爱华网3月10日，十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务委员、国务院秘书长马凯就《国务院机构改革和职能转变方案》（下称“方案”）进行说明。方案中明确：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。” 当时，全国政协委员、清华大学NGO研究所所长王名坐在人民大会堂里，“听到一半就坐不住了”，进入人民大会堂前，他还不知道这个转变政府和社会关系的决定会这么直接、这么突然。“从社会组织直接登记入手，方案释放出强烈的社会改革信号！”王名说。 据民政部相关负责人介绍，国务院改革方案关于直接登记的消息公布后，民政部登记服务大厅电话咨询和来现场申请数量已增至平时的3倍。今年12月底前，民政部将会同国务院法制办完成《社会团体登记管理条例》等相关法规的修订工作。 此次方案中关于改革社会组织管理制度的内容，或许不仅仅是摒弃了延续十多年的社会组织双重管理模式，而更像是给变革中的中国社会打开了一扇大门。 十年呼唤 社会组织被称为社会发展的名片，它有三个典型特征，来自民间、非营利、公益性，与政府行政组织的最大区别是它的民间属性。在国际上，它有一个通行的名字：NGO(Non-Governmental Organizations)，即非政府组织。NGO这个英文缩写，十年前还是一个陌生的舶来语，很多普通人并不清楚它的意义。后来，与NGO词义相关的词汇开始流行，被称为民间非营利组织、民间组织等。 上世纪80年代以来，在中国注册登记社会组织并不容易，需要寻找到业务主管单位才能到登记管理机关申请登记。 而大量民间自发成立的社会组织因登记难题要么注册成企业，要么不经任何登记非法运行，成为“草根NGO”。因为这一群体数量庞大，又具备公益性，通常开展活动无人追究，除非存在欺诈等违法行为。而这些“草根NGO”无法享受到社会组织的税收减免优惠，也不具备捐赠税前扣除资格，其对社会提供的服务更无缘政府购买，由于常规的公益收入不稳定，生存状况十分恶劣。因此“简化登记程序，取消业务主管限制”的呼吁从十年前就已经开始。 正是在十年前的春天，清华大学NGO研究所所长王名第一次以全国政协委员的身份走进人民大会堂，他提交了人生中第一份政协提案——《建立有效的社会监督体系，促进民间非营利组织的健康发展》。2003年，民政部门统计的社团、民办非企业单位和为数不多的基金会，加起来有23万余家，但王名认为，整个中国的民间非营利部门总体规模大约在30万到50万家以上，超过政府统计数字约一倍的，是“那些受现行条例限制难以进行合法登记而采取工商注册形式的各种非营利‘草根组织’”。 就在提案成文前，毕业于日本名古屋大学的非政府管理博士王名在清华大学创设了NGO研究中心，现在，这里已是国内NGO发展研究的核心机构之一。历经2003年至今的十一次全国两会，王名提案数十件，几乎件件与社会组织发展相关，他也因此成为推动社会组织直接登记的亲历者。 2007年全国政协十届五次会议期间，王名提交了《关于改革我国民间组织双重管理体制的建议案》，经媒体公开后反响热烈。这也成为王名提案中影响最大、最具政策倡导意义的一个提案。 很快，国务院副总理回良玉对提案进行了批复并转到民政部重点办理。民政部在后来的多次座谈会都邀请王名到会发言，就直接登记的政策建议部分多次深入探讨。一年后，民政部副部长姜丽带队赴广东考察社会组织登记管理工作，邀请王名同行。王名从广东回到北京不久，民政部就对广东先行先试改革社会组织管理工作予以肯定，并着手研究全国范围内的改革方案。 随后的事实证明，包括政协提案在内的社会呼声，进一步推进了社会组织管理体制的改革。 在2011年3月通过的《十二五规划纲要》里，中央明确提出了社会组织管理体制改革创新的指导原则，北京市、广东省等许多省市先后表示要取消社会组织的业务主管单位，率先实行统一直接登记。广东省从2012年7月1日起，除少数需要前置审批的领域外，不再设立业务主管单位，社会组织一律实行统一直接登记。至此，双重管理体制的改革，已经进入全面启动的过程中，并不可逆转地进入了一个新的历史时代。 目前，虽然北京、青岛等地的民政部门在四月初陆续宣布放开社会组织直接登记，但由于还没有法规支持，以往的登记难题尚不足以瞬间解决，北京等地民政部门的网站上，登记社会组织的要求依然是“业务主管部门同意”。北京市民政局拒绝了《中国经营报》记者的采访要求。 据了解，民政部起草的“三条例”的修订版已于2011年报送到国务院，有望在年底前颁布实施。4月15日，民政部民间组织管理局局长王建军告诉记者，今年12月底前，民政部将会同国务院法制办完成《社会团体登记管理条例》等相关法规的修订工作。 另外，记者了解到，目前多地民政部门正在组织制定社会组织直接登记的实施细则。 登记的困扰 十余年间，民间组织由于不能直接登记所导致的令人苦恼的故事不断翻版，剧情雷同。 十年前的春天，《农家女》杂志的主编谢丽华奔波于北京各地的民政部门，她想为杂志社创办的农家女服务机构找个“婆婆”，却屡屡碰壁，注册无望。直到2013年年初，谢丽华发起的社会组织才以基金会的形式在广东省获得非公募基金会登记。 2003年，远在深圳的职业经理人颜政放弃百万年薪，刚刚从任职的企业辞职，他在这一年春天注册了国内首家慈善网络民办非企业法人——深圳公益网，并成为这一NGO的总干事。