爱华网——再论作为经济发展阶段之函数的政府功能 陈钊陆铭王永钦*
随着价格的自由化、产权的私有化、经济的开放和政府的放松管制，传统意义上的从计划到市场的经济转型在大多数前计划经济国家已经终结。然而，经济的转型本质上是一个重新划分市场和政府的边界的过程，如果我们把这种市场与政府边界的划分放到经济长期发展的历史中去看，那么，传统意义上的从计划到市场的转型只是政府功能随经济发展而作出调整的一个阶段（当然也是极为重要的一个阶段），放眼于更长的历史跨度，我们将发现针对不同经济发展阶段的政府与市场边界的不断调整才是一个永恒的话题。
“从计划到市场的经济转型”隐含着市场的边界不断扩大的过程，这样的转型理论并没有将经济发展所处的不同阶段作为界定市场与政府的边界的重要参数，因而也就缺乏体现经济发展和制度变迁不断互动的动态特征。而本文所要阐释的“转型的发展经济学”的核心命题正是希望将转型放置于一个探讨经济发展阶段与政府功能边界的动态分析框架之中。 经济发展的“东亚模式”从经验上证明了政府功能应该是经济发展阶段的函数。经济学家们注意到，因为“当经济处于低发展状态时，中介机构数量十分有限，企业的经济协调能力也很不成熟，甚至市场效率也由于缺乏统一性以及经济中产权安排的低发展水平而大打折扣。在这种情况下，……政府政策在促进发展方面便有相当大的适用空间。但随着经济日趋成熟，民间部门的能力有了提高，政策的运用范围也就更受限制了。”[①]研究现代化的学者也注意到，“随着现代经济的不断增长，国家结构与发展模式也必将发生相应的转变，只有这样才能加强经济的自主能力与社会的自主性，从而容纳更大的现代生产力和进一步解放生产力。”[②]很多的经验观察都可以支持“政府功能是经济发展阶段的函数”这一判断，但经济学本身却一直缺乏一个具有动态特征的“转型的发展经济学”的一般理论。本文将阐述一个经济发展阶段与政府功能之间的关系的一般理论，我们把从计划到市场的经济转型作为经济发展历史的一个瞬间来看待，并且将中国的历史放在东亚经济发展史的大背景下去考察，进一步讨论“东亚经济发展模式”所具有的一般意义。一、转型的终结？ 先从中国说起。经过近三十年的改革开放，中国已经基本上建立起市场经济体制，她已经具有了自由的价格体系，私人部门在经济中占有了大部分份额，商品市场和资本市场已经走向开放，政府对经济的管制也已经大范围放松。从“转型”这个词所指的经典意义来看，中国已经在21世纪初完成了从计划经济向市场经济的转型。 但是，就在中国已经终结了由计划经济体制向市场经济体制的转型之时，另一种“转型”似乎才刚刚开始。以中国所处的经济发展阶段论，中国经济目前所渗透着的政府干预和管制有其所处发展阶段的背景。在东亚经济的发展早期，特别是在日本、韩国和台湾地区，政府都曾经扮演过推动经济发展的重要角色。但是，这些东亚经济体在经济成长到一定阶段之后，政府便适时地减少了对于经济的干预和管制，实现了政经分离。因此，中国在终结了经典意义的从计划到市场的转型之后，她面临的将是一场更为艰巨的转型，这场转型要求政府在步入新的发展阶段时适时地退出或调整对经济的直接干预和管制，转变政府的职能。 不妨将转型与发展放到整个中华文明的兴衰史里去看（见图1）。经典意义上的从计划到市场的转型以1978年为界，在21世纪到来的时候便终结了，因此，这一转型大约只经历了30年的历史瞬间。如果将转型放在经济发展的视野里来看的话，那么，由30年的改革开放所完成的就只是建立市场经济体制这一意义上的转型，而在经济的持续发展过程中，政府不断调整自身职能的转型才刚刚开始。如果我们进一步地将视野拓展到整个中华文明的兴衰史，很容易看到，经济发展水平与政府职能的关系为理解中华文明的兴衰提供了一个简单可行的视角。