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西欧是市场经济的发祥地，私人企业是社会经济运行的基本主体。战后，随着国家垄断资本主义的发展，在经济重建中，西欧各国建立了相当规模的国有企业。国有企业在战后欧洲重建中发挥了重要作用。但随着经济形势变化，大规模国有经济的存在日益超出了社会经济发展的要求。从80年代开始，西欧各国展开了一场声势浩大的国有企业改革运动。本文试图通过探讨西欧国有企业改革的社会经济背景，分析改革的内容和措施，总结改革的社会经济后果，对我国当前在“抓大放小”思想指导下的国企改革提供一些建设性的思路。
一、西欧国有企业改革的社会经济背景
西欧是西方国家中国有经济较为发达的地区。80年代初，国有经济在国民经济中所占的比重，法、意、英、原西德为23%、20%、16%、14%①，国有经济基本上控制了这些国家的造船、钢铁、汽车、航空、铁路、燃料、电力、邮电和通讯部门。进入80年代后，国有企业的发展陷入举步维艰的境地，并困绕着宏观经济的运转，保持大规模的国有经济已不适应国家行使其经济职能的需要。
(一)国有企业经营效益空前恶化，加重国民经济负担，恶化财政收支情况
经济效益问题，是西欧国家乃至世界范围内国有企业广泛存在且长期未能解决的问题。进入70年代后，尤其是1973～75年的经济危机后，西欧国有企业的经营效益进一步恶化。英国国有企业平均成本要比私人企业高40%，原西德要高出100%②；国有企业效益恶化的后果之一，是国家财政对亏损国有企业的补贴规模急剧扩大，以至成为财政危机的重要原因。英国政府仅对煤矿、铁路、钢铁三部门国有企业的亏损补贴在1984～1985年度就达40亿英镑，占当年财政赤字总额的20%，而法国对国有企业的亏损补贴占财政赤字总额比重在1985年达到约50%③。国有企业已成为西欧各国财政正常运转的沉重包袱。
(二)国有企业资产存量调整刚性，制约产业结构调整
西欧国有企业大多分布在微观经济效益较差的公用事业和基础工业部门。由于资产所有权掌握在国家手中，企业经营者无权直接根据市场要求对存量进行调整。因此，就总体而言，国有资产存量转换存在刚性。但是，二战以后，在科技革命推动下，传统产业部门在国民经济中的主导和支配地位，已日益被新兴产业部门所取代，新兴产业正成长为极具活力的主导产业。产业结构的如此变化，使处于传统产业中的国有企业日益丧失其重要性。国有企业的大量存在，制约了国有资本向新兴产业的转移，从而影响了西欧产业结构的变化速度和经济发展，使西欧产业结构调整落后于其他主要资本主义国家。
(三)宏观经济形势的恶化，加剧国有企业生存的困难
从20世纪70年代中期开始，西欧各国先后陷入战后空前严重的经济危机中，为治理经济停滞而实行的膨胀性政策，又导致持续的通货膨胀。1975年原西德、英国、法国GNP增长率分别为-1.4%、-0.7%、0.2%。1976～1980年仍分别只有3.6%、1.4%、3.3%，而1973～1982年，消费物价指数则分别上升了54.5%、240%、170%④，“滞胀”的长期化对西欧国有企业的存在和发展带来严重的不利影响。首先，“滞胀”使国有企业的经营效益进一步恶化，竞争力进一步下降，亏损范围和数额迅速扩大；其次，“滞胀”的长期化被认为是结构性经济危机的结果，而存在明显的资产存量调整刚性的国有企业被认为是阻碍结构调整的重要因素；再次，大范围国有企业亏损使财政赤字扩大，导致巨额公债发行，因此，大规模国有企业的存在被认为是通胀加剧的重要原因。在这种背景下，压缩国有经济规模被认为是摆脱“滞胀”困境的关键。
