爱华网目前，中国农村土地产权制度的一个基本特征是，土地所有权归农民集体所有，农户则以承包方式获得土地使用权。近年来，受到家庭土地规模的限制，土地在农民增收中发挥的作用越来越小，而由于土地征用、转让等引发的纠纷、冲突却呈现出上升趋势。在这种现实面前，一些专家学者对我国现在的农村土地制度提出了质疑，甚至有人认为，应该给农民完整的土地的所有权，以保护他们在土地征用和流转时的利益。国务院发展研究中心农村部陈剑波研究员近日在接受本报记者专访时指出，近年来的农村问题表面看是因土地集体所有制所引发的，但本质上，村委会三位一体（政府代理人、集体产权代理人、社区管理者）的矛盾角色才是导致农民财产和利益保护陷入危局的真正原因。
土地的三重职能决定了私有化之路不通
之所以提出土地制度不是引发农村土地问题的核心症结，陈剑波认为这是由我国土地所承担多重职能所决定的。他说，虽然所有权没有明确到人头，但使用权是明确到人头的了。而且虽然所有权没有明确到人头，但界定也是非常清楚的。从历史上看，哪怕是私有产权时期，村界从来都是清晰的。所有权虽然没有落实到个人的头上去，但就社区来说，界限是非常清晰的。因此，在实际上，村庄和农户的关系是非常稳定的。陈剑波认为，从目前的情况来看，农村出现的问题不是集体所有制造成的，而是村庄的治理结构上出了问题。
对此，陈剑波解释说，作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计和获取收入的手段；其次，财产职能。作为一种财产的土地，尽管不能像其他的生产性资产那样，在地理区位上可以随便移动，其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的；第三，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下，尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入流，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。经济发展处于不同的发展阶段，针对土地的不同职能，农民更为看重土地哪一方面职能将对土地的产权制度安排具有直接的影响。而农户经济结构的状况又直接决定农民对待土地的态度。
比如，处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部，这一时期土地是农户维持生计和获得收入的唯一来源。而当农户经济结构发生变化，其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。在农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时，土地的财富功能的实现就成为所有者或使用者最为关心的问题。目前来看，中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的手段。
他认为，集体所有、家庭经营是从维持生存、解决激励机制出发而实施的制度创新，随着农民非农就业的增加，虽然部分农民的生存和收入正在逐步摆脱对土地的依赖，但土地的社会保障职能作用正日益凸现。作为社会保障职能的土地显然仍应以均分为前提，而均分是无法通过私有制来实现的。因此，引起农村问题日趋严重的制度原因显然并非因土地集体所有而起。
村委会的角色矛盾造成其行为取向混乱
村委会究竟是什么？它究竟代表谁？它是“集体所有”的所有者还是代理人？如果是代理人，委托人是谁？作为财产所有者的村庄成员能否制约村委会对财产或利益的侵犯？法律赋予了何种手段或哪些程序来保障村民已有的财产权利？法律对其界定的角色与其实际的角色一致吗？集体经济组织是什么？陈剑波认为，探索这些问题显然对集体所有、家庭经营制度的完善具有十分重要的意义，而圆满解释和回答这些问题，对于我们深入地认识和把握农村基本经营制度的进一步演进路径也将是十分必要的。
依照“村民委员会组织法”的定义，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。陈剑波认为，从实际运行来看，“法定体制”定义为基层群众性自治组织的村委会，在事实体制中扮演着远比上述定义重要得多的角色，承担着更加复杂的功能：第一，政府代理人，承担政府所要求完成的所有行政工作；第二，集体财产法定代理人，履行包括土地资源在内的所有村庄集体财产的管理职责。而其最具代表性的、代理所有者行使的权利是土地发包和土地调整；第三，公共事务管理者，协调和管理社区公共事务的职能。
