爱华网内容提要：我国人力资源管理制度改革的目标是制度供求均衡。实现我国人力资源管理制度改革目标的难点是制度供给相对过剩和制度供给相对不足状态下的制度供求非均衡。我国人力资源管理制度供求非均衡状态会对社会经济运行产生诸多不利影响。实现我国人力资源管理制度供求均衡目标的途径是政府公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革。
目前，我国人力资源管理制度已经严重的滞后于社会发展的进程。这种滞后不仅导致了我国人力资源总量严重的供过于求，而且极大地影响了社会诸多方面的健康发展，如城市化问题、三农问题、国有企事业单位改革问题等等都与我国的人力资源管理制度问题紧密相关。可以说，我国人力资源管理制度的全面改革已经势在必行。如何推进这一改革？笔者认为，首先应当理性地认识改革的目标，然后才能科学地设置改革方案。
一、我国人力资源管理制度改革的目标是制度供求均衡
T·W·舒尔茨认为：制度是约束人们行为的一系列规则。【1】这些规则包括正式规则、非正式规则和实施机制。在新制度经济学看来，制度是一种资源，可以采用正统的经济学理论进行供求和均衡分析。【2】制度作为一种资源，社会对它既有需求，也有供给。就像人们对商品的需求是因为商品能够给人们带来效用和满足一样，制度安排也能给人们带来利益，这就是制度需求，即人们按照现有制度安排，无法获得潜在利益，从而产生制度替代或制度创新的需求；正是制度需求的存在，制度供给即制度生产就成为了必然。但是，社会对制度有多大的需求量？制度的生产者提供多少制度资源才是合适的？这就产生了制度供求的均衡问题。制度供给与制度需求在一定的社会条件下都有一个客观的相互适应的水平，这个适应的水平就是制度供求的均衡。制度供求均衡说明的是与一定社会条件相匹配的制度体系可以促进社会经济正常和健康发展的状态；反之，制度供求非均衡即制度供不应求或供大于求都会阻碍社会的正常运行。
作为制度的一种类型的国家人力资源管理制度就是作为正式规则垄断生产者的政府为社会提供的一系列人力资源规则安排。制度存在的条件是市场失灵，即人们有对制度的需求，而市场却不能供给。制度需求的约束条件即边界是制度供给不能超过依靠市场本身所具有的效率，即市场使交易活动难以进行或交易成本高昂，而制度却使交易活动顺利进行或交易成本低廉。这就是说，越过边界的制度供给会产生社会效率和福利损失，造成制度供给超过制度需求，出现制度供给过剩。所以，制度供求均衡是国家人力资源管理制度有效发挥作用的基础。同时，由于社会的不断发展，制度供求非均衡总是一种常态，这样，社会就必须不断地对制度供求进行调节，以促使制度从非均衡达到均衡。从我国现行的人力资源管理制度来说，不断地深化其改革就是制度供求从不均衡到均衡的过程。目前，我国人力资源管理制度供求关系处于一种严重的非均衡状态，制度供求均衡不但是近期国家人力资源管理制度改革的目标，而且也是其改革的长远目标。只有国家人力资源管理制度达到了供求均衡的水平，那些不合时宜的人力资源管理制度才能得以消除，那些满足社会需求的人力资源管理制度才能得到有效供给。
二、实现我国人力资源管理制度改革目标的难点是制度供给相对过剩和制度供给相对不足状态下的制度供求非均衡
二十多年的改革开放，我们从一个充满审批规则的计划经济国度里逐步走了出来，人力资源的交易自由得到了极大恢复。但是，从根本上说，现行国家人力资源管理制度的基础还未能有效触动，过多的不适应市场经济要求的规制还严重地制约着人力资源的内在活力，政府还管着大量的本来属于市场范围内的人力资源交易事项。这主要表现在：第一，城乡隔离与区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度。自1958年开始实行并在1982年得到宪法肯定的户籍管理制度把公民从户籍上划分为农业人口和非农业人口，即占全国人口绝大多数的农村居民被限制在农业土地上，非经审批不得迁入城市。中国的劳动者被分成两大完全孤立的群体，即农村就业者和城市就业者，并由此构成了沿袭几十年的二元户籍型人力资源管理制度。虽然，改革开放以后已有数以千万计的农村剩余劳动力自发进入城市或自我开发了农村新城，实现了在第二、三产业的就业，近几年，各地区在户籍上也作了一些改革，但是，政策和法律上的根本性限制仍然没有使城乡分割的传统人力资源管理制度得到突破，大量进城务工的劳动者仍然过着奇居城市的生活或呈候鸟迁徙状态，其基本权利得不到有效保障。譬如，在广东等经济发达地区，一些城市具有常住户籍的人口仅仅占到总人口的50%-20%，城市人口的主体已由非常住户籍人口所构成。与城乡二元人力资源管理制度相配套的是区域封闭的人力资源管理制度，即城市居民也只能在户籍所在地就业，城市居民的迁徙同样要经过严格的审批。第二，国有领域人员由国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度。国有领域人员由国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度可以说是传统人力资源管理制度的核心。一方面，国有企业虽然自改革开放以来推进了多项劳动人事改革措施，如合同制、聘用制等等，并有5000万左右的国企职工失去了工作岗位，但国家迄今未能推出具有全局意义的人力资源管理制度改革措施，数以千万计的国企职工仍然具有国家职工身份；另一方面，国有事业单位的就业制度还不曾有任何触动，具有国家职工身份的事业单位职工仍然处在与国家公务员类似的状态。