爱华网被征地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体。妥善解决被征地农民的就业和社会保障问题，确保其长远生计，维护其合法权益，促进城乡经济社会统筹协调发展，是我国工业化、城镇化进程中必须解决的重大而紧迫问题。 一、被征地农民安置的现状 （一）被征地农民呈快速增长趋势。目前，我国累计被征地农民约4000万人。按照近几年城镇化年均超过1%的速度，到2020年我国城镇化水平将达到60%。现阶段，我国城镇化水平每提高1%将增加约1270万城镇人口。从国外经验看，每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地；从我国一些地方的实践看，每征用一亩耕地大约造成1.43个农民失去土地。如此，我国城镇化水平每提高1%，需要占用耕地约190万亩，需要安置被征地农民约266万人。到2020年，我国还会新增被征地农民约4260万人左右。 （二）现行法定征地补偿标准不足以妥善安置被征地农民。《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的标准，分别为耕地被征用前3年平均年产值的6倍和4－6倍。两项之和，低限是10倍，高限是12倍，最高不得超过30倍。按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过0.8－1.2万元，就是达到法律规定的“不得超过”的30倍，也不过每亩2.4万多元，仅相当于普通公务员一、两年的工资收入。不少欠发达地区和多数基础设施建设项目的征地补偿标准取的都是最低限，有的还远远低于最低限。辽宁省凌海市巧鸟乡农民反映，京沈高速公路征地补偿费，经过市、乡、村各级截留，到了村民手中每亩仅剩260元。如此低的补偿费用，既解决不了被征地农民的基本生活，更解决不了培训就业和社会保障问题。 （三）被征地农民缺乏社会保障等制度的保护。按土地被征用情况，被征地农民可分为三种：一是土地全部被征用，并转为非农户，包括部分城中村居民；二是原有土地被全部征用，现仍为农户，由村委会调剂使其重新获得一些土地；三是部分土地被征用，仍为农户。城镇户籍是被征地农民获得城镇制度认可和保护的重要标志。从全国来看，大致只有30%的被征地农民转为城镇户口，有可能获得社会保障等制度的保护。越是大城市，对户籍控制越严格，被征地农民身份的转换越困难。天津市被征地农民中“农转非”人数占涉及失地总人数的9.5%；山东省这个比例约为20%－30%；湖北省约为30%。被征地农民如此庞大的社会群体，其就业和社会保障长期游离在城镇制度体系之外，是一个严重的经济和社会问题。 （四）被征地农民就业与经济来源呈多样化趋势。被征地农民以灵活就业为主，就业形式主要有以下几种：一是外出务工；二是继续经营农业；三是赋闲在家；四是少数人被安置就业；五是自己创业经营二、三产业。但对许多被征地农民而言，失去了土地就失去了最根本、最稳定的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般都处于弱势。相当部分被征地农民处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态。有农民戏称自己是“下岗农民”。 被征地农民的收入来源主要有：一是各种征地补偿安置费，为一次性收入。二是工资收入，主要通过政府安置、征地企业用工、乡镇企业用工等方式获得就业岗位和工资收入。三是集体补助，部分条件好的村对村民发放生活补助；四是自谋职业收入，这是被征地农民收入来源的主要方式。半数以上的被征地农民主要依靠从事个体私营经济、经营服务业、外出打工等渠道获得收入来维持生活。五是少量房屋出租。六是“农转非”后生活特别困难的居民，可享受城镇最低生活保障。七是部分参加城镇和农村社会养老保险的被征地农民，开始享受社会保险待遇。八是利用剩余土地的务农收入。 （五）被征地农民收支水平呈“先高后低”的变化特征。从收入看，被征地农民收入水平在不同时间、不同地区、不同群体有不同幅度的变化。从时间看，在土地被征用之初，对大部分家庭的生活水平暂时影响不大，有的在一次性征地收入的支撑下，生活水平还有所提高；但随着时间推移，那些文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划的家庭，生活会逐步陷入贫困。从地区看，在发达地区，被征地对多数农民来说是机遇，二、三产业的就业机会较多，创业较为容易；但在绝大多数不发达地区，被征地农民收入总体水平下降，收入差异呈拉大和分化趋势。从群体特征看，对土地依赖度不高的农户，失地后收入和消费水平下降不大或有所提高；但人口多、劳动力少、主要劳动力年龄偏大、子女尚小、有残疾人、长期有人患病，以及经营二、三产业失败的家庭，失地后收入水平锐减，生活更加困难。从开支看，被征地农民家庭的人均生活费开支普遍增长了30%左右，主要是因为支出项目增加，过去自给有余的粮食、蔬菜等农产品，成了要花钱购买的硬性支出。 （六）被征地农民社会保障安置处于低水平状态。一些地方在被征地农民社会保障问题上进行了有益探索。浙江从2003年起在全国率先建立了“被征地农民基本生活保障制度”。到2003年底，全省约有39万被征地农民参加基本生活保障，共筹集资金37亿元，其中近15万名达到条件的参保对象已经开始领取基本生活保障金。山东、上海、成都等地也出台了相关政策。但总的看，还缺乏全国性的指导性意见，尚未普遍建立被征地农民的社会保障机制，绝大多数被征地农民还处在无保障或者低保障状态。 二、各地被征地农民社会保障的做法 目前，从各地的实践看，被征地农民社会保障主要有四种方式：