(四)西欧国有企业改革的根本原因，在于随着经济形势的变化，国家行使经济职能形式的转变，使国家直接经营企业这种方式逐渐失去客观的经济条件市场经济条件下，国家承担着调节宏观经济，建立产业基础，提供公共产品，维持市场竞争等经济职能。这些职能的实现，既可以采取直接的形式，也可采取间接形式。国家采取何种方式实现其经济职能，取决于经济形势发展的客观要求，市场发育程度，私人经济的实力及宏观调控体系完善程度。一般而言，如果市场体系健全，市场机制完善，私人企业实力雄厚，则可建立有效的间接调控管理体系，依靠间接方式实现国家的经济职能；反之，则只能主要依赖直接方式。二战后国有企业在西欧的发展，是特殊历史条件下社会经济发展和国家行使其经济职能的客观要求。战后初期，饱受战争创伤的西欧各国面临着经济恢复和发展的艰巨任务，由于私人资本实力薄弱，进行结构重组和技术改造困难重重，在一些重要产业中，如果没有国家的直接投资，很难适应战后技术革命和市场需求的变化。尤为重要的是，遭受战争破坏的市场体系尚未恢复其功能，市场机制尚不完善，间接调控和管理的条件尚不成熟，于是国家对社会经济生活的直接调控成为必要。经过战后相当长期相对平稳的发展，西欧各国经济得到全面恢复并跃上一个新台阶，私人资本实力增强，市场体系健全，市场机制完善，宏观调控体系健全，调控能力提高。在这样一个背景下，国家经济职能在很大程度上可依赖于间接方式实现，于是作为国家以直接方式实现其经济职能工具的国有企业就逐渐失去了存在的经济条件。
二、西欧国有企业改革的内容和形式
西欧国有企业改革的主要动机在于压缩国有经济，摆脱财政危机，增强市场竞争，提高经济活力。为实现这些目标，各国程度不同地进行了以下改革：
(一)通过产权改革，压缩国有经济规模，增强经济活力
国有产权作为一种公有产权，被认为是一种缺乏微观效率的产权安排。根据产权理论，企业受到接管的威胁是提高效率的动力。对私有企业而言由于与资本市场有密切联系，其股份持有者可以随时买进或卖出其股票。如果企业经营不善，股票贬值，企业就存在被接管的威胁，从而迫使企业提高效率。而国有企业恰恰缺乏这种压力。从理论上讲，公众是国有企业的财产所有者，但国有企业资金主要来源于政府投资，与资本市场不发生联系，公众无法通过“用脚投票”的方式抛弃国有企业，从而使它免受被接管的威胁。另外，国有产权作为一种公有产权，还客观存在着损害效率的产权不清的问题。于是，产权改革便成为西欧国有企业改革的首选方案。通过产权改革，将国有企业的全部或部分产权转化为私人产权，加强企业与资本市场的联系，在国有企业传统经营领域中引入竞争因素，可以促进效率的提高。更重要的是，国家放弃对部分企业或产业的直接控制，可以有效地压缩国有经济规模，使之更好地适应国家行使其经济职能从直接方式向间接方式的转化。
西欧国有企业的产权改革，普遍采用的是先将国有企业改组为股份公司，再向社会出售股份的方式。在国有企业股份转让程度上，具有多样化、多层次的特点。最彻底的是将国有企业全部股份转让出去，形成国家无股化；其次是将多数股份转让出去，形成国家参股化；再次是将少数股份转让出去，国家仍是最大股东，形成国家控股化；最后是股份制改组后，股份不出售，国家仍持有全部股份。从总体趋势看，基本上逐步形成第二种和第三种形式。国家对一些重要企业的参股或控股，既可保持其公共性，又可尽可能发挥其企业性。
(二)通过产业结构调整，实现国有企业的合理产业分布，优化产业结构
西欧国有企业传统上主要分布在具有自然垄断性质的公共产品部门和基础设施，基础产业部门。这种分布特点，一方面由于公共产品的外部性必然导致私人投资的不足，而基础工业的巨大投资规模私人资本在战后初期尚无法满足，从而决定国家必须进入；另一方面，以国家垄断代替私人垄断，可以防止私人垄断可能产生的社会福利损失。二战以后，由于新技术革命的发展，一些行业的自然垄断形成的技术条件发生了变化。以邮政电讯业为例，在投递分检以手工为主，通讯以非自动化的无线电网络为主的技术条件下，国家垄断可以带来协调和规模经济的双重利益。但是随新技术革命的发展，愈来愈多的公司和私人信件通过电子通信网络来传递，邮局分检和投递工作也由计算机完成。在电讯方面，微波和数字通讯技术的发展，通讯卫星的出现，以及光学光缆的应用，已使信息传递效率大为提高。这些技术条件的变化，使国家垄断成为不必要。国家从某些传统自然垄断产业中退出或部分退出，允许私人资本进入，成为促进竞争的必要前提。
