爱华网深化事业单位改革，是继国有企业改革、政府机构改革之后，我国面临的又一项重要改革任务。 一、传统事业单位的现状及分类 统计显示，目前我国有各类事业单位130多万个，有工作人员2900多万人和国有资产近30000亿元。全国70％以上的科研人员、95％以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上。 事业单位在计划体制下形成，在改革开放之后快速发展和膨胀。事业单位是构成极其复杂、异质性很强的组织类型，其产出的公共性从0到100％不等，有的是100％的企业，有的却是100％的行政机关。导致事业单位这种特征的主要原因：一是由于对非物质生产部门所属“行业”和“事业”界定的模糊性，使得事业单位涉及行业众多、组织类型和形式复杂，不同行业、类型的事业单位与政府、市场的关联程度差异很大。二是国家在财政拨款和补助、税收、土地使用等方面给予事业单位一定支持和优惠，许多组织希望挤进事业单位序列。三是相对政府机关编制而言，国家对事业编制控制较松，成立事业单位相对容易。虽然事业单位情况非常复杂，但有一个共同特点，就是在法律上都叫做“事业法人”，而且产权都归国家所有；从业人员除了临时工，都叫做国家干部。 一般地说，可以把传统事业单位分为三类： （一）行政管理类事业单位。主要指经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为，或具有为行政行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位。如监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类机构。 （二）社会公益类事业单位。主要指承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，从事科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。如义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、群众艺术馆、文化馆、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利等单位。 （三）生产经营类事业单位。主要指不承担国家指令性任务，但从事国家允许、提倡和鼓励的公益事业，其产品具有一定公益性的单位。如大中专学校所属的实习工厂、乐部、宾馆(培训中心)、招待所、房屋维修队、劳动服务公司、物资供应站、开发性科研机构、市政施工单位、房地产管理单位、工程勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济鉴证类社会中介机构、电影公司等单位。 但是，从实际运作看，事业单位的性质则极为复杂：有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动等。 从国际比较的角度来看，我国的事业单位是一个非常特殊的现象。中外学者一直没有找到一个适当的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文世界里没有对应的存在。研究者们也发现，很难用国外的非营利组织（NPO）或者非政府组织（NGO）理论来研究中国的事业单位。 二、为什么要进行事业单位改革？ 随着社会主义市场经济体制的完善和政府职能的转变，特别是我国加入WTO之后，事业单位的内外部环境发生了很大的变化，传统的事业单位管理模式不断地受到市场经济的挑战和冲击，已不适应新形势的要求。 （一）队伍庞大，财政负担重。事业单位的财务结构主要由四个方面组成：政府补贴（包括直接拨款、合约、补偿）、从直接向消费者销售其服务和其他一些产品中获得的收入和服务费、私人直接捐款、来自外国捐款者的资金（包括外国政府机构、外国公司、跨国机构以及国外基金会和其他非营利组织的赠款和捐款）。其中，在多数事业单位，政府财政补贴占大头。同时，国有企业改革、政府机构改革、大学生分配、军转干部分配时大量人员安置到了事业单位，事业单位已成为政府机构和人员精简的缓冲器。这使得事业单位越来越不堪负重，所有的经费都花在“人头费”上还不够。这种状况限制了事业的发展和人的积极性的发挥，已不适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，其弊端、矛盾已经越来越突出，越来越尖锐。 （二）机构复杂，职能不明确。事业单位组织形态复杂，公共性差异很大。一方面，事业单位分别附属于不同的政府机构，使得有些单位重复设置机构，造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割，造成了人力资源和财力的巨大浪费。另一方面，事业单位广泛根植和渗透于政府和企业之间，也导致了政事不分、企事不分。