爱华网社会保障制度出现于19世纪后期的德国，20世纪人权理论和实践的一个重要发展是，从维护人的尊严的高度，将社会保障权视为基本人权。这种社会保障权包括养老、医疗和失业等方面的保障权，住房权也是其中的一种，许多国家对此都有积极的保障措施。在中国，由于房地产市场存在的基本悖论，决定了中国人的基本住房问题无法依赖市场解决，因此住房权不能不成为社会保障权的基本部分而必须有政府的积极努力。本文的目的，在于解释中国房地产市场的基本悖论，并试图以期权模式构建中国人的基本住房权，以完善社会保障权。 一、住房权是基本的社会保障权，是基本人权 在人权理论与实践中，第一代人权是消极的权利，也就是不受政府干涉的一些自由和豁免，主要是一些人身权利和政治权利。第二代人权是积极的权利，主要是要求政府积极行动去提高个人的经济和社会福利水平的权利，主要是一些经济和社会权利，如社会保障权（包括获得基本的食物、衣着、住房和医疗保健等，特别是在失业或受灾时获得救济的权利）、受教育权、休息权和工作权等等。这些权利不是传统的人权内容，是从19世纪末期开始，经1919年《魏玛宪法》确认，而在二战后为人们所普遍接受的权利内容。 第二代人权或者所谓积极的人权的提出，具有两个方面的意义：一方面政府不再是中立者和消极行动者，维护人权的主要内容不再是防备政府的侵犯，而是发展和促进人权的积极行动者，应该积极介入社会领域；另一方面显示出人权的主要理论依据不再是以限制政府权力为目标的社会契约等抽象的理论，而直接诉诸于人的尊严，也就是人之为人的价值。正如亨金所强调的，人们相信，人不能泯灭他们的精神和良心而对其他人受到的非人对待和痛苦漠不关心，虐待或迫害人违反了一般的人类道德准则[①]。 就住房权而言，在第一代人权意义上，主要体现为财产权，即政府对作为个人财产的房产的尊重，所谓“风能进，雨能进，国王不能进”[②]正是在这个意义上而言的。在第二代人权意义上，住房权意味着政府有责任为每一位公民提供起码的住房条件，因为这是保障公民基本尊严的必需品。显然，没有住房而流落街头，将失去一切隐私的可能，也无从保障人的生活，甚至生命本身也将受到威胁，也就是说人之为人的价值将无法得到实现。 因此，住房权应该是基本的人权，是政府应积极行动予以保障的社会保障权，决不应该将其任由市场来解决。正因如此，各国政府特别是福利国家的政府对居民的住房权都有积极的保障政策。即使在最为坚持自由市场原则的美国，也在1949年的《国家住房法》中提出住房的目标：“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”，通过政府补贴、贷款担保、税收减免、公屋廉租等方式保障居民的住房权。 中国自20世纪90年代初开始实行“住房私有化、居者有其屋”政策以来，政府一直处于“卸包袱”的过程中，将住房问题逐渐交给市场和个人解决，在某种程度上逐渐放弃了政府对于居民住房权的社会保障责任。近几年，在各地地方政府牟利动机的影响下，房地产商和投机客联手将市场推向极度泡沫的地步，中低收入阶层事实上丧失了购买房产的能力，住房权事实上基本丧失。尽管中央政府为防止经济过热，不断出台针对房地产市场的调控措施，一些地方政府也推出了类似于经济适用房或廉租房这样的政策，但所有仅仅针对防止经济过热而不是保障人权的措施和政策，效果都不理想。特别是当前，房地产市场价格畸高而成交量稀少，低收入阶层甚至中等收入阶层都丧失住房权，投资客和地方政府也无从获利，整个市场事实上陷入到一个没有任何人满意的境地。 究其根本而言，是因为房地产问题在中国仅仅被视为经济问题，而没有将住房权上升到基本人权的高度来认识。特别是在中国，由于下文将阐述的房地产市场的基本悖论，决定了公民的住房权应该是政府的基本社会保障责任，是保障人权的基本途径。 二、中国房地产市场的悖论决定了政府必须让每一个人获得基本住房权 如果从更深层次上来考虑，就会发现中国的房地产市场存在着基本的悖论，决定了它是一个“伪市场”。这些悖论不但造就了中国房地产市场的困境，也严重影响到作为基本人权的住房权建设。 1．悖论之一：所有者需要购买使用权 中国的土地所有制是公有制，所有权属于人民。从法理上说，所有权当然包括使用权、处置权、收益权等权利。由此带来中国房地产市场的另一个根本性的问题，那就是作为土地所有者的人民，仍然需要出资购买作为所有权一部分的使用权，这构成了一种逻辑的悖论：拥有整体却不拥有部分。 因此，目前政府向所有房地产购买者收取土地出让金，在法理上是没有根据的，侵犯了人民的所有权。必须采取某种方式，将人民的土地所有权（包括使用权）还给人民，也就是说必须将人民的所有权真实体现在每一个个体身上。 （2）悖论之二：政府的双面垄断决定房地产市场是一个“伪市场” 在中国现行法律制度下，城市土地为全民所有制，实际运行中完全控制在政府（主要是地方政府）行政机构手中。农村土地为集体（以村为单位）所有制，但即使该集体所有成员一致同意也不能处置（比如说出售）该土地。按现有法律和政策规定，农村土地所有权只能从集体所有制变为国有制，就是说村集体只能将其土地所有权转让给政府的土地部门。 