国有企业从传统产业中的退出，实际上是国有企业产业分布调整的一个过程，是国有资产存量调整的一个环节。80年代西欧非国有化运动中，国有企业从传统产业的退出，虽然作为结果并未表现为国有企业在其它产业中的壮大，但却表现为国家对尖端科技开发项目资助的增加。总之，经过国有企业产业分布的调整，将更加适应国家经济职能的发挥，并使产业结构调整更具活力。
(三)通过管理体制改革，提高国有企业经营活力
20世纪80年代国企改革之前，西欧国家大多实行政府对国有企业的中央集权管理体制。在这种管理体制下，国有企业严重缺乏经营自主权，从而失去经营活力。
20世纪80～90年代，西欧国有企业管理体制在改革中发生了深刻的变化，表现为国家对国有企业的中央集权转向了更多的放权。以英国为例，英国政府为国有企业提出的一个重要的改革目标是：通过股份制改造，使国企与政府关系分离，切断政府对企业的直接干预。政府给企业放权，包括融资和投资权等，使国有企业拥有了完全的自主权。放权以后，国家对国企的控制由直接转向间接。如对保留垄断地位的大型公共公司，政府设立专门机构如煤气供应管理局，供水管理局等监督和管理他们的经济活动。主要是对价格的管制，对垄断企业进入其他行业的控制，对垄断企业承担的公益性服务的监督。在间接管理体制下，既保证了国企的经营自主权，又可有效防止垄断对社会福利的损害。
三、西欧国有企业改革的成效和存在的问题
西欧国有企业经过十几年的改革，无论在微观经济领域还是在宏观经济领域，都取得了相当成效：
(一)促进了微观经济效益的提高
提高企业经营效益是西欧国企改革的长期目标和动机。国有企业改革从多方面促进了企业经营效益的提高。产权改革强化了私人产仅约束，提高了经营者的经营积极性；企业内部职工持股提高了职工劳动积极性；企业自主权增强，提高企业经营水平和竞争能力。如英国宇航公司，电线电缆公司，全国卡车公司，英国电讯公司的税前利润在私有化后的第三年就比私有化前提高了60.4%、144.5%、174%、82.8%⑤。
(二)推动了产业结构的优化
首先，国有企业改革中，通过出售国有存量资产，国家即可将所获收入重新投资于其他适应技术进步和经济结构变化趋势从而更具有发展潜力的部门，实现国有资产配置结构的优化；
其次，私人资本进入原由国家垄断的部门，可增强此类产业的竞争，从而改变其在技术进步和经营管理等方面的落后状态；再次，国有企业从一些不适应技术进步和经济发展趋势的落后部门中退出，可以加快产业结构调整进程。西欧国家，尤其是新兴产业发展相对落后的英、法等国，通过国有资产的存量调整，产业结构调整步伐已显著加快。
(三)实现了宏观经济运行的改善
西欧国家70年代宏观经济形势的恶化，在相当程度上是由国有经济规模过大引起的。以英国为例，与80年代初国有经济占整个国民经济的比重达16%相适应，在1970～1979年，平均GDP增长率仅为2.2%，在主要工业国中最低，同期通货膨胀率达12.5%，在主要工业国中最高⑥。经过国有企业改革，一方面，随着国有经济的压缩，私人企业对传统国家垄断产业的进入，微观经济效益得利提高，财政收入状况有所改善；另一方面，市场竞争的强化，使宏观调控机制具有了较强的灵活性，促进了宏观经济运行的改善。1981～1989年，英国GDP平均增长率达3.6%，是战后最高水平，1993～1995年，在主要工业国家普遍不景气情况下仍达2.3%、3.9%、2.6%，而通胀率则由1979年的13.4%降低1996年的2.1%⑦。
总之，西欧国家国有企业改革，在十几年间已取得了相当成效，改革的目标已基本实现。但是，盲目、过度的对国有企业进行私有化、削弱甚至消除其多方面的功能，也带来了一系列严重的社会经济问题。
(一)失业及其它社会问题
保证就业，缓解失业是国有企业的重要功能。改革前西欧各国尤其是英、法的国有企业吸收了大量的劳动力。如在1985年，法国国有企业雇佣的劳动力占非农产业全部劳动力的17.6%⑧。然而80年代国企改革以来，许多企业股份制改造后，即解雇工人以降低劳动力成本，于是西欧本已极为严重的失业问题进一步加剧了。1996年英、法、德、意失业率分别达7.5%、10.4%、12%、12%⑨，整个西欧平均失业率达11%。失业的加剧引发了一系列其他社会问题，收入不均日益严重，贫富差距不断扩大，社会犯罪增加，社会矛盾加剧。