在推进市场化的过程中，这种状况极易产生两方面的副作用：要么借政府监管的职能，垄断市场，破坏公平竞争；要么借市场之名，使公共产品商品化，损害公众利益。 （三）体制僵化，整体效能差。行政直接管理的体制在很大程度上使得事业单位缺乏活力，事业单位自身亦缺乏自觉适应市场经济体制要求的动力，在组织形式和人事管理等方面存在严重的行政化管理倾向。工作性质相近的事业单位分散在不同的行政系统，管理上各自为政，条块分割，协调性差。事业单位内部机构设置不合理，工作人员偏多，职能重复交叉，办事效率低下，挤占事业编制和资金。事业单位的行政级别特点，也导致了内部缺乏严格的财务管理与经济核算，没有建立科学的目标管理体系及绩效考核制度，缺少商业化资本运作和经营，既不能积极有效地配合政府在公共服务事业上的部署，也达不到规模效应。 三、事业单位分类改革的实践与成效 从20世纪80年代开始，事业单位围绕政事分开、理顺政府与事业单位关系、扩大经营管理自主权、增强事业单位自身活力等目标展开改革。90年代特别是明确建立社会主义市场经济体制之后，事业单位改革的方向和原则进一步明确。1993年李鹏总理在全国人大八届一次会议《政府工作报告》中指出：事业单位要按照政事分开和社会化原则进行改革。1996年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，明确提出“根据事业单位的不同情况，分类进行改革。”分类改革的实质，是大致划定或圈出属性基本相同的“事业单位”，并针对其特点进行改革。改革的主要任务：一是事业单位能改为企业的要改为企业；二是不能改为企业的要撤并压缩，并推进全额拨款向差额拨款、差额拨款向自收自支过渡。 虽然对事业单位有多种分类方法，但在改革实践中，基本上按生产经营类、社会公益类和行政管理类三种类型进行改革。 （一）生产经营类事业单位的改革。1995年5月，建设部发文决定将机械部第七设计研究院等30个大型勘察设计单位改建为现代企业。1999年2月，国务院办公厅发文决定对国家经贸委管理的内贸局等10个国家局所属的242个科研机构，进行企业化转制改革，7月开始实施转制工作，到2000年底工商注册全部完成。2000年7月始，建设部等11个部门所属134个科研机构开始企业化转制工作，2001年基本完成清产核资、产权登记、工商注册和领取企业法人执照等工作。2004年4月，国务院批准中国出版集团转制为中国出版集团公司。此后有关部门宣布，除人民出版社一家保留原来的公益性事业单位的体制外，其他所有出版社都将转型为经营性企业单位。一些地方也进行了积极探索。如江苏全省13个省辖市生产经营类事业单位改革都有实质性进展，到2002年底省属25家应用型科研机构中有24家转企改制基本完成，其中有15家由科研人员出资买断全部国有资产。 （二）社会公益类事业单位的改革。2000年5月，国务院办公厅发文明确提出：“对不同类型、分属不同部门的科研机构实行分类改革”。2001年11月，国土资源部等4个部门所属98个公益类科研机构率先启动改革。2002年10月，第二批农业部等9个部门所属107个科研机构确定了改革方案并开始实施。2003年底，第三批卫生部等5个部门所属43个科研机构的改革正式批复。截止2004年2月，先后有三批18个部门所属248个科研机构确定改革方案并启动实施，占到部门所属公益类科研机构总数的94％。此外，宁夏、广东、沈阳、南京等地也对所属公益类科研机构进行了改革探索。 （三）行政管理类事业单位的改革。主要依据仍是1996年发布的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》。指导性的原则主要有两条：一是合理划分党政机关与事业单位的职责。事业单位承担的行政管理职责原则上要交归行政机关，对一时难以划分的职责，可以通过授权方式交由事业单位承担以作为过渡；党政机关分离出来的工作，事业单位要积极承担，以促进机关的职能转变；不应因行政机构和行政编制数额的限制，将行政机构转为事业单位。二是现在属于行政机构序列、但以事业性工作为主的政事合一机构，应根据具体情况分别进行调整。政事职责可分开的，在将其行政职责交归有关行政机关承担后，可成建制转为事业单位；目前分开确有困难或不能一步到位的，要创造条件逐步调整到位；政事职责联系紧密且难以划分的，可改为授权承担某些行政性职责的事业单位。一些地方和部门根据对上述原则的理解，结合自身情况进行了改革。 经过这些年的探索实践，事业单位分类改革取得了一些成效：一是改变了事业单位的具体管理与运行方式，扩大了事业单位自主权。在筹资方式与政府财政支持方式方面，由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集资金。允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用其所占有的资源进行创收。二是结合政府机构改革、企业制度改革以及中央和地方关系改革，部分调整了事业单位的行政管理体制。