爱华网社会救助是社会保障制度中最基础的部分。目前，我国城乡社会救助制度主要包括城市低保、灾民救助、农村五保、农村特困户救助、城市医疗救助、农村医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助以及城市流浪乞讨人员救助等。在城市，由于低保、医疗救助、住房救助、教育救助等制度的普遍实施，基本上保障了困难群众的基本生活。但在农村，社会救助体系建设相对滞后，迫切需要加快完善。 一、农村社会救助体系的现状 新中国成立后，党和政府始终把解决群众困难放在突出重要位置，高度重视城乡社会救济工作。1950年4月，中央人民政府组织召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，在当时财政非常困难的情况下，拨出大量粮食和经费，对不同类型的困难群众给予不同的救济，使挣扎在死亡线上的人员基本上有吃、有住。此后，随着合作化在广大农村地区的实行，农村社会救济工作开始由突击性的紧急救济走上经常化、规范化轨道，农民的生老病死主要由生产队负责，一项重要创新是建立农村“五保”供养制度；同时国家也下拨了大量救济款物，主要救济农村贫困户。改革开放以来，我国对城乡社会救济工作进行了一系列的改革，构建以救灾、救济、低保、五保为主要内容的社会救助体系。经过几十年的努力，我国已初步建立起农村社会救助体系，包括： 1．救灾制度。这是一种应急性的救济，是为帮助灾民脱离灾难险情、减轻灾害损失、克服灾后生活和生产困难而提供的社会援助。目前，我国的自然灾害应急体系建设取得重大进展，救灾应急预案、灾民生活救助管理、灾民救助卡发放等项制度初步建立。2005年，全国各类自然灾害共造成2475人死亡，因灾直接经济损失2042.1亿元。民政部和财政部下拨了中央特大自然灾害救济补助资金40.5亿元，较好地保障了灾区群众吃、穿、住基本生活和灾后重建工作的资金需要。 2.农村五保供养制度。五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。五保制度建立于1956年，1994年国务院颁布《农村五保条例》，2006年1月又进行了修订。新修订的《条例》有一个重大的制度性转变，就是把五保对象从农村集体供养转为财政供养。截至2005年底，全国五保对象有570多万人，已供养农村五保供养对象328.5万人，年人均供养水平989.7元。 3．农村最低生活保障制度和特困户救助制度。这两种制度都是制度化的、定期定量的救济制度。农村最低生活保障，是政府为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。自1997年城市低保制度普遍建立以来，一些地方也积极探索建立农村低保制度。2005年，全国共有14个省（区、市）政府出台了农村最低保障制度建设的政策性文件，覆盖了上述省份的1543个县（市、区），有村民385万户、777万人得到农村最低生活保障。其他未搞农村低保的省份，则实行了农村特困户生活救助制度，救济对象880.9万人。 4．农村医疗救助制度。医疗救助是专门针对罹患疾病的困难群体的一种社会救助，解决其无力看病就医的问题。根据《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》的要求，2003年国务院有关部门出台了《关于实施农村医疗救助的意见》和《农村医疗救助基金管理办法》。截至2005年底，全国有农业人口的县（市）都初步建立了农村医疗救助制度，累计救助贫困农民940多万人次(其中资助参加新型农村合作医疗710多万人,直接救助230多万人)，发放救助金9.9亿多元。在一定程度上缓解了农村困难群众看病难的问题。 此外，多数地方开展了临时帮困、送温暖等临时性救助活动，有的地方开展了教育、住房、法律援助等救助活动，北方一些地区开展了冬季供暖救助活动。
二、农村社会救助体系存在的主要问题 一是社会救助缺乏法律规范，尚未建立起统一的、普适的制度平台。我国目前尚未颁布《社会救助法》，社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等。现有的救助项目繁琐零乱，各项制度之间缺乏有效衔接。 二是筹资机制不健全，社会救助资金严重不足。我国社会救助资金来源主要是两个渠道，即政府投入和社会捐助，其中政府投入是主渠道。近些年来，各级财政的投入逐年递增，2005年各级财政对城乡社会救助的投入为282.7亿元，其中对农村社会救助投入为89.5亿元。社会捐助总量很少。总体上看，目前我国城乡社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，占财政支出的0.94％。由于社会救助的资金来源渠道单一，筹资自然增长机制尚未形成，救助水平难以做到随着经济发展而同步提高。 三是覆盖面窄，救助水平低。救助对象往往局限为特定人群，对其他人群带有明显的歧视性，不能体现普遍适用、公平公正、应助尽助等原则。初步估算，目前农村贫困人口中实际能得到救助的只占20％左右，五保户也只覆盖58％左右。同时，救助水平过低，救助对象实际获得的救助资金很少，难以保证基本生活。例如，在农村低保和特困户生活救助方面，2005年全国农村低保对象777万人，支出18.3亿元，人均得到救助资金为253.5元/年，每月21.1元；农村特困户生活救助对象880.9万人，支出12.6亿元，人均得到救助资金为143元/年，每月11.9元。