(二)国有资产贬值和流失问题
西欧国有企业产权改革中，为增强原国有企业股份的市场吸引力，使之能顺利出售，许多企业对国有资产评估、折股、出售时采取低评、低折、低价出售的办法，导致国有资产大幅度贬值和大规模流失。另外，西欧各国国有资产变卖收入往往用于财政支付，而非主要用于产业结构调整，从而降低国有资产转让收入的利用效果，在某种意义上也是一种流失。
(三)私人垄断和社会福利的损失问题
西欧国有企业改革中，国家从部分自然垄断行业中退出，将国有企业出售给私人公司，于是私人垄断代替了国家垄断。在国家垄断条件下，国家的直接控制能保护其公正性和社会功能的发挥。而私人垄断取代国家垄断后，竞争机制仍然没有引入，相反，由于资本本性推动下的强烈的盈利动机，使这些行业的公共性降低，社会福利受到损害。
四、西欧国有企业改革的启示
我国国有企业正处在广泛而深刻的改革中。虽然在制度基础上我国国有企业与西欧有着本质的区别，但由于国有企业都面临着公有产权问题，存量调整刚性问题，承担着一些共同的社会经济职能，因此，西欧国有企业改革的方法、措施，改革的成效及其问题，对我国的国有企业改革，也许能提供一些有益的启示。
(一)保持国有经济的适度规模
国有经济在社会生活中承担着私人经济不可替代的职能，主要是充当政府行使其经济职能的工具。在经济成长的不同阶段，国家行使其经济职能的方式不同，从而决定国有经济规模不同。当国家倾向于利用直接方式行使其经济职能时，须建立较大规模的国有经济；而当国家倾向于利用市场机制间接行使其经济职能时，就须压缩国有经济规模。我国国有企业的建立，在很大程度上是为了适应建立中央集权计划经济体制的需要，国有企业成为企业的一般组织形式。随着经济体制的转变，市场体系的发育和完善，宏观调控机制的转变，大规模国有经济的存在已不适应国家行使其经济职能的需要，国有企业在许多行业的垄断格局成为市场竞争机制作用的障碍。在此情况下，国有经济面临着压缩规模，收缩战线的客观要求。但应当明确的是，我国国情不同于西欧。在我国，市场发育程度，市场体系健全程度，私人企业实力及其对市场适应能力等方面均逊色于西欧。这决定了相当长时期内，公共产品提供仍须依赖国有企业，政府尚不能在公共产品生产上既利用私人企业的效率同时又保证社会福利；基础工业由于投资大，风险大，而私人资本相当有限且由于资本本性的局限仍只能由国家投资；面对激烈的国际竞争仍有必要由国家出面集中人、财、物力组成国有企业集团以防止外来控制并使民族工业走向世界；而国家宏观调控目标的实现，仍须借助于若干国有骨干企业的支持。可见，国有企业通过产权改革退出某些经济领域是有限度的。国有企业的改革产权不在于取消国有制，而在于保持国有经济的适度规模。 国有经济不同于一般企业还在于国有企业经营目标的二重性；社会目标和企业目标。经营目标的二重性并天然以社会目标为主决定国有企业利润动机较弱，效率提高能力有限，这也决定了国有企业只能保持适当的数量。要求大量的国有企业既要实现社会目标又要实现利润目标是不公正也不现实的。而大量的企业不追求利润，不讲经济效益又是不可能的。
保持适当规模的国有经济也是对产业结构进行积极调整的要求。通过产权改革压缩国有经济规模不仅意味着国有经济从不适于国家投资和控制的传统产业中的退出，也意味着国有企业向部分国家急需发展且有良好的前景的产业的进入。只有保持国有经济的适度规模，才能保证国有资产在产业间灵活的调节弹性，从而保证产业结构调整的不断深化和优化。
(二)市场有效运转是国有企业产权改革的重要前提
