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摘要：长期以来，城乡分隔的二元经济体制，阻碍了生产要素的合理流动与优化配置。农村资源在政策倾斜的作用下，强制向城市单向流动，直接造成了农村资源短缺、农业发展无力、农民社保匮乏的局面。农民分散的小生产难以驾驭市场，抗风险能力大大减弱，国家又在社会保障上继续偏向城市，农民成为经济发展的牺牲者。重置资源是重建农村社会保障制度的直接诉求，要求政府公正地对待城乡保障，对于低收入的农民要进行重点保障；在跨产业的调节上，要扩大农业的范畴，尽可能地将后农业生产的利润留在农业内部；政府要利用公共资源分配权的工具，合理引导资源回流农村，完成城乡社会保障一体化的历史使命。 关键词：资源重置农村社会保障公正利益分享 1.资源单向流动：农村社会保障问题的症结 当一个国家在无法获得外部资源来建立国民经济发展的基本体系以及进行资本积累的情况下，一个可能的途径就是在其内部获取资源来实现这个目标。中国正是如此，城市倾向政策（urbanbiasedpolicies）的长期实行使得中国经济的二元结构和社会分割状态长期维持，并且使得中国的城市化进程远远落后于工业化的进程。【1】为了完成经济发展的资本积累，我国长期推行城乡分隔的二元经济体制，政策主导下的资源单向流动不断将农业和农民的既有资源转移到城市[1]，也使他们丧失了传统的自我保障能力以及抵御风险的能力。 高度控制的计划经济体制内，政府对农副产品价格严格控制，操控价格剪刀差，促使大量的农业剩余积累向城市转移；与此相反，在严格的户籍制度限制下，农民剩余劳动力无法向城市转移，直接被排挤在工业化带来的城市利益之外；1994年以来分税制的实行，使得大量财政收入转移到中央和省市，农民集中的基层县镇却很少受益，直接造成了农民负担的加重；非但如此，国家还对农民实行歧视性的社会福利和社会保障政策，使收入最低的农民得不到有效保障。在政策强制操控下的市场面前，农民走上了一条“丧失资源——自我保障能力减弱——社会保障资源供应不足——难以抵御风险成为弱势群体”的道路。所有问题的出现，其根源都在于政策强制下的资源单向流动。 1.1资源的市场选择：农民成为观望者 在传统农业社会向现代工业社会转型过程中，农民在信息获取、资源整合的环节中处处受到限制，在资源的市场选择面前只能成为观望者。原有的生产资料、技能乃至传统农业体制内的部分生产权、相当的交换权被逐个分解，并如磁石般迅速地转移到城市，这些资源一遇到现代大工业的生产方式，就迅速衍生出一系列由城市生产者所掌握的现代商业产业。与此同时，由于农村人地关系高度紧张，无法选择企业化、规模化、组织化的农业大生产主体来实现社会化，这导致需要社会化的小农户却难以社会化，【2】在市场选择面前，单个的、分散的、无组织的农民甚至很难用合力来对抗或者驾驭资源的市场选择，更无法从中获得相应的成果用以弥补自己的损失。 如此，农民作为纯粹的农业生产者完全被现代市场排除在外。农民无法参与到加工、流通和销售等附加值空间甚大的领域，无法获得非农生产利益，成了名副其实的观望者。 1.2资源的强制分配：农民成为牺牲者 中国封建社会苟延残喘、垂死挣扎的那段历史，不但阻碍了社会商业化的进程，也在闭关锁国和内战纷争的过程中，成为西方列强攫取资本积累的主要来源之一，而这些资源也正是中国社会向现代转型所必需的。当新中国的建立者真正面对这一课题时，就将眼光转向了“被解放和被赋予了土地私有权、使用权而对党和政府感恩戴德”的朴实农民。通过价格剪刀差等方式从本来就很落后的农业中积累剩余。据统计，20世纪90年代以来，剪刀差每年绝对额都在1000亿元之上。特别是近些年来的各种征地，从农民手中拿走的收益高达20000亿元。【3】农民承担的税费和各种摊派每年都在4000亿元以上；此外还有约6000多亿的农村债务是被县乡两级政府用于超前消费。