在救灾方面，2005年国家用于灾民生活的救济补助资金40.5亿元，平均到灾民人头水平很低。 四是体制不健全，管理水平不高。目前，城乡社会救助管理体制不顺、政出多门，除政府多个部门在搞救助外，有些党务部门、群众团体、民间组织也在以社会救助的名义开展工作。如城乡低保、农村五保和特困户救助、流浪人口救助、医疗救助等属于民政部门的职能范围，住房救助在多数地方属城市建设部门的职能，教育救助、司法援助等是教育、司法部门的职能。在实施救助工作过程中，各部门往往缺乏有效的协调配合，一些地方出现多头救助、重复救助、救助遗漏等无序救助现象。还有，基层社会救助机构不健全，管理服务网络尚未形成，社会救助工作人员少、素质也有待提高。不少基层救助工作人员不具备现代社会救助的业务知识，靠“拍脑袋”办事。在业务管理方面，缺乏一套规范的家庭收入调查、村民申请、机构审批、救助实施和社会监察等操作规程，容易发生冒名顶替、优亲厚友、滥用职权等问题。 二、完善农村社会救助体系的建议 建设社会救助体系，安排好困难群众的基本生活，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。完善农村社会救助体系，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是农村社会保障制度建设的首要而紧迫的任务。 可以考虑，将我国完善城乡社会救助体系的总体目标设定为：到2010年，即“十一五”末，在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为主体，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，“覆盖城乡、水平适中、制度统一、待遇有别”的城乡社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活，促进社会和谐稳定和经济社会协调发展。为此，在农村社会救助体系建设方面需要采取以下措施： 第一，整合现有救助资源，建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系。将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目，适当加以整合归并，使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑：继续保留灾民救助项目，但应进一步完善制度和管理，适当提高救助标准；取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目，用统一的最低生活保障制度取而代之；医疗救助单独设立没有必要，不但管理成本高，也不好与其他医疗保障项目衔接，建议纳入农村医疗保障体系，具体地说，就是并入新型农村合作医疗制度。这里，关键的问题就是在农村普遍推行低保制度的条件是否成熟。从现在18个省份实行的情况和我国各级财政财力状况看，应该说条件基本是成熟的。而且是在整合现有多头生活救济项目的基础上建立的，并不需要财政增加很多支出。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”，其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹，与城市低保制度合理衔接。要坚持因地制宜、循序渐进。从我国的基本国情出发，最低生活保障制度应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。 第二，进一步增加财政性救助资金投入。从各国的情况看，财政是社会救助的主要资金来源。这也是由社会救助的属性决定的。现在，社会救助资金分散且运行渠道不畅，来源上既有一定数年不变的财政转移支付资金，也有年度预算资金；既有预算内资金，也有预算外的追加拨款。进一步健全社会救助筹资和资金管理机制十分必要。一是应将原先各部门自行筹措、分散使用的救灾、低保、教育、住房等各类救助资金纳入社会救助资金总盘子，统一筹集，统一管理，统一使用。二是调整财政支出结构，大幅度增加财政性社会救助资金支出占财政支出的比例。要将财政性社会救助资金支出纳入预算，实现资金来源规范化和稳定化，并建立随经济社会发展正常增长的机制。三是强化社会救助资金管理和监督，严格执行专账专户、专款专用制度。杜绝救助资金的跑冒滴漏和贪污、挪用、挤占等现象的发生。 第三，进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学化。国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议：“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，在较短时间内我国还很难制定出一部社会保障基本法来。但制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据，成为“合法权益”。 第四，积极培育民间公益性社会救助组织发展，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救社会助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督。