中国从明清两代以后的历史是中央集权不断加强的历史。1949年以后，计划经济体制的建立实质上是政府集权和管制的再次加强，但政府的集权和管制给中华文明带来的却是持续的衰落。因此，超越从计划到市场的转型，从经济发展的角度来看政府职能的转变，可以为理解明代以来整个中华文明的兴衰史提供一个更为宏大的视野。 图1：中国经济转型与发展的时间之矢 从计划到市场的转型是一个不断划定市场与政府的边界的动态过程，但在经济学里，有关政府与市场边界的经典理论却主要是静态的理论。论证自由市场的有效性是经典的微观经济学理论的核心内容，其中留给政府的空间则主要是提供公共产品，为克服外部性制定政策，以及反垄断。经济学在引入了不完全合约理论后，Hart等人（1997）进一步讨论了政府的合理范围。他们认为，商品通常具有质量和价格两个维度的特征，而这两个维度都会影响消费者的效用。在质量和价格这两个维度中，质量是一个难以写进合约的维度，因此，如果一个商品交给私人部门去生产，私人部门就有很强的激励去降低成本，如果降低成本将带来质量下降的话，那么，私人部门生产出来的产品往往是低质量的。相反，如果由政府委托国有企业来生产，那么，相对于私人部门来说，国有企业由于降低成本的激励不足，相应地，提供的产品质量也更高。这个理论讨论了生产领域的私人部门和政府的边界，并认为由谁来提供产品取决于产品的性质，如果一种产品的质量特别重要，而且这种产品的质量与成本有较强的相关性，那么，由政府来组织生产就不会使得产品质量有大幅度的下降。 上述这些划分市场与政府边界的经典理论都是静态的理论，用这种理论来看转型，意味着在理论上存在着一个合理的政府职能范围的目标，于是，转型的任务似乎就只是向着这个方向去过渡。这也是为什么在经济转型的早期，转型经济学讨论的核心问题就是转型的速度，如激进和渐进的转型谁更优、转型的最优路径等的问题。在这些研究中，即使在形式上引入了动态的讨论，但这种动态并没有涉及在时间维度上转型的目标或者说政府与市场的边界是可能发生变化的。因此，一个更为全面的关于转型问题的动态分析就应当构建一个具有经济发展与制度变迁互动的发展经济学理论，回答在市场经济的构建终结之后，如何随着经济发展阶段的变化而继续调整政府职能的问题。 二、经济发展中的政府功能：市场范围与合约形式的理论 可以从很多角度来理解“作为经济发展阶段之函数的政府功能”，而理解市场范围和合约形式之间的关系，是一个非常重要的角度。王永钦（2005，2006）提出了一个“市场范围决定合约形式”的命题。他的理论描述了这样一个经济发展过程：在经济发展的早期，市场范围比较狭小，这时，人与人之间进行着跨市场的交易。通俗地来说，两个人既可能在此时的这个市场上有交易关系，又可能在彼时的那个市场上有交易关系，双方的关系可以理解为一种“互联的关系型合约”。在这个市场范围狭小的传统社会里，人们的理性计算是跨期和跨市场的，一个人在一次交易中出现了损失也不要紧，他可能从他的交易伙伴那里，在另一个时间和另一个市场上的交易中得到补偿。经济的发展将伴随着市场范围的扩大，市场范围的扩大对传统社会里的“互联的关系型合约”产生了冲击。在市场范围扩大之后，相同的人们在不同的市场上进行交易的可能性越来越小，因此，人们进行跨期、跨市场的理性计算变得越来越不必要。当“互联的关系型合约”被打破后，人们便开始建立起适用于更大范围市场的“规则型合约”，在“规则型合约”下，人们更多地在一个特定交易中进行得失的计算。市场范围的不断扩大，使人们越来越多地在交易中建立起规则性合约。因此，“市场范围就决定了合约形式”。 