【4】 在初次分配过程中，在我国长期实行的资源分配上以城市和国有企业为中心的政策体制，造成国家财政对农村基础设施、基础教育、生态环境建设、农业科研等投入严重不足，使农业发展的资金和技术短缺，【5】农业和农民直接面对的风险越来越大，亟需社会保障。而农村居民非但与此无缘，还得在农村公共品供给条件远低于城市的状况下，为城市的公共用品付出代价。在社会保障面前，农民成为十足的“二等公民”。城乡社会保障覆盖率比例为22：1，人均社会保障经费比例为24：1【6】，待遇差别十分悬殊。 1.3资源的再生法则：农民成为受损者 农村是一个闭塞、落后、远离社会先进文化的居民居住地，由此决定了农民的综合素质低于其他社会集团，因而在与其他社会集团的利益博弈中，农民几乎总是受损者，至少是少得者。【7】在农民和农业资源转移到城市后，资源的每一次“再生”都需要农民为此承担相关代价。 应该明了：小农户从小区域型自足自给的村落走向大视野型供求互补的市场，其本身是被动的，在这个选择过程中，面对资源高度密集、技术高度发达、成本极其低廉的城市竞争优势，只能将自身赚取农业剩余的技能让渡给城市，这本身是一种资源转移的过程，城市资源拥有者在接受了这种资源以后既没有承担相应的成本（包括对农民的社会保障成本），农民还得为获得资源而付出代价，这就大大削弱了农民自我保障的能力。而资源的再生和转化过程，使得整个市场环境更加不利于农民。 城镇化周边的农民在丧失土地后，还得以成倍于补偿金的价格购买资源再生了的城市楼房；农村的中医药采植者，不得不选择价格更高的城市医院，购买价格更高的药品；养猪者不得不以更高的价格购买猪肉转化的火腿；果农同样从城市购买果汁……这些都是资源再生过程中农民受损的突出表现，其结果是导致“农民更穷，资源拥有者更富”的马太效应。 1.4资源单向流动需要政府为农民提供社会保障政策 政策操控下的资源单向流动及其再生过程，无疑都是对农民利益的一种剥夺。这不但改变了传统农民自我保障的方式，也在现代意义上向社会提出了新的社会保障的目标与方式。在这种情况下，农民增收困难当然不难理解，如果一旦出现天灾病祸，他们更加无从自保。众所周知，当前“三农问题”的最突出表现就是农民收入不高，贫困不是主观感受问题究其原因是人的积极自由、活动机能所需要的基本资源的缺乏【8】。一切的一切表明：市场资源的单向流动，使农民成为劣势生存者，处处面临风险；政策推动的资源单向流动，使农民无法抵御风险。 市场失灵和政策失灵的长期存在，拷问现代政府的责任，提出的一个重要课题就是：政府有责任干预市场失灵，有责任为农民提供充分的社会保障资源，为他们提供公平的社会安全网。 2.现行农村社会保障体制仍然存在对农民的不平等待遇 政府显然已经认识到了这一点。党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标。2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求“逐步建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入……探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度……有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度。”但是，城乡分割以及不均衡发展的我国现行社会保障政策还有“歧视”农民之虞。 2.1起点不公平：农民与市民同用一种工业社会保障模式 眼下占主流地位的社会保障概念和制度，是西方现代化进程中由发达国家所创造的。它是对工业社会正规经济①中的就业者在遇到生病、失业、退休等风险时，通过以立法为基础的让人人享有的公平的社会保护。所以也可称之为工业社会保障。这种社会保障的主体政策是缴费型的社会保险，政府负担费用的社会救助作为它的补充。而农业属于非正规经济，在其中工作的劳动者——农民，个人和家庭资产很少，且农业收入水平低下又很不稳定，他们并不具备工业社会社会保障的基本前提，因此缴费型的社会保障制度与他们基本无缘。