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农民工的社会保障问题，不是要不要搞的问题，而是搞哪些项目和怎样搞的问题。近些年来，一些地方在建立农民工社会保障制度方面进行了积极有效的探索。2006年初发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出了解决农民工社会保障问题的原则性意见。国务院有关部门和各地方应当按照国务院《意见》的精神，进一步完善农民工社会保障制度设计，完善具体政策。本文就此作些研究分析，并提出相关建议。
一、解决农民工社会保障问题的可能途径
第一种途径：将农民工直接纳入现行城镇社会保障体系。这是相当有代表性的一种观点，认为农民工进入城镇就业就应该与城镇职工一视同仁、同工同酬，执行相同的社会保障政策：即坚持权利与义务相对等的原则，只要按要求参保、按标准缴费、达到规定的条件，就应享受相应的社会保障待遇；而且，将农民工纳入城镇社会保障体系，有利于增加城镇职工社会保障基金收入，减轻当期基金支付压力。但从实际情况看，在相当长时期内，农民工具有不同于城镇职工的诸多特点，直接将其纳入城镇社会保障体系并不现实。原因是：农民工以流动就业、灵活就业为主，劳动关系不稳定；城镇社会保障的缴费标准和享受待遇的条件，超越了多数农民工的实际承受能力；社会统筹基金不能转移，农民工在流动就业过程中会损失一大部分社会保障权益；参保农民工一旦发生医疗和工伤费用，往往难以承受城市过高的医疗和生活费用而被迫返乡，从而无法享受到城镇社会保障的相关待遇。据此，有人说这种做法是“企业尽了责任，政府得了实惠，农民工丢了权益”。
第二种途径：将农民工纳入现行农村社会保障体系。这种办法明显不合适。一方面，农村社会保障体系基本阙如，农村新型合作医疗制度刚刚起步、水平又低，农村社会养老保险还未发育成熟就萎缩停顿，农村居民最低生活保障制度尚不普及。另一方面，改革开放以来，相当一部分农民工已实际在城市居住多年，职业和生活都已有相当的基础，与农村的联系越来越少，再让他们回乡参加农村社会保障显然不合适。对农民工而言，他们中的绝大多数并不愿回到农民队伍中去，尤其是年轻农民工。据有关调查，即使处于失业状态，也只有15%的人愿意返回家乡去。农民工社会保障制度，应当是有利于加快农村富余劳动力向城市的转移，有利于加快城市化进程，而不是去拖已经进城农民工的“后腿”。
第三种途径：单独建立面向农民工的社会保障制度。近年来，上海、成都等地以建立农民工综合保险为标志，在这方面进行了积极探索。这种办法比较适合农民工流动性强的特点，制度“门槛”低，政策可操作性也强。据此，有不少专家学者重点推荐这种办法。但从国家社会保障制度体系的总体设计来考虑，这种办法其实也是不可取的。对于任何一个国家，社会保障制度设计都必须坚持公平、统一、普适、简约等核心原则。应当把社会保障制度作为一个平台，使其能够覆盖尽可能多的人群，为他们提供一个公平竞争的起点；而不能简单根据不同的人群设计不同的制度，把社会保障搞成“条块分割”、“三六九等”。这样，不但制度复杂混乱、难以衔接、管理运行成本高，也直接影响了社会保障的公平性和社会安全网作用的发挥。现在，一些地方在同一个城市搞了五、六套社会保障制度，如“城保”（城镇社会保障，适用城区）、“镇保”（小城镇社会保障，适用郊区）、“综保”（农民工综合社会保障，适用外来务工人员）、“土保”（土地被征用农民社会保障，适用失去土地、“农转居”的市民）、“农保”（农村社会保障，适用在乡农民），表面上看起来制度体系很完善，但实际上却是与市场经济相背离的，是权宜之计，这些不同制度将来还是需要统一的，届时会付出更大的改革成本。