在长期博弈的跨时空的关系型合约里，损益的界定变得非常困难，于是，这种合约就非常难以成文，从而难以通过法庭来验证和实施，这时，伦理就变得重要了。伦理是社会成员共同遵守的行为准则，而且只是一些大的行为准则，伦理难以被用来对一时一事中的相关各方的损益进行判定，于是，伦理的“执行”就充满了灵活性，可能出现多种“合理”的结果──类似于多重均衡。于是，在关系型社会里，权威就变得异常重要了，他的作用就是在多种“合理”的结果中进行挑选。理解了关系型社会中权威的重要性，就能够理解为什么传统的社会必然多多少少带有专制和人治的特点。在中国历史上，如果说家族的权威负担有维持家族内部的伦理规范的责任的话，那么，维持整个国家的伦理规范的人就是皇帝。在微观层面上家族权威的重要性和在国家层面上中央政府作为权威的重要性是一致的。在整个国家层面上，不同地区、不同人群之间跨时空的利益协调也同样存在多重均衡，因此，中央政府（特别是中央政府的最高代表）在挑选均衡的过程中也起着非常重要的作用。这就造成了中国人总是将希望寄于“千古明君”和“青天大老爷”的习惯。也同样因此，在以专制和人治为特点的社会里，王朝的兴衰总是与一些皇帝和官吏的名字联系在一起的。 市场范围狭小促成了关系型的社会，而关系型的社会又特别需要权威来维持，这就构成了政府对经济进行干预和管制的“微观基础”。但是，一旦市场范围得以拓展，人和人之间的交易就可能越来越成为一时一地的，于是，跨时间和空间的关系型合约便不再易于维持，相比之下，一时一地的损益计算变得更为容易和必要，基于这种计算的规则便逐步得以建立，关系型社会赖以维持的“微观基础”便逐渐消亡。这时，在微观层面上，人们的交易将更多地建立在规则型合约的基础之上，损益的计算更多地针对一时一地的交易，而这些信息又往往是分散的，只有当事人最为清楚。在这样的经济中，基于规则型合约的自由交易将发挥市场本身处理信息的优势。随着市场的拓展和经济的发展，市场在处理一时一地的交易中的信息时将越来越具有优势，而政府的干预和管制则将遇到在微观信息处理方面的极大的劣势，[③]这时，政府的明智选择就应该是减少对于微观经济的直接干预。在经济发展过程中，政府减少对于微观经济的直接干预并不意味着政府职能的降低，因为在宏观层面上，经济发展使得经济中存在的不确定因素增加，特别是当经济开放程度提高时，经济受到全球经济的影响程度也同时提高，这时，政府在宏观管理方面的重要性则越来越强。由此，我们可以总结出这样一个有关经济发展和政府职能转变的命题： 在经济发展和市场范围扩大的过程中，政府职能应该逐渐从微观层面的直接干预转变为宏观层面的管理。 东亚经济发展的经验，以及东南亚经济危机之后各个国家和地区之间经济表现的差异为“政府职能是经济发展阶段的函数”这一命题提供了很好的证据。现在看来，Wade(1990)对于东亚经验的总结仍然是全面而准确的：第一，使用国家政策以促进国境之内的工业投资，并把这种投资更多地导入其增长对该国经济的未来增长至关重要的行业中去。第二，使用保护手段以有助于创造一系列具有国际竞争能力的工业。[④]第三，如果更广泛的战略要求严重依赖贸易，那就是把促进出口放在优先地位。第四，欢迎跨国公司，但把它们导向出口。第五，在政府密切控制下推广以银行为基础的金融系统。第六，逐步进行贸易和金融自由化，并与某种顺序的步骤一致。东亚经济体都对市场进行管理，但管理的方法却有所不同。台湾地区使用大量上游公营企业并精选外国企业以在某些部门提供“不均衡的”推动力，保持一定距离的激励以指导无数下游小工业，还有稳定的价格和实际有效的汇兑率。韩国是以大量的私营企业集团为先导，以巨额信贷补贴和更多的直接引诱（后来更接近于协商的方式）指导它们。韩国得自许可证的技术多于得自外国直接投资的，并且牺牲了若干宏观经济的稳定性以求更迅速地实现工业改革。