【9】这种缴费式保障看似一视同仁，其实没有考虑农民与城市人口的经济归属，是一种发生于起点的不公平。 2.2过程不平等：农民与市民社会保障待遇不同 统计结果显示，湖南省无论是农村合作医疗覆盖率，还是养老保险覆盖率都相当低。农村合作医疗仍在试点阶段，2004年覆盖率只有8.5％；农村养老保险已处于停止阶段，覆盖率只有3.3％。农民是最大的自费医疗群体，有钱吃饭没钱看病的现象普遍，因病至贫、因病返贫的现象不少。【10】山东省城市各项社会保障指标均远远高于农村。以1998年为例，城市社会保障支出总额约为农村的30倍之多；人均社会保障支出为农村的100倍之多；城市社会保障支出占全省社会保障支出的比重高达90%以上，农村则仅为2%～6%。【11】从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右。【12】各地在纷纷出台城市最低生活保障制度的同时，针对农民最低生活保障的制度却难以发出声音。 以养老保险为例，城市实行社会保险与个人账户相结合的制度，农村却实行个人账户制度，个人多投多保，少投少保，不投不保，这意味着只有那些收入较高、能够缴纳养老保险费的农村居民才能享受养老保险；在城市，我国不分地区全面推行社会保障制度。【13】种种统计数据表明：在对待城乡社会保障的投入上，农民和市民存在着明显的差别。 3.资源重置：重建农村社会保障体制的直接出路 农村居民缺乏应有的社会保障资源，严重影响了农村居民生活水平的提高，在预期的风险之内和现期的收入水平面前，他们不敢过多消费甚至投资，只能为养老、子女教育、防病而储蓄，对“生产发展、生活宽裕”的新农村建设将造成持续的冲击；由于他们缺少社会保障资源，面对天灾人祸他们无能为力，在收入水平与城市居民收入的差距越拉越大的情况下，会加剧对社会不平等的印象认同，对社会产生抵触，在特定时期，针对社会产生的各种反应将直接威胁农村社会的稳定。解决这些情况的直接出路，就是在城乡之间重置资源。 3.1资源重置的伦理维系：公正原则 社会保障的本质是以政府为主体的收入再分配。这种再分配应以维护社会公平为基本原则。在我国农村与城市经济和社会发展仍存在巨大差别的条件下，片面强调从农村实际出发，意味着承认并将继续保留农村与城市居民收入分配和社会福利的差别。以养老保险为例，城市实行社会保险与个人账户相结合的制度，农村却实行个人账户制度，个人多投多保，少投少保，不投不保，这意味着只有那些收入较高、能够缴纳养老保险费的农村居民才能享受养老保险；在城市，我国不分地区全面推行社会保障制度。【13】 罗尔斯指出社会和经济的不平等应该满足两个条件：（1）他们所从事的公职和职位应该在公平的机会平等的条件下对所有人开放（机会的公正平等原则）；（2）它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益（差别原则）。【14】我国现有的社会保障政策仍然向城市倾斜，社会保障资源仍然向高收入人群集中，极大地破坏了社会公平。社会保障资源的分配必须一改原有的模式，按照正义原则进行重置。 在正义原则下，“作为公民之集体性实体的社会，负责为所有人提供公平分享基本品的机会”【15】，政府应该首先为所有公民提供平等的基本的社会保障服务（这种保障都不需缴费，它是作为公民都有权平等享受的）；其次，在解决如何拥有作为机会的资源时，要遵循“平等的要予以平等对待，不平等的要予以不平等的对待”【16】的原则，对市场、政策和权利等资源占有上处于不利地位的农民进行重点保护，政府要舍得为农村社会保障埋单。 3.2资源重置的跨域调节：利益分享原则 首先，树立“大农业”概念，农民要从后农业生产环节受益，提高自保能力。城乡分隔的经济格局，使原属农业内部的小加工、市集交换环节异质为工业性质的乡镇企业甚至大企业。结果是农业的利润被最大化地转移到工业，农业以承担风险为代价却没有得到相应的利益分享，导致农业弱质、农民弱势、自保无力。