之前，他创办的这个网站已经“草根”运行了3年，曾经完成了政府购买社会组织服务的第一单——帮政府部门组织一场社区活动调研，颜政和他的团队获得政府购买资金500元。 事隔多年，但颜政对当时的情形记忆犹新，“我们没有法人资格，没有银行账号，这些钱是志愿者们调研社区活动时产生的水钱、饭盒钱，我们拿着票据，政府工作人员当面报销，给了现金。”这次羞涩的“政府购买服务”数额微小，渠道简便，但对全国而言，它开启了政府购买社会组织服务的先河。 颜政发起设立的深圳慈善网最早于2000年开始上线，那时，它没有法人资格，是纯粹的“草根”。几经周折，颜政找到深圳市民政局做业务主管单位，业务主管单位和登记管理单位合一，算是有了婆家，民非登记成功，提供专业社工服务成为深圳慈善网的最大特色。到2010年，政府购买深圳慈善网专职社工服务的资金超过了千万元，社会组织的影响力日渐彰显。富士康发生多起坠楼事件后，颜政等人带领超过200人的企业社工团队紧急入驻富士康公司，开启了社工疏导企业管理危机的社会服务新领域。 当时，政府购买社会服务资金闲置严重，有媒体初步统计，仅北京各区县发不出去的社工服务资金就有数亿元之巨。于是颜政把目光放到了首都，他想把公益组织做大。
按照条例要求，地方性社会组织不能跨界活动。颜政要异地服务，有两条路，要么注册全国性社会组织，要么选择在北京登记。经过了解，由于民政部并未给全国性社会组织双重管理解禁，这条路走不通；而恰在 2011年春，北京市民政局发布消息称，包括工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类社会组织，可直接到北京民政部门办理注册登记手续。当时，已经成为中国社工协会督导的颜政兴奋地跑到北京市民政局咨询登记民非社工机构，但奔波数日后，还是因为找不到业务主管单位最终无功而返。 当时，北京市“直接登记”的做法更多体现的是“一站式服务”，因为条例没有改变，不需要业务主管单位的直接登记并未普遍存在。北京民政部门的做法是，对于慈善公益类的社会组织，要么民政局直接成为业务主管单位，要么由民政局帮助欲登记的社会组织“协调”寻找“婆家”。 在返回深圳的列车上，颜政的心情难以平静。广东在2006年就决定从行业协会入手取消业务主管单位，深圳试水多类社会组织直接登记已经超过一年，北京也宣布放开，可为什么还是难以直接登记？他趴在车窗边的小桌上给民政部部长李立国写了一封言辞恳切的信，希望直接登记变成现实。下车后，颜政直奔邮局，将信发出。 “不久，民政部的同志给我来电话，说部长已经收悉。这封信后来好像是转到了北京市民政局。”颜政告诉记者，两年来，他一直在关注北京和全国社会组织登记的具体政策，今年《国务院机构改革和职能转变方案》获得全国人大批准后，他正酝酿在民政部注册全国性的民非机构。 双重管理模式溯源 谈及双重管理体制长时间施行而难以破冰的原因，王名直言：“还是观念问题。” 一直到现在，尽管政府登记管理机关的名称大同小异，但登记、监管社会组织的职能则相同，民政部设立了“民间组织管理局”，而在北京、上海等地，民政部门相应设立的则是“社会团体管理办公室”或“社会团体管理局”。 社会组织双重管理模式起源于上世纪80年代后期，那个时候，中国还处于计划经济时期，为了应对当时社会团体发展过快过乱、多头审批、无章无序的局面，国家在对社会团体归口管理的实践中按照户籍管理思路构建了社会组织入口管理体制，逐渐形成了双重管理的制度安排。 王名通过研究发现，这种制度是通过业务主管单位和登记管理机关双重负责的形式，限制社会组织的发展，分散和防止可能出现的政治风险。沿着这样的管理思路，后来陆续颁布的相关法规在法制层面对双重管理模式进一步予以强化。 1998年，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》经国务院发布施行，2004年国务院又发布施行了《基金会管理条例》，这个三个条例（以下简称“三条例”）界定的三个法人形态通常被简称为“社团”、“民非”、“基金会”，同时明确了社会组织登记的双重管理模式，并一直沿用到现在，即社会组织要同时接受业务主管单位和登记管理机关领导。 “三条例”规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门，或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是社会组织的业务主管单位。这三大条例，成为我国现行社会组织管理体制的核心。 改革开放30多年来，随着社会、经济的发展，社会组织大量涌现，现有管理体制弊端日益凸显，特别是在2008年汶川地震之后，社会组织的活动和发育陡然间剧烈升温，接踵而至的是登记注册难题，改革双重登记管理体制的呼声此起彼伏。 王名认为，按照计划经济时代的户籍管理思路建构的这种入口管理体制，存在着登记门槛高，监管部门之间责权不匹配，重入口登记、轻日常管理，管理法规包容性不足等问题。 过度强调登记注册的审批把关，在限制民间组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的民间组织被拒于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获得登记成为合法的民间组织则万事大吉，缺乏必要的政策引导和支持，对其行为的制约和监管也极为有限。 这些观察和研究，成为王名政协提案的主要内容。