第四种途径：统筹城乡，重新构建我国社会保障体系。这是一种新思路，就是既不是强行把农民工纳入城镇社会保障体系，也不是简单地另外建立一套专门针对农民工的社会保障制度；而是从根本上打破城乡分立的二元社会保障结构，着力于建立制度模式全国统一、覆盖城乡居民、城乡和地区保障待遇有所差别的社会保障体系，以此一并解决农民工的社会保障问题。我们必须承认，现行城乡分立的二元社会保障结构是不合理的，不利于统筹城乡经济社会发展；城镇社会保障体系也是不完善的，制度设计不够科学，覆盖面过窄且扩面难，财政和企业负担重，管理和运行成本高，迫切需要深化改革；农村社会保障制度建设长期滞后的局面必须尽快改变，早动手、早主动，代价也低，而且经过改革开放20多年的发展，我国已经基本具备了推进农村社会保障的基本条件。从城乡统筹的角度解决约2亿农民工（进城务工约1亿人、在乡就地非农转移约1亿人）的社会保障问题，不但是维护农民工自身权益的需要，而且也是深化城镇社会保障制度改革、推进农村社会保障建设的一次重大机遇。
二、怎样构建城乡一体的社会保障体系？
党的十四届三中全会《决定》提出，中国特色的社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄保障六个层次。具体到某个保障项目，如医疗保障则可能是社会保险、社会救助、社会互助等几个层次保障的组合。根据国情和经济社会发展水平，现阶段我国社会保障制度建设的重点是两大块：一块是社会保险，由企业和职工共同缴费为主、财政适当补贴，具体包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五项制度；另一块是社会救助，费用由财政负担，包括居民最低生活保障、社会医疗救助和灾害救济三项制度。要把解决农民工社会保障的问题，放在完善整个社会保障体系的大背景中统筹考虑、整体设计，而不能就事论事。对农民工来说，重点是养老、医疗、工伤和基本生活等方面的保障。具体政策建议如下：
1．改革养老保险制度，建立国家养老金制度。这是完善社会保障体系的重点，也是难点。要按照国际通行的 “三支柱”（社会保险、企业年金和个人储蓄性保障等）养老保障体系构架，改革现行城镇企业职工养老保险制度：一是把社会统筹与个人账户的养老金分开，以社会统筹部分作为国家养老金，立法强制执行。国家养老金的待遇水平按替代率（退休人员平均养老金与当年在职平均工资之比）30％设计，待遇水平全国统一，与企业和地区差距无关，体现公平性；对应的缴费率约为8％左右（需要精算），企业和职工各负担1/2，以社会保障税的形式收缴；基金实行现收现付制，不搞个人账户，基金也可适当积累。这是第一支柱。二是以个人账户为主体，建立企业年金制度。企业年金是选择性制度，国家不通过立法强制执行，但通过免税等政策加以鼓励。企业年金的缴费由企业和职工决定，可由企业单方面缴费，或由企业和职工双方负担；企业年金实行基金制，搞完全积累，由专业化投资机构进行市场化运作。企业年金的待遇水平与不同企业和地区有关，主要体现效率性。国家对企业年金的待遇水平从政策上加以引导，目标替代率为30％－40％之间。这是第二支柱。此外，还可以发展第三支柱养老金计划，如商业养老保险、社会互助和个人储蓄等
按照这一制度设计，现有的城镇企业养老保险参保职工和离退休人员约1.5亿人可全部纳入国家养老金制度，但需要做好制度转换和政策衔接，特别是已离退休人员可按“老人老办法”执行。在城、在乡的2亿农民工也可直接纳入，制度“门槛”不高，企业负担不重，农民工肯定欢迎。另外，目前全国土地被征用农民累计近5000万人，多数享受水平不等的生活保障和养老保障等，可通过整合政策一并纳入国家养老金制度。农民暂不纳入，但今后一旦进城就业可立即纳入该体系。这样，国家养老金制度将覆盖城乡约4亿劳动者。这将是我国社会保障体系建设最为关键的一步，也是影响千秋万代的伟大事业。
可能有人会认为，搞一个覆盖4亿人的超大养老保障简直是天方夜谭。实际上，社会老人社会养，养老的压力可以通过正常的“代际转移”分解到各个年份、各年龄层人群，每年全国新增退休人员不过几百万人。且参保的人多，缴费的人相应也多，基金支付能力就会相应增大。按30％设计替代率，也就是未来城市“低保”的水平，国家如果不通过养老金解决将来退休人员的养老问题，那至少也得通过“低保”来解决问题，但那样，财政恐怕才真正负担不起。因此，建立国家养老金制度的难点不是负担不起，而是如何保持现有城镇职工将来养老待遇不降低或不过分降低的问题。关键是要发展好企业年金。