解决这一问题的一条出路就是，将纯粹的种植业和畜牧业扩大为“生产、加工、销售”为一体的“大农业”，将利润尽可能地留在农业内部。但是现实情况是，大量的农民还处于难以组织的分散状态，没法与农业生产的后续环节构成利益链。“一个世纪的历史经验证明，农民互助合作组织的政策形式，是成功地推动对农民的社会保护，将高度分散的小农户带入现代化的重大战略决策……提升了农民和农村市场的位势”，【17】主体性地提高了收入的稳定性、降低了风险、充实了社会保障的可支配资源。这无非要求政府做两方面的工作：第一，提高农民的组织化水平，让他们以集体化的方式取得价格合理的生产生活资料，以契约的方式从后农业生产环节分享利润，为扩大农业资源和资本积累而取得组织保障；第二，构建“产、供、销”利益链，将各个环节整合起来，形成龙头企业与农户利益分享的机制，促使龙头企业本身就向农业反哺利润，在农业内部完成初次分配。 其次，以政府为主导，推动资源回流，充实农村社保资源。在公平的市场选择面前，传统农业已经不存在吸引资源的优势，单靠农业内部的生产收入来实现农民的社会保障理想完全是天方夜谭。在这种情况下，弥补市场失灵、追求社会公平的历史课题直接拷问政府的责任，政府必须发挥主导地位，利用其掌握的公共资源分配权，公平地对待城乡公民，合理地引导公共资源流向农村；对于目前城乡社会保障体制发展失衡的状况，要积极稳妥地采取相应的推进策略，把整个社会的经济利益成就，以分红的形式反哺于付出代价的农民，努力完成城乡社会保障一体化的历史使命，归赋农民平等的社会保障权，让农民合理地分享从整个经济发展的成果。 【参考文献】 【1】王永钦等.《十字路口的中国─基于经济学文献的分析》[EB/OL]，中国农村研究网2006年8月27日 【2】【9】【17】杨团，中国新农村发展与农村社会保障[EB/OL]，中国社会学网，http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20060714_9246.htm 【3】刘克崮，张桂文.中国“三农”问题的战略思考与对策研究[J].管理世界，2003，(5). 【4】张新光.中国农民特质问题的理论探讨[J].社会主义经济理论与实践，2004，(5). 【5】吴康妹.浅谈初次分配领域中的公平[J]，人大复印资料，2005，（8） 【6】参见《建设新农村，到底怎样看，又怎样干》[N]，人民日报2006年2月27日 【7】周克任，“三农”问题的实质、特点及其解决途径[J]，人大复印资料，2005，（8） 【8】汪行福：《分配正义与社会保障》[M]，上海财经大学出报社，2003（8）：147 【10】2004年湖南农村全面小康综合实现度达19.0%[EB/OL]，国家统计局网站http://finance.sina.com.cn2005年7月27日 【11】高利平.山东省社会保障水平及其适度选择[J].社会保障研究,2002,(2). 【12】孙光德等.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.82. 【13】刘俊霞.公民社会保障权与农村社会保障制度[J]，《中南财经政法大学学报》2005，（4） 【14】[美]罗尔斯.正义论.[M].何怀宏等.北京：中国社会科学出版社，1988.序言4[-2]。 【15】[美]罗尔斯.政治自由主义[M]，译林出版社，2000年第201页 【16】吴忠民.公正：从传统到现代[J]，中共中央党校学报2002.（3）：97-102 -------------------------------------------------------------------------------- [1]注：本文所指的“单向流动”是一个相对的概念，并不代表资源完全没有向农村流动，但是需要指出的是指向农村的资源流动相对于城市的资源集聚来讲，是一个被动的过程，其规模、数量和种类都无法与城市相比。 （吴晓林，中南大学政治学与行政管理学院，410083）
