爱华网前一段时间，媒体陆续曝光了安徽阜阳发生劣质奶粉害死多名婴儿的事件，以及各地因食用劣质奶粉而导致“大头娃娃”的多起案例。发生这类现象，有关地方和部门执法不力自然难脱其责，但一些低收入家庭无力购买婴幼儿必需食品也是重要原因。据有关调查，1袋中低档国产正品婴儿奶粉的价格为12－15元，1个婴儿完全靠奶粉喂养1个月需4袋奶粉合48－60元；而劣质奶粉1袋的价格为7－10元，食用劣质奶粉每月可节约20元。如果经济能力许可，没有父母愿意为每月省20元，而让自己的孩子食用明知质量不好的奶粉。这实际上为我们提出了一个非常紧迫的课题，就是政府应当从完善社会保障体系的角度出发，尽快建立婴幼儿“牛奶金”保障制度，从根本上解决出现“大头娃娃”这类问题。这种做法几乎是国际通行做法，也是目前我国经济社会发展力所能及的。 发达国家：“牛奶金”制度。在绝大多数发达国家，儿童福利（有的包含在家庭福利之中）是社会保障体系当然的、基本的组成部分。虽然名目繁多，诸如“儿童福利”、“儿童津贴”、“家庭福利”、“家庭津贴”、“牛奶金”、“学生奶”不等，但实质是一致的：即政府免费提供（或给予大部分补贴）用以保障儿童正常发育成长的基本营养物质。当然，在操作形式上，多数国家是提供现金津贴，而不是提供实物。 在欧洲，英国1945年6月15日颁布了《家庭补助法》，规定对儿童实行牛奶金津贴。法国1964年颁布《家属津贴与补助法》,规定了对儿童的社会扶助,含家庭津贴、一定收入以下的附加家属津贴、孤儿津贴和单身母亲津贴等项目。德国（原联邦德国）1964年颁布《联邦儿童补贴法》，规定了儿童的食品和营养保障在内的有关福利。北欧国家是“福利国家”的样板，在儿童的家庭津贴、住房支持、小学生义务保健等方面更是相当完善。瑞典1948年的家庭补助立法规定，儿童出生后每月可领取980克朗（相当于90多美元）的补助，一直领到18岁；16岁以前补助费由父母支配，16岁以后可由本人自立账户，自行支配。挪威妇女生第一个小孩可获得3万克朗的补助，每月还可领取900克朗的牛奶费，生第二个小孩后每月可获1200克朗的牛奶费，生第三个小孩后每月的牛奶补助费更高达1600克朗。 美国1964年通过《食品券法》和《儿童营养补助法》，规定政府购买剩余农产品,为贫困家庭提供食品分配、食品券计划、国民学校午餐计划、特别牛奶计划、学校早餐计划、特别学前食品服务计划、特别暑期食品服务计划等7类保障项目。全美国目前大约有500万个家庭(即抚养未成年子女的贫穷家庭)领取每月350－400美元的救济金,有2700万人领取食品券(每月70美元)，两项开支达450亿美元。 加拿大法律规定，凡有十八岁以下儿童之父母或监护人均可领取家庭津贴，金额视家庭收入高低而定。其中，儿童福利金（ChildBenefit）是联邦政府的福利项目，家庭补贴（FamilyAllowance）是各省的福利项目，两个项目合起来俗称牛奶金。联邦与各省的税务部门会根据申请人的家庭年收入等计算出应领牛奶金的数额，以后每月分别将支票寄给孩子的父母或直接存在父母的银行帐上。牛奶金具体发放数额是根据孩子父母上一年度的总收入、家中孩子的数量、出生顺序、父母的家庭状况（如己婚或同居、单身母亲或父亲、分居或离婚）而计算出的。一般来说，高收入家庭的孩子就没有牛奶金了。如2000年，联邦的牛奶金最高可达每月191.25加元，魁北克省的牛奶金每月可达52.08加元。牛奶金依顺序仅发给孩子的母亲、父亲、继母或其他养育者。 日本社会保障制度在二战后迅速发展，并很快赶上了欧洲的水平，其儿童福利包括母婴保健、儿童发育保健、孤寡母子福利和低收入家庭儿童补贴等项目。特别是“学生午餐”和“学生奶”计划，坚持了几十年，结果日本年轻一代人的平均身高和体重比上一代有了明显增加。
