爱华网内容提要：我国行政审批制度改革的难点是制度供给相对过剩状态下的制度供求非均衡，其对社会经济运行产生诸多不利影响；行政审批制度改革的目标是制度供求均衡，实现这一目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革。
关键词：行政审批制度 改革目标 制度供求均衡
近年，我国在行政审批制度改革方面已经作出了显著成绩，但不少审批制度仍然严重地制肘着社会经济的发展，亟需进一步深化。到底怎样深化行政审批制度改革才能更有效地转变政府职能？我认为目前的行政审批制度改革应当确定一个总体目标，然后才能使具体的改革措施发挥应有的作用。不然，改革就会是盲目的、零散的，难以取得预期的效果。
一、我国行政审批制度改革的目标是制度供求均衡
首先需要阐述一下什么是制度供求均衡问题。W·T·舒尔茨认为：制度是约束人们行为的一系列规则。这些规则包括正式规则、非正式规则和实施机制。在新制度经济学看来，制度①是一种资源，可以采用正统的经济学理论进行供求和均衡分析。制度作为一种资源，社会对它也存在需求和供给。就像人们对商品的需求是因为商品能够给人们带来效用和满足一样，制度安排也能给人们带来利益。这就是制度需求，即人们按照现有制度安排，无法获的潜在利益，从而产生制度替代或制度创新的需求。正是制度需求的存在，制度供给即制度生产就成为了必然。但是，社会对制度有多大的需求量？制度的生产者提供多少制度资源才是合适的？这就产生了制度供求的均衡问题。制度供给与制度需求在一定的社会条件下都有一个客观的相互适应的水平，这个适应的水平就是制度的均衡。制度均衡说明的是与一定社会条件相匹配的制度体系可以促进社会经济正常和健康发展的状态；反之，制度非均衡即制度供不应求或供大于求都会阻碍社会的正常运行。
作为制度的一种类型的行政审批制度就是作为正式规则的垄断生产者的政府为社会提供的一系列规则安排。行政审批制度存在的条件是市场失灵，即人们有对制度的需求。这种需求的约束条件即边界是制度供给不能超过依靠市场本身所具有的效率，越过边界的制度供给会产生社会效率和福利损失，造成制度供给超过制度需求，出现制度供给过剩。所以，制度供求均衡是行政审批制度有效发挥作用的基础。同时，由于社会的不断发展，制度供求非均衡总是一种常态，社会必须不断的对制度供求进行调节，以促使制度从非均衡达到均衡。从我国现行的行政审批制度来说，不断地深化其改革就是制度供求从不均衡到均衡的过程。制度供求均衡不但是近期行政审批制度改革的目标，而且也是其改革的长远目标。只有行政审批制度达到了供求均衡的水平，才能最终消除那些阻碍市场经济体制完善的种种不合时宜的制度。
二、我国行政审批制度改革的难点是制度供给相对过剩状态下的制度供求非均衡
二十多年的改革开放，我们从一个充满审批规则的计划经济国度里逐步走了出来，经济主体的交易自由得到了极大恢复。特别是加入世界贸易组织后，我国行政审批制度改革已有了突破性进展。在一年多的时间里，国务院有审批事项的65个部门和单位对各自的行政审批项目进行了认真的清理。国务院在第一批取消789项行政审批项目的基础上，又作出了取消406项行政审批项目的决定。各地清理的地方性法规和规章达19万件，其中废止的占20%，修订的占40%，这之中有相当部分属于省级行政审批制度。但是，从根本上说，现行行政审批制度的基础还未触动，过多的不适应市场经济要求的规制还严重地制约着经济体的内在活力，政府还管着大量的本来属于市场范围内的事情。这主要表现在：不仅仅国有企业、国有资产管理体制等项改革未能有效地突破制度瓶颈，而且非公有制经济主体进行自由交易的空间还十分有限；不仅仅大的经济交易事项诸如投资、融资、创业和创新等等要通过严格的行政审批，而且涉及人的基本权利的事项诸如迁徒、择业等等仍然属于政府审批的对象。