三是把部分过去由政府承担的事务交给市场，推动了相关事业单位企业化。特别是在社会事业发展中引入民间和社会力量，民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构等组织相继出现，过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。 分类改革中也出现了一些新问题：一是机构和人员的不合理扩张。相当一部分事业单位新机构的设立，是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。二是某些领域的改革出现“过度”市场化。对“企业化”转制或企业化管理的事业单位的选择，更多地依据机构自身在市场上的生存能力。一些承担社会公益职能的机构被推向市场后，放弃甚至损害公益目标。三是普遍放权过度、约束不足。诸如基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构，也被允许创收；对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有限制。一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由，其目标和行为偏离了社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小团体利益，出现了部门利益集团化、普遍化和机制化，甚至产生了严重的腐败问题。在不少事业单位中，“内部人控制”问题相当突出。 总体上看，事业单位分类改革的实践虽然取得了一些成绩，但不能估计过高。分类改革无论是目标的设定，还是路径和方法策略的选择，主旨是解决现存事业单位“过多”、“过滥”和“减人”、“省钱”等现实问题，而不是对未来事业单位新的制度设计。到目前为止，对事业单位范围划定，仅仅是从机构编制部门登记管理的角度（而不是从制度安排的角度）进行的；对人事、预算、编制等方面的改革基本上是单边推进，缺乏总体的规划和协调；对“生产经营型”事业单位的转企改制，各地政策尺度不一，也缺乏统一规范和指导。很明显，分类改革并没有从根本上改变现有事业单位管理体制。这也导致了事业单位改革滞后于经济体制改革和经济社会发展的要求。 四、构建事业单位新制度涉及的基本问题 构建事业单位新制度，关键要明确以下基本问题： （一）事业单位的性质。在市场经济条件下，大致可将组织分为第一部门、第二部门和第三部门。第一部门通常指政府部门，有广义和狭义之分，狭义的政府部门指政府机关，广义的政府部门包括政府机关和政府投资举办的各类公共机构。有的国家将政府举办的公司也纳入政府部门的范畴，如法国的政府部门就包括行政性公务法人和工商性公务法人。第二部门在国外又被称为私人部门或企业组织。在西方市场经济国家，企业组织基本属于第二部门；在我国第二部门既包括私人企业，也包括国有企业及各种混合所有制企业。第三部门是指第一部门、第二部门之外的组织，是非政府、非企业的组织，一般也称为非营利组织。按此划分，第一部门和第三部门区别于第二部门主要在于是否以营利为目的、并以商业化的方式运作。第一部门与第三部门具有某些共同性，如组织性、非营利性、公益性，但两者的区别在于是否直接或间接具有政府背景。事业单位是公共机构，应属于广义的第一部门的范畴。原因：一是事业单位是利用国有资产举办的，具有官办而非民间的性质；二是事业单位可以接受法律法规授权或行政机关委托，直接或间接行使行政权力。 下一步事业单位改革，首要任务仍是进一步“纯化”事业单位。基于事业单位的属性定位，可采取三种措施：一是对于实行企业化管理、实际上为企业性质的事业单位，应从事业单位序列中划出，使之成为真正的企业。二是对于行使行政职能的事业单位，以及为行政机关行使职能提供必要条件的事业单位，则应列入行政机关序列，对其人员按国家公务员制度进行管理。同时，行政机关中的一些辅助性、技术性、服务性的工作可剥离出来，交给事业单位承担。三是对于具有一定公益性、但无特定行政背景的事业单位，也应从行政机关中剥离出来，纳入第三部门即社会中介服务组织类。这样，保留的事业单位就其功能来看，应均为“公共服务组织”（可作为“事业单位”的同义词），对应于“公共行政组织”（即政府）。其中，“公共”二字，表明它们都是与“政府”相关的，此为共性；“行政”表明“行使权力”，“服务”表明“提供服务”，此为个性，将二者区分开来。 （二）事业单位的法律地位。从法律角度讲，我国的组织可分为五大类别：机关法人、事业单位法人、社会团体法人、企业法人、民办非企业法人。法人是能独立享有权利、承担义务的组织。事业单位具备法人的一般特征，因此是具有独立法律地位的组织。值得注意的是，企业法人向社会提供物品和服务时以营利为目的，是私利性组织；社会团体法人一般服务于其成员，是互益性组织；事业单位法人同机关法人、民办非企业单位法人都以服务全社会为目的，是公益性组织。但事业单位法人由于有政府投资的背景，故其独立性只能是相对的，且不同类型的事业单位的独立性是有差别的。 （三）事业单位的功能。经济学家把物品分为私人物品、公共物品及介于两者之间的准公共物品。从理论上讲，纯公共物品和公共性程度较高的准公共物品应该由政府来提供，但政府的财力有限，只能提供有限的公共物品。历史上，没有任何一个政府能包办公共物品的提供。在政府之外，营利和非营利组织都不同程度地提供公共物品。政府即便提供有限的公共物品，仅仅依靠自身也不可能做到有效和效率。为解决这一问题，政府通常可采用两种基本方法：一是利用企业，即通过特许经营、合同外包、经济资助等方式发挥企业生产公共物品的作用；二是实行技术分权，即政府举办各种公共机构，将被认为应该由自身担负的提供公共物品的职责分摊出去。在我国，事业单位同国外的各种“政府实体”一样，其功能是提供公共物品，实际上承担的是政府职能。 （四）事业单位的活动领域。我国现存事业单位的活动领域主要集中在教育、科研设计、文化艺术、新闻出版广播电视、卫生、体育、农林牧水、城市公用、社会福利、交通、机关附属事业及其他事业。经过分类改革“纯化”后的事业单位，将仍在上述领域活动，只是公共性程度更高。需指出的是，民办非企业单位的活动领域，除了新闻出版广播电视、农林牧水、城市公用、机关附属事业外，可与事业单位活动的领域重合。只是事业单位有国有资产投资背景，而民办非企业单位没有。 （五）事业单位的运作机制。现代社会发展靠市场机制、国家机制、社会机制共同推动。事业单位主要采用国家机制，但并不排除采用有限的市场机制。事业单位的产出是提供公共物品，有产出必然需要有投入，有投入和产出就必然存在经营管理问题。关于事业单位的经营管理，一方面，要求在内部运用市场机制及其他管理方法，降低成本，以最小的投入获得最大的产出；另一方面，可在提供准公共物品时适当收费。在收费时，要坚持三个原则：一是成本补偿原则，事业单位在向社会提供服务时，如果财政补助和其他经费总额少于成本，就应当通过收费来进行成本补偿，收费标准以实际服务成本扣除财政补助和其他资金来源为基础核定；二是非营利原则，盈余不得在投资者和经营者之间进行分配，机构终止后其剩余财产不能由投资者自行收回；三是公民承受原则，收费不能完全等价交换，收费以公民的承受能力为限，超出部分由政府通过财政渠道补偿。 （六）事业单位的财务补偿机制。事业单位的正常运行和可持续发展，需要有必要的经费保障，而经费来源应当依据不同事业单位的职能及与政府、企业之间关系的具体状况来确定。大体上说，事业单位的资金筹集模式可分为三种：一是对于行政管理类事业单位，因其承担政府管理和执法职能，故应完全由政府提供财政支持。当然，它们可以根据所提供的服务收取适当的用户费用，如护照的成本费或者罚款收入，但所收取的费用全部上缴财政，实行“收支两条线”管理。二是对于社会公益类事业单位，又可分为两种情况：一种是基础教育、公共卫生、基础科研等必需的纯公益性事业单位，应采取政府财政全额拨款的方式；另一种是准公益性事业单位，可根据委托工作量从政府部门获得适当的资金支持或补偿，在其职能范围内通过自身的主动服务或委托服务依法获取相应的收益或报酬。三是对于生产经营类事业单位，也即企业化的营利单位，政府不再提供财政支持。它们可参与竞争招标国家的科研、培训等方面的项目，并由国家给予适当倾斜扶持。 五、政府在社会事业中的职能定位 社会事业不同于一般的物质生产活动。有些社会事业具有明显“外部性”，如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等；有些虽没有明显外部性，但直接关系公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等。社会事业的性质，决定了它是营利性市场主体不愿干、干不了或干不好的，其发展只能主要依靠政府力量。这是政府的基本责任。民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用，但只能是对政府作用的补充。民间力量在社会事业的发展方向、内容选择等方面往往也带有较大随意性或特定偏好。从世界各国的情况看，即使在民间力量作用最突出的国家，民间力量也都没有而且也不可能成为发展社会事业的主要力量。
界定政府在社会事业发展中的职责，关键要明确两个问题：一是明确合理的职责范围。有些社会事业如基础教育、公共卫生和基础科研等，在任何情况下都必须由政府确保；有些社会事业则可量力而行、逐步发展。过分追求减轻财政负担、该由政府办的事不办不合理，忽视国情和经济能力、片面追求社会事业的大而全也不合理。二是中央和地方政府间职责的合理分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分协调配合的社会事业，如基础科研、国防技术研究、卫生防疫等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级地方政府（比如省级政府）财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。