这样一来，政府处于土地市场的双面垄断地位：一方面，所有的土地只能由政府的土地部门或者土地储备公司收购或储备，政府处于买方垄断地位；另一方面，所有需要土地的公司或者个人，只能从政府获得一定期限[③]的土地使用权，这样政府就处于卖方垄断地位。 双面垄断地位的存在，决定了中国房地产市场的一个根本问题，那就是地方政府的从土地市场获利的动机：作为唯一的买方，政府会想方设法压低购入土地的价格；作为唯一的卖方，政府可能竭尽所能抬高使用权出让价格。公共选择理论告诉我们，政府行为只是政府工作人员效用最大化行为合力的结果，不能指望政府行动会自动地以社会福利最大化为目标。因此，指望政府不去滥用它的双面垄断地位，只是一种幻想。 也就是说，只要政府双面垄断地位不改变，指望市场能为普通人提供廉价住房从而保证人们的基本住房权，就成为不可能的任务。在现行制度结构下，只要中央政府对房地产市场的高压政策一松动，地方政府就会有强烈地冲动利用它们的垄断地位，去抬高房价获得更多的土地出让金，房地产市场的价格也就难以真正地平抑下去。 因此，普通人的住房权不可能从房地产市场得到保障，而所谓的房地产市场也将因这种垄断而丧失成为真正的“市场”的可能，只能是一种伪市场。这构成了中国房地产市场的第二个悖论：房地产不断市场化的结果，却构建了一个“伪”市场。 上述两个基本悖论的存在，决定了中国的房地产市场绝不可能任由市场自身解决问题，或者说中国的房地产市场越放开、越自由，房地产价格就会越高，市场就“伪”，民众的基本权利就越受侵犯，基本的社会保障权就越不能得到保证。 三、以住房权的期权模式，解决中国房地产市场的基本悖论 解决上述悖论和房地产市场的困境，最关键的是要设计某种模式，将人民对土地的所有权真正落实到个人身上，个人依此可以对自己的权利在市场上进行分散决策和处置，从而形成真正的竞争性市场。 本文在这里试图提出一种期权模式，来解决上述悖论，并保证作为基本社会保障权的住房权，从而实现最基本的人权。 在原则上，住房权期权模式由以下内容[④]构成： （1）为体现住房权是人人享有的基本社会保障权，应无偿给予每一个城市居民一定数量（比如说城市居民每人30平方米）的住房权，该权利由其本人在未来某一时间行使，因此是一种期权。 （2）住房权期权标准的确定，应该依据平均标准（比如上海，可以中环附近为基准）确立标准住房权，现实中的住房根据平均标准折算系数，以此克服城市中地段的差异。住宅的层高或容积率等问题，交由立法解决（不能由规划局这样的行政部门说了算），由民众参与决定。 （3）个人行使期权，可以有多种方式：在当前房地产体制下，个人购买房屋后，政府按照标准住房权将土地出让金退还给个人；或者众多个人联合起来，用他们的标准住房权向政府换取土地（对于标准住房权土地与实际土地的差额部分实行多退少补的政策），自行建房；房地产开发商从分散的个人手上购买标准住房权，再从政府手中换取土地（实际土地与标准住房权土地的金额差异仍实行多退少补）。 （4）建立公开市场，允许个人拥有的住房权期权上市公开交易，一来提高土地的使用效率，二来让公民有机会将个人拥有的期权变为财富。未来的方向，应该是政府通过立法控制部分土地的前提下，其他土地的产权归属个人，自由转让。 （5）农村土地在现有相对公平的分配承包基础上，实行耕者有其田，城市化过程需要的土地，应直接向农民购买或者与农民团体谈判购买，让土地增值部分直接由农村和城市居民共同分享。 以上设想的住房权期权模式，可以在相当大程度上解决中国房地产市场的两大基本悖论： （1）城市居民无偿获得标准地段和标准数量的住房权，体现了城市土地真正的全民所有；购买超出标准的土地（如富人购买超大型房屋等），才按照超出部分向政府缴纳土地出让金，其理由在于政府对个人使用超标准部分的土地，运用价格形式进行管理，以提高土地的使用效率，改善收入分配的状况。 （2）建立起房地产商购买土地或土地使用权的其他渠道，从而打破政府的垄断地位，为建立竞争性的土地市场奠定基础。 在解决上述悖论的同时，由于城市居民的基本住房权得到了保障，其人格尊严也得到了维护，从而实现了其基本人权。同时，住房权期权模式还可以在相对公平的基础上，为中国将来建立起真正的为个人所有的城市土地产权制度奠定基础。 四、结论 本文从住房权作为基本的社会保障权、基本人权出发，结合中国房地产市场的基本悖论，试图探索一种住房权的期权模式，以解决中国房地产市场的悖论，保障现有城市居民的基本住房权，实现他们的社会保障权和基本人权，并为未来的土地制度变革奠定一定的基础。 注：在领导强力要求下，凑成此篇小文在月末召开的会上充数。在这里贴出来供大家批评。 [①]参见[美]L.亨金著：《权利的时代》，知识出版社1997年版，第21页。
[②]此谚语来自于英国一位首相皮特的演讲，意思是房屋再破（风雨皆能进）也是个人财产，政府不得侵犯。 [③]土地使用权期限如下：（１）居住用地７０年；（２）工业用地５０年；（３）教育、科技、文化、卫生、体育用地５０年；（４）商业、旅游、娱乐用地４０年；（５）综合或者其他用地５０年。 [④]这一模式的具体制度内容还需要进一步探索，此处只是提出基本原则。