规范经济主体行为的制度过多即制度供给过剩是目前行政审批制度存在的主要问题，社会并不需要如此大量存在的行政审批制度。当然，这种过剩是从总体上讲的，即我国行政审批制度从总供给与总需求的角度而言已经处于供过于求的非均衡状态。但是，从社会发展的角度看，我国的行政审批制度又处于供不应求的非均衡状态。这主要是随着市场经济体制的逐步完善，相应的法律法规跟不上形势发展的需要，应该制定和实施的制度没有得到制定和实施，造成制度供给的滞后。譬如，国土开发的保护制度明显不适应当前出现的新情况。近几年，各地方政府在城市建设、开发区和园区建设方面占用了大量的土地，仅各类开发区和园区的规划占地就达3·6万平方公里，相当于现有全国城市建设用地的总和。这不仅造成了成千上万的农民失去了生活之本，加剧了失业矛盾，而且廉价的圈地造成了巨大的国有土地资产的流失。据有关部门调查估算，近年的国土资产流失达3万亿元以上。面对这种情势，国家出台有关国土开发使用过程中的严格审批制度应是一项极其紧迫的制度供给行为。可是这套制度安排由于需要限制地方政府和国家一些部门的权利，致使其供给严重滞后。结果不仅制度的制定缓慢，而且制度的配套和执行也难以到位，以致国家不得不以紧急行政命令的形式临时性地制止国土过滥开发问题。目前，许多需要与市场经济配套的审批制度诸如城市建设中占用和置换私人财产权的审批制度、公权使用过程中的审批制度、外资进入的国民待遇审批制度等等都有待出台，但碍于各种客观的和人为的因素，其供给不得不大打折扣。从实际情况看，我国目前存在的行政审批制度供求非均衡状态是一种制度供给过剩和制度供不应求的矛盾同时并存的制度供给相对过剩，即总体上制度过剩了，各个局部又存在制度短缺。一些社会经济运行所必要的制度难以提供而一些不必要的制度又大量存在成为了我国行政审批制度改革的两大难点。
三、我国行政审批制度供求非均衡状态对社会经济运行所产生的不利影响
行政审批制度作为一套制度安排是包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。其供求非均衡状态的两种形式即制度供给过剩和制度供不应求将严重影响社会经济的正常运行。第一，制度供给过剩导致过高的制度成本。行政审批制度作为社会的正式规则，其提供是有成本的。这种成本主要体现在制度的规划设计成本、组织实施成本、排除其他制度的成本以及保持制度正常运行的随机成本等等。实际上，每一项审批制度都必须耗费一定的费用，过多的制度必然带来超过社会经济运行需要的代价，这种代价使社会福利和效率蒙受了损失。第二，制度供给过剩导致了社会物质财富的虚耗。制度成本是社会物质财富的消耗，过剩的制度是社会经济运行的额外消耗，这种消耗就是制度经济学所说的“交易费用”。据统计，美国1970年GDP的40%消耗于这种交易费用，即物质财富的40%被制度成本抵消了。美国自20世纪80年代开始通过减少制度和鼓励竞争来提高基础设施部门的效益，结果取得了令人吃惊的成绩，1990年仅在航空、汽车、铁路和电信等行业就增加了450亿美圆的收益②。我国虽然没有作过这方面的统计分析，但客观上这项交易费用肯定不会比美国的水平低。第三，制度供给过剩导致制度利润的逆向分配，放大了制度寻租空间。任何制度都会产生利润，但不同制度的利润来源和分配是不一样的。适合需求的制度产生正常的利润，利润的来源是交易者从制度中得到的收益。譬如，有了个人信用档案制度可以节省放贷者了解求贷者信息的搜寻成本，求贷者也节省了运用各种方式向放贷者证明自己信用状况的显示成本，借贷双方获得的这种借贷便利收益便构成了个人信用档案制度的正常利润（假定社会在交易中得到的收益全部内部化到交易主体的收益之中）。在这种情况下，制度利润的分配显然是在交易者之间进行的，并且各得其所。行政审批制度的交易主体一方是行政主体即政府部门，另一方是行政相对人。作为依需求而供给的行政审批制度，其利润的来源和分配与一般的制度没有区别。