从西欧国有企业改革实践看，产权改革在操作上并不存在明显的困难。资本要素市场的存在，使国有企业股票能顺利发行并正常交易，并为改组后的股份公司提供了价格适当的资金来源；人力资本市场的存在，使原国有企业的管理人员能参照整个社会情况获得稳定的就业条件，也使改革后的国有企业能获得适当的管理人才；而在改革中暂时被排挤出来的职工，也能在市场流动中找到合适的就业岗位；由于有发达的市场组织，产权改革可以经纯商业性的方式委托给市场组织经营，既减少操作上的交易费用，又可避免可能发生的舞弊行为。我国市场发育程度较低，市场体系尚不健全，市场机制尚不完善，市场组织尚不规范，在这种情况下，产权改革必然会遇到各种困难。资本市场不健全导致产权改革对政府的高度依赖；操作规则的不规范，破坏市场机制的作用，助长“寻租”行为，增加改革成本；而在此背景下的政府行为的不可预期性则增加了产权改革中的短期行为和投机倾向；人力资本市场的不健全导致人才流动的阻滞并增加职工对产权改革的畏惧和抵触。因此，建立健全市场体系，完善市场机能，建立组织，制定规则，保证竞争性市场的有效运转，成为推动产权改革的必要前提。
(三)建立社会保障制度是产权改革的必要保证
国有企业经股份制改组后，无论私人控股还是国家控股，企业为提高经济效益，都会裁减冗员，以降低人工成本，从而造成淘汰职工的现象。而产权改革中的企业兼并和破产，则会更大规模地产生失业工人。失业工人的大量产生，如果缺乏必要的社会保障，则会引发一系列社会矛盾。西欧改革前国有经济规模远低于我国，而且由于二战后普遍长期实行社会福利制度，社会保障制度健全，故产权改革的社会冲击不大。而我国社会保障制度不健全，随着国有企业改革的全面深入，劳动力过剩矛盾必将深化并对社会生活造成严重的冲击。因此，建立健全社会保障制度已成为保障国有企业产权改革的当务之急。
(四)产权改革和管理体制改革是国有企业改革不可分割的两个方面。
在这里，产权改革包括明晰企业产权以及国家放弃国有企业部分实物产权；管理体制改革包括国家对国有企业的放权和企业内部管理体制的改革。产权改革和管理体制改革是相互交织、相互依存、相互促进的。我国国有企业改革的长期目标是增强企业活力，提高经济效益。从现实情况看，单纯的产权改革或者管理体制改革均不足以使传统国有企业脱胎换骨，焕发出生机和活力，首先，如果没有产权改革，企业产权不清，所有者角色不明，所有权的约束不能行使，这样，国家对企业的放权只能导致企业经营活动脱离所有者利益意愿，损害所有者权益；而经营者既无压力也无动力改善内部管理体制，行为短期化将不可避免。这是长期的承包制已充分证明了的。另外，如果没有管理体制改革，尽管国有企业经过产权改革，形式上成为独立的经济主体，但对国家独资或控股的公司而言，一方面如果政企不分，则政府干预仍将使企业经营自主权有名无实；另一方面，如果企业内部不能建立起适应市场经济要求的管理体制，经济效益也无从提高。所以说，产权改革和管理体制改革是国有企业改革不可分割的两个方面。如果说产权改革的目标在于明晰产权，使企业成为独立的市场行为主体的话，那么，保证企业的市场主体行为能力，还有赖于管理体制改革的深化。
注释
①杨洁勉《论西欧国有企业的私有化趋势》、《世界经济》1987，2，P78
②赵振强《论西方私有化浪潮》、《世界经济》1987，10，P15
③④⑤⑧江瑞平等《国有企业的改革与中国的抉择》，广东人民出版社1996，P53
、P250、P47、P50
⑥⑦刘赛力《保守党执政十七年来的英国经济》、《世界经济与政治》。1997，1
⑨李向阳《欧洲高失业的长期化》、《世界经济与政治》1997，3
参考书目：
1江瑞平、邹建华、金凤德《国有企业的改革和中国的抉择》，广东人民出版社1996年版
2金碚《何去何从——当代中国的国有企业问题》，今日中国出版社1997年版
3复旦大学日本研究中心《日本公有企业的民营化及其问题》，上海财经大学出版社1996年版
4夏永祥、党国印《英国市场经济体制》，兰州大学出版社1994年版
5何自力、郑子彬《法国市场经济体制》，兰州大学出版社1994年版
6［英］阿伦·斯克特、克里斯·库克 《战后英国经济史》，世界知识出版社1985年版
附：本文刊载于《华中师范大学学报》1998年专辑