陈剑波认为，村委会三位一体的角色在政府行政、村务管理、农民财产保护三个方面存在巨大的矛盾冲突，而村委会三重角色的权威性、合法性来源也存在问题。作为政府代理人的村委会，必须在法定的命令体系中严格遵循上级政府的行政指令，其权威性和合法性必须由上级政府赋予，自上而下的任命应是其权威性、合法性的唯一来源。而作为农民财产代理人和社区事务管理者，则必须严格依照所有者和社区成员的要求来对财产实施保护和有效利用，对社区公共事务进行公平地处理，其合法性和权威性必须来自于所有者或成员的一致同意。一方面，作为村庄成员财产、利益代表的村委会，具有维护成员利益的基本职责和义务；但另外一方面，村委会作为政府正规组织的代理人，又必须履行诸如派粮、收款、执行种植计划、计划生育等等政府要求的与村民利益冲突的职责。在这种矛盾冲突之中，村委会处于极其尴尬和困难的境地，如果不维护村民的利益，他们会遭到村庄成员的离弃，使依照事实体制来评价的权威性、合法性产生问题。但如果不执行政府指派的工作和任务，他们就面临失去来自正规组织所赋予的合法性和权威性。现在就出现这样两种情况，一是主要代表村民利益，与村党支部和乡镇政府存在冲突；二是因为需要乡镇的认可，更偏向于乡镇政府，以谋更大的利益，与村民关系存在不和谐。
陈剑波认为，造成这种矛盾和冲突的核心问题在于：一方面事实体制中村委会作为政府的派生机构或代理人的角色；而另一方面，法定体制又同时赋予了它作为村庄财产及实体经济代理人的角色。他说，政府是一个科层序列，依靠等级制来维持它的权威性，来推动政令的畅通。即使是民主制的国家，政府部门的领导也不是通过选举产生的。作为政府代理人，应该是由政府来任命的。而从财产管理的角度看，村委会又是应该选举产生的，就像股份公司的董事长、总经理一定要由董事会选举产生一样，否则就一定无法代表股东的利益。而这样两种不同的角色是没有办法结合的。
应该成立独立的土地资产管理委员会
陈剑波说，不少学者、西方观察家对中国农村开展的村委会民主选举予以了高度的赞扬，但村民委员会的直接选举最大的问题在于忽视了村委会相互冲突的三重角色这一简单事实，使村委会选举本身存在严重的逻辑错误：是让村民选择代表政府、执行政府意志的政府代理人？还是选择能够使财产保值增殖的财产管理人？或者选一个有为公众服务热情和能力的社区事务协调人？他认为，作为政府代理人就必须由政府来任命，否则就失去了其实施和贯彻政府意志的前提和基础。而作为村民财产的代理人和社区事务的管理者，又必须以维护所有成员的财产、利益为己任，实现这一目标就一定是需要通过选举来产生，否则其处分、协调社区成员财产权利、管理社区公共事务的合法性和权威性就会出现问题。
因此，陈剑波认为，解决村委会面临的这种角色冲突，必须将把政府代理人的角色和集体财产管理者的角色分离出去。一个思路是成立土地资产管理委员会。村委会不再负责处理有关土地的问题，只是承担社区管理、公共事务的职能。政府代理人的角色应该由政府去供养，也可以委托两委会代为管理，但不应与土地财产管理混到一起去。
在这种体制设计下，土地资产管理委员会由村民选举产生，对土地的经营和流转负责。村民对自己名下的土地享有永久的使用权，在他们进城务工或者在其他情况下暂时不耕种土地时，可以通过土地资产管理委员代为出租经营，获得一定的收入，既可以实现土地的集中和流转，又可以保证农民不丧失土地。土地资产管理委员会作为农村土地的代理人，在与上级政府利益不一致的情况下，也就可以更好地代表村民的利益。他认为，从农地制度入手思考集体所有制的委托-代理问题，可能为我们揭开农村诸多难题之谜底提供新的破解思路。这是解决当前农村各种矛盾冲突的重要一环，以长期发展的眼光看，也是中国农民不破产、农业不衰退、农村不凋弊的一个重要保障，更是切实保障农民财产权利的一个重要的制度安排。
陈剑波还认为，当前征地引发的矛盾非常突出，其深层次的原因是中央和地方的财税金融体制已经不适应地方经济的发展，而不仅仅是农村土地制度有问题。他认为，在现在的财政金融体制下，上级政府的财税收入占了大头，而很多以农业为主的县乡一级政府的合法收入已经难以维持本级政府的正常运转，这在一定程度上迫使基层政府在土地上想办法。因此应该尽快推动财税金融体制的改革，否则地方政府倒卖土地的冲动永远都不会消失的。(原出处:中国改革报 2006-10-23)