因为行政主体是社会公共部门，公共部门是社会的代表，行政审批制度给行政主体带来的收益体现为社会收益并构成制度利润的来源；在公共管理部门不存在截留收益即不利用行政审批权寻租的情况下，制度利润会分配到社会福利之中即体现为社会公共收益。不适应需求而产生的制度是一种供给过剩的制度，其利润的来源是交易主体的一方或多方交易成本的增大或收益损失的结果；其利润的分配也往往向交易主体的一方或多方倾斜。譬如，一项交易本来只须涉及经济主体，如果政府规定对其进行审批，显然会增加交易者的成本，并会使制度利润以增加交易者成本的方式转移到从事审批的公共部门手中，分配给制度的审批者，这就是制度的逆向分配。审批者取得这一利润的方式是公开地或隐蔽地寻租。不适应需求的制度一般包括两个方面：一是新增的多余制度；二是存量的多余制度。过剩的制度供给为制度的实施者创造了更大的寻租空间，使其有了更多的机会分享制度利润。第四，制度供给过剩导致了经济主体交易成本的增大和交易收益的减少甚至交易亏损，从而抑制了人们的创造精神。行政审批制度过多使经济交易主体的行为消耗于制度的摩擦力之中，使本来有利可图的交易变得无利可图。而面对庞杂的审批制度体系，人们只有减少交易行为，甚至丧失创造精神。其不断循环的结果是社会经济发展的停滞甚至倒退。第五，制度供不应求导致社会公共领域的交易行为得不到应有的规范，并使整个社会资源配置失衡。在市场经济条件下，直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项，有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置的事项，通过事后补救难以有效消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项等，不能通过市场、中介组织、行业自律和政府审批之外的其他监管措施解决的，就必须通过行政审批制度的有效供给予以解决，而目前这些制度供给却滞后于形势的发展。这种滞后体现在两方面：一是需要随着形势发展进行改革的制度没有得到及时地修改造成制度供不应求，如我国现行的经营性土地使用权转让审批制度就需与土地拍卖制度结合起来进行完善；二是随着形势发展需要新增供给的制度未能及时供给。
四、实现我国行政审批制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革
如前所述，制度是资源和公共品，它就象商品一样有着自己的供求规律。商品供求规律是商品的价格围绕其价值上下波动，并通过价值规律调节商品生产和需求；市场供求均衡是供给曲线与需求曲线相交的那一相对静止的状态。制度的供求和均衡与商品供求和均衡有着相似之处。但是，制度作为一种特殊的公共品其供求规律有着自己的特点：第一，制度供求规律的客观基础是制度供给决定于制度需求，即有制度需求的制度供给才是有效的制度供给。需求主导供给应当是制度供求的一个普遍规律。尽管从现实中观察，制度供给主导制度需求似乎是一种普遍现象，但归根到底，制度供给的有效性决定于制度需求，没有客观需求的制度最终会在制度变迁的过程中淘汰。第二，制度供求规律的核心是制度需求的源泉来自于制度利润，即有效制度的产生是因为这种制度为制度的参与者提供收益。这排除了制度需求的主观性。第三，制度供求规律的表现形式是制度供求量决定于制度的效用大小。制度效用由运用制度的交易者的个人收益和社会收益构成。没有效用的制度既不会有需求也不能有供给。第四，制度供求的常态是制度供给总量过剩。撇开社会单位组织内部的制度供求不谈，制度是由公共部门垄断提供的。制度供给的垄断性常常使制度供给过剩。因为公共部门行为时滞严重，一方面很难及时地根据制度需求调整制度供给，另一方面又很难及时地调整原有制度的利益格局，以致制度存量过多。第五，制度供求均衡是制度的边际效用为零。这种均衡是制度变迁的相对静止状态，是一种理论存在，实际上制度总是非均衡的，这如同社会总是不完善的一样。第六，制度供求均衡是人为因素调节的结果。社会得以正常运行的前提是制度均衡，一个稳定并与世界同步发展的社会就是制度均衡的注释。但这种均衡是作为制度垄断生产者的公共部门进行调节的结果，而非制度供求本身的均衡。