2．建立覆盖城乡居民、多层次的医疗保障体系。我国医疗保障体系存在的主要问题：一是城乡分割，不能一视同仁地对待城镇居民和农村居民，公平性很不够；二是制度设计过于复杂，制度的弹性和适应性差，管理和运行成本却非常高；三是覆盖面太窄，真正意义上的保障对象不到全体国民的1/5。尤其是，医疗卫生体制不完善，医疗费用增长过快，医疗服务的效率和质量不能令人满意，在很大程度上影响了医疗保障制度的绩效。解决农民工的医疗保障问题，也必须结合城乡医疗保障体系建设统筹考虑，不能再任由各地建立起“五花八门”的各式制度来，以免造成地区之间、城乡之间的制度不统一、政策难衔接和待遇差异大等问题。
我国在搞医疗保障制度改革时，借鉴了德国等国的经验搞社会医疗保险，借鉴新加坡的经验搞个人账户。不能说这些做法没有道理。但我们认为，更应该借鉴泰国等发展中国家的经验，打破城乡界限，搞城乡统一的、广覆盖的多层次医疗保障体系。具体由四个层次构成：
第一层次是医疗保险。属社会保险，由政府主办，立法强制在企事业单位推行。现有的城镇职工医疗保险制度大致可以，但政策还要完善，可考虑通过改革逐步取消个人账户。农民工可直接参保，执行同等政策，缴纳同等费用，享受同等待遇。医疗保险基金是现收现付制，因不涉及保险待遇积累和转移，从制度上讲让农民工直接参保是没有任何难度的。但参保“门槛”比较高，缴费的负担比较重，且农民工作为一个年轻的群体，这样，应允许农民工选择第二层次。
第二层次是合作医疗。其制度属性介于社会保险和社会互助之间，由政府主办，覆盖第一层次覆盖不到的城乡居民，自愿选择性参加。可以在现有的农村新型合作医疗制度的基础上略加改造而成。要扩大覆盖面，城乡居民均可自愿选择参加。参加以家庭为单位，以人头计算所缴费用。要提高保障待遇水平，现阶段每人每年的保费可按100元左右起步，个人缴纳一部分、政府补贴一部分。参保家庭的每个成员均可领取一张“合作医疗卡”，患者可持卡到公办医疗机构就医，再由政府经办机构与公办医疗机构结算。门诊费用和住院费用均可报销，但每年每卡的报销费用应设定一个上限。超出上限部分，可申请第四层次社会医疗救助。
第三层次是免费（公费）医疗。福利性保障项目，资金由财政负担。享受对象为公务员、军人、大中小学生等特定人群。
第四层次是医疗救助。属于社会救助，覆盖城乡全体居民，资金由财政负担。给少数患者、少数病种的巨额医疗费以一定比例的补助。
为控制医疗费用过快增长，四个层次都要引入“共付机制”，即每报销1元医疗费，个人需要自负一定比例（通常为20％－30％）。在所有控制医疗费用过快增长的手段里，共付机制是最为有效的。
多层次医疗保障体系能够健康运行的基本前提，是有一个廉价、高效的医疗卫生服务体系。因此，要坚定不移地推进医疗卫生体制改革。
3．建立城乡统一的居民最低生活保障制度。现在，全国城市“低保”制度已经建立，运行良好。各级财政每年用约200亿元的支出，保障了约2000万城镇贫困人口。这是我国社会保障制度建设中最为成功的实践，也是一项德政工程。目前全国有近一半的省份建立了农村“低保”。从现实看，在全国建立农村“低保”的条件已经成熟。我国现在单是中央财政每年收入就超过3万亿元，各级财政拿出300亿元左右解决约3000万农村贫困人口的温饱问题应该不存在问题。实际上，只需要把现有的扶贫、“五保”、“送温暖”等方面的资金整合一下、集中使用就可以了，几乎不需要新增多少财政支出。但显然没有必要搞城乡两套“低保”制度，那样不但体制不顺，管理成本也太高。可以按照城乡不同生活指数的固定比例确定“低保”待遇，使农村“低保”水平适当低于城市就可以了。农民工在城市如果失业了，可以享受失业保险待遇；但要享受“低保”待遇，则必须回到家乡户籍所在地，按有关规定执行。
此外，失业保险、工伤保险等制度可不作大的改革，现在就完全有条件将农民工直接纳入。生育保险制度本身有待改革，单设这个制度似乎没有必要，可考虑直接并入医疗保险制度。现阶段直接将农民工纳入生育保险制度是不合适的。