[⑤] 特别值得强调的是，在东亚经济中，政府和企业的紧密结合中也有银行部门的密切参与。Wade(1990)论述了以银行为基础、价格受管制的金融系统的潜在优越性。首先，由于政府承担了私营部门若干损失的风险，它们的资金借贷就更大，投资、技术变量更多，增长便更快。其次，提供信贷的一方参与到了企业管理中去，在韩国政府参与企业管理更多，而在日本则是政府和银行都参与企业管理，这使得企业在遇到困难时，信贷者不能以出售证券的方式撤资。也正因此，政府和（或）银行必须发展一种具有公共机构特征的能力来区分负责与不负责的信贷，并且对后者进行惩罚。市场讯号一旦因为行政规定价格和风险社会化而模糊起来，政府就必须建立中央指导机构，提供自己的讯号来对市场讯号进行补充。而如果要使政府在金融市场上的作用得以发挥，就必须对国内和国际金融市场进行适度的区分。 政府对企业和银行的干预，使得资源的配置大量借助于非市场的机制，使得经济形成了错综复杂的政企、银企和政银关系。这在一定程度上也给经济的发展带来的束缚，特别是导致了金融系统的低效率和运作不良，而健全的金融监管体制却没有得到有效的建立，这些问题最终在东南亚金融危机来临时集中暴发。在东南亚金融危机之后，东亚经济对自己的经济做了不同程度的调整，其中，最为成功的是韩国。1998年4月，韩国政府以“金融、企业结构调整促进方案”为契机，在改善行业结构、财务结构和治理结构三个方面启动了企业结构调整，使得经济很快重新获得了高速增长。之后，韩国又于2001年制定了“企业信用危险常时评价制度”和“结构调整促进法”等法规，修改了“公司整顿法”，建立了规范化的结构调整体制。 东亚经验给予中国的启示是，在经济发展的早期，政府可以在推动工业化的过程中起到积极的作用。只要政府通过正确的政策，在政府和企业、银行的关系中“挑选”了有利于经济发展的均衡，那么，快速的工业化和经济增长就可能实现，但是，随着经济发展水平的提高，政府的职能就应该从微观层面的直接干预转变到宏观层面的有效管理，同时，应在退出微观经济干预的同时，构建相应的制度来规范企业的运作。正是在这一意义上，经济从计划向市场的转型就只不过是政府职能随经济发展水平提高而转变的一个阶段，从计划向市场的转型“终结”之后，政府职能的转变仍将继续。 三、经济发展中的政府功能：开放经济的视角 在上一节中，我们将政府职能的转变放在了经济发展的历史中去看，并且说明了，从计划到市场的“转型”只是在经济发展过程中政府职能转变的一个阶段。但上一节的分析主要还是在封闭经济的环境下展开的，这一节中，我们将政府职能的转变放到开放经济的视角下来考察，主要讨论在全球经济一体化的环境下政府如何推动经济的工业化和实现经济的追赶。就东亚经验来看，政府通过产业扶持政策和贸易保护政策推动工业化进程的历史是值得反复咀嚼的。 上一节已经谈到了东亚经济如何通过直接投资、金融支持等手段来扶持本国企业的发展。事实上，Wade(1990，中译本384-391页)总结的东亚经验的第二、三、四条（见上一节）已经涉及到了东亚政府对国际贸易和国际投资的管理。Wade(1990，中译本第五章)还以台湾地区为例详细地描述了政府在多方面对本地产业的保护措施，其范围包括了关税和非关税的保护、出口促进、外国直接投资管理等方面。在对外经济方面，东亚模式被认为走出了不同于新古典经济学提供的经济发展道路。在传统的新古典经济学理论里，基于比较优势理论的自由贸易主张长期以来占据着主导地位。Wade(1990，中译本347页)还记载了日本银行、大藏省和日本通产省之间在是否要坚持比较优势战略这个问题上的分歧与争论。