从制度供求规律的以上特点可以推出两个结论：第一，我国要达到制度供求均衡这一行政审批制度改革的目标必须认同五个基本原则：一是行政审批制度的存在决定于社会对其具有需求的原则。政府作为社会管理者和社会公共产品的提供者，其提供的行政审批制度应当是社会运行所需要的和具有公共产品性质的制度，一切不适应社会需要的现存制度都必须淘汰，一切不适应社会需求的新制度都不得出台。二是行政审批制度应当给交易主体的交易行为带来收益（制度利润）的原则。譬如工商企业注册制度就为企业进行交易活动提供了诸多便捷。如果没有这一审批制度，企业在交易中将要花费更多的成本去进行诸如信息搜集和自我证明等等事项。三是对行政审批制度合理性的衡量应当进行效用定量分析的原则。目前我国对户籍审批制度、就业身份审批制度等等许多远远落后于形势的审批制度难以进行实质性改革的原因就是没有对这些制度进行效用的定量分析，以致误认为这些制度还是必要的。政府应当建立一套评估审批制度的科学定量分析系统，对现行审批制度和拟订的审批制度进行定量的效用评估，以制度效用确定制度供给。四是把审批制度改革的重点放在减少制度供给过剩方面的原则。制度供给的垄断性要求政府应自我约束和主动接受法律与社会约束，尽可能减少审批制度。五是对行政审批制度供求进行合理调节的原则。这有利于避免因制度非均衡造成社会的不稳定和发展受阻。第二，实现行政审批制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革。为什么这样说？公共部门是行政审批制度的垄断生产者，垄断生产的制度提供垄断利润，而垄断利润的攫取者只可能是提供制度的公共部门。制度垄断利润与制度利润不一样：制度利润是制定制度的时候就产生的利润，在制度均衡的状态下自然分配到交易主体和社会有关领域；垄断利润是在制度制定者或实施者运作制度的过程中产生的，如果不经运作，它就是隐含的。譬如外贸进出口权的审批制度就产生制度垄断利润：一旦某企业被赋予外贸进出口权，就意味着这家企业可以凭借这一权力获得一定的政府分配的垄断利润，无权进出口的企业要进出口货物就得通过拥有进出口权的企业进行，并且接受进出口企业制订的有关条件，如压低货物出口价格和提高进口价格等等，进出口企业便通过这种手段获得政府分配的制度性垄断利润。垄断利润的分配说明，作为制度运作者的公共部门完全掌握着制度垄断利润的分配大权，在它得不到有效约束的条件下，完全有可能利用这种分配大权为自己牟利，将垄断利润的很大一部分攫为己有。其攫取的方式就是与被审批者双向寻租，即审批者通过向被审批者的“选择性授权”将产生垄断利润的“行政许可权”赋予善于“合作”的企业，被审批者将得到的授权所产生的制度垄断利润的一部分向审批者“进贡”。审批制度产生垄断利润的核心就是审批者的选择性授权，而任何国家的任何行政审批制度都是通过选择性授权来运作的，再好的审批制度如果没有对这种选择性授权的有效制约都将导致制度非均衡。所以，行政审批制度改革的目标是制度供求均衡，而要达到这一目标的途径就是改革公共部门本身，即公共部门在追求制度供求均衡的前提下应制定一整套自我约束选择性授权的制度，以防止制度垄断利润流入本部门；同时，还应制定一套有效调节制度垄断利润的制度，使垄断利润合理分配于社会相关领域，以增加社会福利。
注：①本文使用的制度一词，在没有特殊说明的情况下，一般指社会正式制度。
②卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1999年版，第157页。