这些基本做法值得我国借鉴。 六、事业单位改革的配套改革 主要涉及以下几项改革： （一）事业单位产权改革。这是事业单位改革中的热点问题，也是难点问题，但答案还不现成，需要进一步加强研究和探索。一些地方简单套用国企改革办法，甚至“一窝风”变卖医院、学校等公共事业机构，显然不是一个正确的方向。事业单位产权改革必须解决好以下三个问题：一是明晰产权关系。特别是要明晰那些实行差额补贴和自收自支事业单位的产权关系。二是确保国有资产不流失。要保障国家对事业单位国有资产的终极所有权，保证其保值增值。三是改变对国有资产的管理方式。可由实物形态的管理转变为价值形态的管理，使事业单位获得法人所有权，实行事业单位责、权、利统一，更充分地调动事业单位追求自身发展的积极性。 （二）人事制度改革。总的方向是，取消事业单位员工的干部身份。行政管理类事业单位人员可转成公务员；生产经营类事业单位人员身份与企业职工相同；社会公益类事业单位人员可继续保持事业单位工作人员的身份。除了行政管理类事业单位可以拥有适当的行政级别之外，其他的都不再保留行政级别，不再依据行政级别确定人员的工资和福利待遇。改革的具体措施：一是切实下放事业单位的用人自主权。二是全面推行人员聘用制。三是建立适合事业单位岗位特点的管理制度，包括继续推进专业技术职称制度改革，尽快建立事业单位职员制。四是探索建立不同行业专业技术人员、管理人员和工勤人员特点的工作考核评价体系。 （三）收入分配制度改革。大的思路是明确的，即按照党的十六大和十六届三中全会确定的收入分配改革思路，贯彻按劳分配与按要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。具体措施仍需完善。 （四）社会保障制度改革。目前，事业单位职工在基本医疗保险和失业保险制度方面，实行与企业统一的制度，但养老保险仍实行传统的退休保障制度，退休费用由国家和单位统包、现收现付、没有积累。必须尽快改革事业单位养老保险制度。可考虑，在基本养老保险方面，实行与企业统一的制度，但国家应给予扶持政策，鼓励事业单位大力发展职业年金。事业单位职员的养老金总体水平可略高于企业职工、但略低于国家公务员。 七、对事业单位的监管 缺乏监管、监管无法可依，是导致目前一些事业单位行为混乱的重要原因。因此，事业单位改革必须同时推进相关监管制度建设，形成符合国际惯例、体现中国国情、规范、严格和健全的事业单位监管体系。 （一）科学设立监管机构。今后，随着事业单位新制度的建立，有必要设立专门的监管机构，从而把政府各行政部门依不同职能进行的一般性监管与独立的事业单位监管部门的专门监管有机结合起来，进一步强化对其的监管。专门监管机构的主要职责是：制定具有法律效力的行为规则和管制标准；颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法依规处罚；调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息；听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见并适时提出改进意见等。 （二）健全法律法规，做到依法监管。抓紧建立涵盖事业单位资格准入、服务运营、撤销退出等全过程的一整套法律法规。特别要完善针对事业单位非盈利性等特点设立的约束性法规，以及根据事业单位的不同类别设立的专业性法规。 八、事业单位改革的推进策略 （一）成立事业单位改革领导机构。鉴于事业单位改革涉及面广、情况复杂，成立一个专门的领导和协调机构是必要的。建议中央成立一个由中编办、发展改革委、财政、人事、劳动保障、税务等综合部门以及教育、科技、文化、卫生等相关专业部门人员组成的事业单位改革协调机构，下设若干专门小组，研究提出事业单位改革的总体方案及各领域事业单位改革的具体实施意见，协调解决改革中遇到的条块分割、重复建设等难题，并负责改革实施的监督检查工作。地方各级政府也可视情况成立相应机构。此为临时性机构，使命完成即行撤消。 （二）加强事业单位的总量控制和布局结构调整。在总量控制方面，既要严格控制全额拨款事业单位的总量，坚决撤并压缩条件不具备、社会效益不高的事业单位；也要鼓励那些财政投入不大、但社会效益较高事业单位的发展。在布局结构调整方面，要打破事业发展中的“条条”体制，坚持分级负责、区域协调的原则，增强各级政府在事业单位规划与发展中的统筹协调能力。对于关系国计民生的纯公益性社会事业如基础教育、公共卫生、基础科研等，应加大财政投入，确保其正常发展。 （三）统筹协调，渐次推进。对于事业单位改革中的共性问题，如体制、机制、监管等问题以及人事制度、社会保险制度、财务制度、后勤保障制度等，要统筹考虑、整体规划，拿出统一的方案来。这些方面的改革关系事业单位整体改革进程，目前也较为滞后，应优先着手进行。事业单位改革很复杂，不可能毕其功于一役，只能分层次、分系统、分类项渐次展开，稳步推进。 注：本文作于2004年