日本银行和大藏省称比较优势战略是工业发展的“天然”道路，而通产省则认为这条道路会使低生产率和低收入的情况永远保持下去。通产省认为，制定公共政策不应仅在常规理论的静态意义上以最有效地利用现有资源为目标，而要指出前进方向并为必须建立的一系列重化工业集资。[⑥]有趣的是，东亚经验本身就说明，随着国内经济的逐步强大，政府对贸易和金融的管理应该转为渐进的贸易和金融的自由化。[⑦]在日本，一旦某个产业具有了相当的国际竞争力，政府的介入就会减少。日本发展银行的补贴贷款，通产省的研究开发补贴、税收优惠和进口保护都被减少或者取消（卡林纳，2000）。在经济发展过程中，政府应该逐步地减少对于经济的直接干预，越来越多地发挥民间部门的作用。“当技术非常先进而新技术的开发前景极为不确定的时候，如果政府深入参与标准的制订，即使是与民间部门共同制订，一旦失误，将导致巨额的成本”（青木昌彦、穆尔多克、藤原正宽，1998）。 通过政府的直接干预和贸易政策来扶持本国的弱势产业，建立较完整的工业体系的做法并不只是被亚洲国家采取。林被甸（1993）总结了拉丁美洲国家的发展道路。拉丁美洲国家曾经普遍经过了一段“按照欧洲和北美的模式来重建其国家”的发展时期，大力推行经济自由主义和自由贸易，但其结果却是按照资本主义国际分工的需要而被重新定向，加剧了经济向专业化和单一化方向发展的趋势。20世纪的50到60年代上半期，进口替代变成拉美国家普遍采取的发展战略，经过这些年的发展，拉美国家制造业的比重有了较大幅度的提高，1950-1965年期间，拉美经济年平均增长率达到5.2%。但也应该看到，进口替代的发展战略也带来了一系列的问题。一方面，到了一定的阶段，进口替代战略遇到了国内市场狭小的问题。另一方面，过分的贸易保护主义使经济因缺少外部刺激而失去活力。面对由进口替代战略带来的一系列问题，拉美国家进行了相应的政策调整。一方面，拉美国家放宽了保护政策，重新强调对外开放，积极发展对外贸易，采取优惠政策鼓励外国投资；另一方面，减少国家对经济的直接干预，注重发挥市场作用，许多国家还采取了私有化政策，将国有企业卖给私人。经过这一系列调整后，拉美经济又重新获得了高速的增长，1965-1974年拉美地区经济增长速度达到6.7%。但是，拉美国家的工业化进程却带来了一系列的社会和经济问题，林被甸（1993）将其总结为四个方面：（1）农业发展未得到充分重视；（2）畸形的都市化；（3）贫富不均进一步扩大；（4）大量举借外债和高通货膨胀。其中，与亚洲国家和地区形成鲜明对照的是，亚洲国家和地区的经济增长被大多数社会成员所分享，其收入差距在发展过程中有所缩小，而拉美国家的发展却只被少数特权阶层成员获得，其收入差距居高不下，由此所造成的社会矛盾对经济的发展造成了一系列的负面影响。[⑧]有趣的是，面对工业化进一步深化所需要的结构调整，及其带来的一系列社会矛盾，拉美国家的民主政权却无能无力，在巴西还直接引发了军人政权的执政。巴西的军政府利用强权推行了吸引外资和鼓励出口的政策，推动了经济结构的合理调整，但是，军人政权并没有成功地缓解由收入差距扩大导致的社会矛盾（巫永平，1993）。南美发展型国家面临着经济生活政治化的危险（罗荣渠，2004，185页、201-202页）。事实上，在经济发展的早期，贸易保护是广泛被各国运用的政策，即使是在发达国家的历史上，他们也曾经广泛地运用保护主义的政策来扶持自己的弱势产业，其中，运用保护主义政策来发展自己的最为成功的国家不是别的，恰恰是在今天鼓吹自由贸易的英国和美国(Chang,2002)。 东亚经济发展的经验，包括发达国家在其经济发展初期的经验，甚至拉美国家曲折的经济发展历程说明了这样一系列的道理：第一，在工业化和经济发展的早期，政府在资本积累、技术进步和市场培育等方面的干预是不可或缺的，任何迷信市场，认为私人经济的发展可以自然地实现工业化的理论并不被历史的经验所支持。