（一）将被征地农民纳入城镇社会保险制度。实践中，又分为两种情况：一是按照城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民采取一次性缴费的方式参保。如浙江省嘉兴市将被征地农民纳入城镇职工基本社会保险，并允许用土地补偿费和安置补助费一次性缴纳保险费。二是允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民以一次性缴费的方式参保。如成都市根据不同的征地时间，制定不同的缴费标准，将新老被征地农民全部纳入城镇职工基本社会保险。这种方式的优点是，能保证被征地农民享受与城镇居民同等的社会保险待遇，维护了被征地农民的权益，同时有利于增加城镇职工社会保险基金收入，减轻当前支付压力。缺点是，会加重社会保险基金的长期支付压力，且由于城镇社会保险的“门槛”较高，各级财政、村集体和被征地农民可能无法承受，缺乏可持续性。 （二）将被征地农民纳入农村社会养老保险制度。实践中，也有两种情况：一是按照社会统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式，来完善农村社会养老保险制度。如青岛城阳区采用该办法。该办法提高了被征地农民的社会保障水平，能有效保障被征地农民的基本生活，但对全国多数地方来讲，各方面很难负担得起。二是个人账户与储备调剂金相结合的办法。如北京大兴区采用该办法。该办法的优点是，完善了政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的缴费激励机制，有利于扩大农村社会养老保险的覆盖面，保证参保人员年老后生活水平高于农村最低生活保障水平，有利于农民分享工业化、城市化的成果。缺点仍然是制度“门槛”高、管理成本高。 （三）创建被征地农民基本生活保障制度。浙江等省通过建立被征地农民基本生活保障制度，在解决被征地农民基本生活、就业和社会保障方面取得了阶段性成效。由于新老被征地农民数量庞大，为其建立基本生活保障制度需要巨额资金，绝大多数地方政府难以在当年一次性支付到位。因此，该模式的成功与否，关键取决于落实保障资金，特别是确保政府资金到位。 （四）将被征地农民纳入小城镇社会保险制度。2003年10月，上海颁发了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，提出“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展思路。“镇保”是保障水平处于“城保”与“农保”之间的一项独立的社会保险项目，其主要特点:一是低门槛。“镇保”的总费率为24%，大大低于城镇社会保险（总费率约45%）的“门槛”。二是具有弹性。“镇保”的补充部分由政府指导鼓励，单位和个人自主确定参加，缴费不设上下限。三是具有综合性。“镇保”是一个“五险（养老、医疗、失业、工伤、生育）合一”的、基本社会保险与补充社会保险一体化的制度体系。“镇保”可将新老被征地农民都纳入参保范围。 三、加快建立被征地农民社会保障制度的建议 目前，各地对被征用土地农民的安置方式有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等。多数地方采取以货币安置为主的“要地不要人”的模式，对被征地农民的基本生活、就业、创业、社会保障等问题缺乏解决的有效途径。相比之下，为被征地农民建立社会保障制度，是一种较好的安置方式，有助于扩大社会保险覆盖面、消除城市贫困、维护社会稳定等，也有助于建立被征地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制。 （一）改革征地制度，提高征地补偿标准，为解决被征地农民社会保障预留必要的政策空间。按照安置农民的实际社会成本，将妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障作为制定征地补偿标准的重要依据，合理提高补偿标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制。将安置补助费和土地补偿费统一为“补偿安置费”，并细分为基本生活补偿安置费、就业补偿安置费和社会保障补偿安置费。具体费用的测算依据包括：被征地农民基本生活保障水平不得低于当地居民最低生活保障标准；不得少于2年的失业保险金和必要的培训就业费；建立大病医疗保险的必要资金。 （二）明确政府在被征地农民安置中的主要责任。政府有责任妥善解决被征地农民的基本生活、培训就业和社会保障问题，并形成政府、集体和个人之间合理的责任分担机制。社会保险统筹地区的政府要明确将被征地农民纳入当地社会保障体系；对一时不能就业的被征地农民，要为其办理失业保险；对失业保险待遇期满后依然就不了业、生活困难的，要让其享受当地的最低生活保障。 （三）以社会养老保险为重点，加快建立被征地农民社会保障制度。被征地农民需要解决养老、医疗、就业、生活等一系列问题，其中养老问题尤为突出和迫切。据对安徽的抽样调查，目前被征地农民50岁以上人员的比例大约占30%，16－50岁青壮年人员的比例约占50%。50岁以上群体在失去土地后就业和创业的可能性很小，养老问题最为迫切，对家庭中其他成员造成的负担和心理压力也最重。被征地农民养老保险制度的建立，不仅可以解决大龄被征地农民老有所养的问题，而且可减轻青壮年农民赡养老人的经济压力，减少由此引发的家庭和社会矛盾，对整个社会的稳定发展具有广泛而深远的意义。对于被征地农民的基本生活、就业、医疗等问题，也应创造条件、逐步加以解决。 （四）建议成立被征地农民社会保障制度建设部际协调小组，制定全国性的指导意见。被征地农民社会保障是一个非常复杂的问题，涉及劳动保障、农业、民政、国土资源、财政等多个部门，政策性强，协调难度大，在国务院层次上建立部门协调机制十分必要。同时，应尽快制定被征地农民社会保障制度建设实施方案，明确发展目标、指导思想、基本原则、制度性质、国家责任和保障措施等，并组织指导被征地农民社会保障制度建设试点。 需要特别指出的是，在现阶段我国绝大多数地方，土地仍然是农民生产生活最根本的保障。从保护农民利益出发，根本上还是要尽量少征地，集约用地，以尽量少增加失地农民。解决被征地农民社会保障问题，本质上只是一种事后补救性措施，不能成为放手征地的“放心”机制。治本之策是大幅度增加土地使用成本，减少征地的内在冲动。对于必须征用的土地，可以考虑将土地的出让金（一次增值部分）全部用于补偿失地农民，土地开发收益（二次增值部分）的一部分以股份的形式留给农民，以保障农民的长期利益。 注：本文作于2005年。除建议部分外，主要根据劳动保障部的调研报告改写。