发展中国家：“学生奶”计划。大多数发展中国家在儿童福利方面，无论是制度的覆盖范围、保障水平还是福利化程度，与发达国家均有较大差距。但相当多的发展中国家仍然在保障儿童基本权益方面做出了积极努力。比较有代表性的，是一些国家将学生奶纳入政府的社会发展计划，与食品援助计划和学生餐相结合，实行社会化、规范化推广。 拉美一些国家是学生奶计划的先行者。20世纪70年代中期，在73个有据可查的发展中国家中，墨西哥、阿根廷、智利、巴西等国就实行了儿童津贴。墨西哥早在1929年就发起过“一滴奶”行动。从20世纪60年代起，该国把“一滴奶”行动纳入“全国家庭整体发展”系统（DIF），建立了专门负责社会援助事业的实体。随后，联邦政府又通过了《全国社会援助体系法》，从而为食品援助和学生奶计划奠定了法律基础。联邦政府用于社会保障与社区发展计划的预算达2.76亿美元，使全国255.4万个家庭的440万孩子受益。 泰国从1985年起实施了学生奶计划，在全国范围内免费向儿童供奶。在国王的倡导和政府的大力扶持下，总理府办公室设立了“全国喝奶活动委员会”，统一部署学生奶计划的推广工作，共有4万个配送中心向城市、农村和岛屿的小学生及学龄前儿童免费供奶，目前供奶对象约650万人。政府为此每年度投入75亿泰铢（约合2亿元美元）。学生奶计划提高了儿童的营养与健康水平，也有力地带动了泰国奶业的发展，促进了奶业产供销一体化的形成。泰国的经验已引起国际上的普遍关注。 一些发展中国家采取把学生奶计划与扶贫相结合的办法，以贫困生为对象，在有限规模内推广学生奶，同样收到不错的效果。马来西亚于二次大战后，在英国提供牛奶的支持下，实施了学生奶计划。20世纪80年代，由教育部主管、政府拨款支持向贫困地区的小学生提供牛奶。同时，一些地方政府也拨款，免费供应学生奶。菲律宾的学生奶计划是在有限的地区、有限的规模内实施的。从1995年至今，共有19.46万名儿童受益。菲律宾推广学生奶计划的做法有四个特点：一是法律保障，政府先后制定了《1995年国家奶业发展法案》、《2001年牛奶饮用法》；二是依法从牛奶和奶制品进口税收中提取4％用于学生奶，其中70％的资金用于学生奶计划，30％用于奶业相关活动；三是由农业部附属机构国家奶业局（NDA）统一负责组织实施；四是除改善营养外，政府还强调创造就业机会，目前该国共有6千多户奶农增加了收益。 还有的国家依靠非政府组织实施学生奶计划，有的国家在外援支持下推广学生奶。印度尼西亚靠美国捐赠的5000吨奶粉，为50万贫困生提供每周3次200毫升的巧克力牛奶。少数国家由农场主生产和供应学生奶。在配送方式上，除由企业直接向学校配送外，有的国家还依托学校的小卖部、商店配送，或通过自动售货机提供牛奶。 目前，世界上已经有50多个国家实行学生奶计划。我国自2000年以来也实行了学生奶计划（与国外不同，它不是免费项目），效果不错。印度等国的学生奶行动也取得了积极成效。 在包括发展中国家在内的大多数国家里，“儿童不应因其父母的经济景况而挨饿”是社会保障的基本理念之一。大多数国家建立了基于财政支持的“牛奶金”制度或“学生奶”计划。发达国家建立“牛奶金”制度的时间大致在20世纪40－60年代，发展中国家实施“学生奶”计划的时间大致在70－90年代，正值这些国家都处于经济快速增长期、但还不发达的阶段。这些事实对我们很有启发。 建议我国研究建立“牛奶金”保障制度。儿童是国家的未来。“牛奶金”名称一目了然，保障制度从设计到操作、管理也很简单，应把它作为一项基本的社会福利制度、作为社会保障体系的重要组成部分，下决心从财政拿钱来做这件事。先做一个匡算：目前我国城乡每年出生婴儿大数是1000万人，如果我们只保障1－3岁儿童，制度覆盖人数就是3000万，比现在的城市“低保”的覆盖范围略大。但如果考虑到城市居民家庭一般经济承受能力较强、且有独生子女费等因素，仅对农村1－3岁儿童进行补贴，则覆盖人数可下降到约2000万；再假定只对农村困难家庭（如按50％计算）的儿童（符合计划生育政策出生的儿童）进行补贴，则覆盖人数可进一步降低到1000万人。按每个儿童每月食用4袋奶粉、每袋15元（国产正品中低档奶粉的价格）计算，一年每个儿童需要720元；如果对这些儿童进行部分补贴（如50％），全国农村困难家庭儿童牛奶（或奶粉）补贴资金总共需要36亿元。算上城市少量有1－3岁儿童“低保”家庭，全国每年拿出50亿元来，就基本可以建立全国性的“牛奶金”保障制度。这笔资金可由中央和省两级财政分担，管理上可由基层民政部门负责，在城市可直接与“低保”合并管理。 在我国已有的社会保障项目中，城市居民最低生活保障制度是一个花钱少、社会效益明显的“民心工程”。“牛奶金”保障制度如能建立，将又是一个“民心工程”。接下来，我们还应该抓紧搞残疾人保障、遗属（含单亲家庭）保障等社会保障项目。这些项目花钱都不多，但可以有针对性地解决一些特殊困难人群的社会保障问题。要完善社会保障体系，建立普遍性的养老、医疗、失业等保障制度固然重要，但优先解决部分特殊困难人群的保障问题则更重要。 注：本文作于2004年