第二，随着经济发展的水平越来越高，微观信息就越来越复杂，因此，政府应该及时地转变其直接干预经济的角色，转而致力于处理宏观经济问题。第三，正确的经济政策本身比政策的决定机制更重要，民主的制度如果不能实施正确政策，那么就不利于经济的工业化和现代化，相反，政府的干预、保护，甚至一定形式的集权却是很多在经济上取得成功的发展中国家经济发展的早期阶段所具有的政治体制模式。第四，在工业化的过程中，政府应充分地重视公平的分配，如果政府不能让社会大多数成员分享经济增长的成果，那么，经济的增长就可能难以持续。[⑨] 我们总结的经济发展和工业化进程中政府职能的几点认识与Gerschenkron（1962）提出的第三世界的政治命题有着异曲同工之处。在Gerschenkron（1962）提出的五条第三世界的政治命题中有三条可以与我们的结论对应起来，它们是：命题之一：一个国家的经济愈落后，就愈不可能从传统政治体制向现代民主体制直接过渡，而需要通过若干中介阶段；命题之三：一个国家经济愈落后就愈需要强调权力集中，实行高度集权的政治运作，建立威权主义政府。命题之四：一个国家工业愈落后，工业化的启动就愈需要强大的国家导向与政治推动。[⑩] 四、结论 从传统的转型经济学来看中国经济改革的历史，或许我们会觉得，随着价格的自由化、民营经济的发展、政府管制的放松和经济的全面开放，中国已经被世界上的许多国家承认为市场经济国家，从这个意义上来说，中国的经济转型已经终结了。但是，如果从经济发展的视角来看，从计划到市场的转型只是政府职能转变的一个阶段而已。政府在微观层面上的作用与市场范围有关，随着市场范围的扩大，人们的交易越来越少地依赖于跨期的和跨市场的关系型合约，政府的直接干预所依赖的微观基础便逐渐消亡。同时，经济发展过程中，微观信息的复杂程度越来越高，政府的职能应该更多地从微观干预转变到宏观管理，让经济发展本身越来越多地由市场去完成。在经济的发展过程中，经济增长的成果是否可以被广大民众共同分享是决定经济增长是否可以持续的关键。因此，东亚经济发展的成功经验可以概括为两点：第一，政府在经济发展的早期可以通过直接干预实施对私人部门的扶持和对弱势产业的保护，但随着经济发展水平的提高，政府就应该逐步地放松对于经济的直接干预，通过建立规则来改变经济发展早期关系横行、规则不明的局面；第二，在经济发展的同时，收入的适度均等化应该成为政府宏观管理的非常重要的目标，从而为经济的可持续发展提供可能性。本文从经济发展的视角来看政府职能的转变，意在说明，对于经济转型的思考应该放到经济发展这个更大的背景中去，这就需要建立一个转型的发展经济学理论，拓展传统的转型经济学的研究。同时，我们也想说明，中国只是阶段性地完成了市场经济体制的建立，随着经济发展水平的提高，为市场经济建立规则，使政府职能更多地从微观的干预转变到宏观的管理是未来的方向。 最后，需要指出的是，本文从规范的意义上认为经济发展阶段是决定政府功能的一个重要参数，但我们并不排除其它可能影响市场与政府边界的因素的存在。也就是说，处于相似经济发展阶段的经济中，政府在经济中所扮演的角色也可能是很不相同的。此外，正如本文中提到的那样，政府的作用也会对经济的发展产生影响，但我们应当将这种影响视为“二阶的”，即这种影响不可能在短期内使经济超越特定的发展阶段。这就使我们能够专门致力于讨论经济发展阶段对政府功能的影响，而不必考虑反向的关系。 参考文献： 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