事实上，国有领域的职工是国家的终身雇员，国家承担着具有国家职工身份的雇员的无限责任。这就是身份型人力资源管理制度的实质，它使国家面临着巨大的财政风险。第三，以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度。以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度是前两种人力资源管理制度的进一步细分，即在最宽泛的范围内将从业者分为农村籍和城市籍两大等级，然后又将城市籍人员按从业的所有制和行业的不同分为若干等级，从低级到高级依次为：个体和私营企业、集体企业、各种混合所有制企业、国有企业、国有事业、国家机关从业人员等。其中，在国有企业因行业不同而划分为若干等级，如竞争性国企、垄断性国企、准公共领域和公共领域国企；在国有事业单位又因经费来源的不同而分为一般经费自筹、具有特许权的经费自筹、差额拨款、全额拨款等各种类型。各等级形成了一个相互分割、自我循环的就业体系，即各等级从业人员及其后代在等级内部具有从业优先权，若要跨等级特别是从低等级向高等级就业则存在制度障碍，进入成本高昂。第四，充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度。充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度是前三种制度的极化，即在城镇公有制领域，一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单位雇佣制是建立在低货币新酬与高社会福利保障基础之上的，就业者只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入，较多的一部分劳动力价值则以社会福利保障的形式隐形地进入了单位这个不可分割的共同体中，如果一个人退出了就业单位，他所享受的这种福利保障就失去了。在这种情况下，如果他进入一个更好的单位，譬如从一家竞争性国企进入了一家垄断性国企，他就会获得更大的社会福利保障收入。但这种情况是较少的，因为制度利润较高的单位具有较高的进入门槛。所以，一个人一旦就业之后就很难再次选择单位，并不得不依附于单位。正是这种单位制将我国的传统就业制度推向了极至。【3】除以上四大管理制度以外，国家在人力资源的所有、投资、流动、使用、调配等方面都还保留着大量的不适合形势发展要求的过剩制度。可以说，规范作为经济要素的人的行为的制度过多即制度供给过剩是目前人力资源管理制度存在的主要问题，社会并不需要如此大量存在的人力资源管理制度。
当然，这种过剩是从总量上讲的，即我国人力资源管理制度从总供给与总需求的角度看已经处于供过于求的非均衡状态。但是，从结构上看，我国一些领域的人力资源管理制度又处于供不应求的非均衡状态。这主要是随着市场经济体制的逐步完善，相应的人力资源管理的法律法规跟不上形势发展的需要，应该制定和实施的人力资源管理制度没有得到及时地制定和实施，造成了制度供给的滞后。譬如，由于没有人力资源自由流动的法律法规，我国有超过1.5亿的人口处于非常规迁徙状态，有超过1亿的农民工成为了城市的边缘人。面对这种情势，国家出台有关与现代世界接轨的户籍注册制度应当是一项极其紧迫的制度供给行为。可是，这套制度安排由于需要调整现有社会群体之间、地域之间的利益格局以及限制政府一些部门的权利，致使其供给严重滞后。目前，许多需要与市场经济配套的人力资源管理制度，诸如农民工享受城市产业工人同等待遇制度、公有制领域彻底打破人力资源单位所有的制度、社会各领域彻底打破人员身份以实现机会平等的制度等等都有待出台。但是，碍于各种客观的和人为的因素，这些制度的供给不得不大打折扣。从实际情况看，我国目前存在的人力资源管理制度供求非均衡状态是一种制度供给过剩和制度供不应求的矛盾同时并存的制度供求非均衡状态，即总体上制度过剩了，各个局部又存在制度短缺；一些社会经济运行所必要的制度难以提供，而一些不必要的制度又大量存在的现象成为了我国实现人力资源管理制度改革目标的两大难点。
三、我国人力资源管理制度供求非均衡状态对社会经济运行所产生的不利影响
我国人力资源管理制度涉及到人力资源的所有、占有、使用、收益、投资、流动、调配、处分等诸多方面。从宏观和中观的角度看，人力资源管理制度的供应者或者说生产者是国家和各级地方政府，需求者是作为人力资源主体的人和作为人力资源载体的社会；从微观的角度看，人力资源管理制度的供应者或者说生产者是企事业单位等社会微观组织（由于这些微观组织提供人力资源管理制度实际上是按照政府的规则进行的，并受到政府的限制，所以，他们不必被看作制度生产的独立主体），需求者是作为人力资源主体的人和作为人力资源载体的企事业单位等社会微观组织。以上供求关系说明，人力资源管理制度供求双方的交易并不是自买自卖行为，而是需要考虑作为人力资源主体的人和作为人力资源载体的社会及企事业单位等社会微观组织的需求状况的需求主导型行为，在这一交易过程中，不适应需求的人力资源管理制度将导致其供给过剩或供给不足，即人力资源制度供求非均衡。我国的实践证明，人力资源管理制度供求非均衡状态的两种形式即制度供给过剩和制度供不应求将严重影响社会经济的正常运行。第一，人力资源管理制度供给过剩导致过高的制度成本。人力资源管理制度作为社会的正式规则，其提供是有成本的。这种成本主要体现在制度的规划设计成本、组织实施成本、排除其他制度的成本以及保持制度正常运行的随机成本等等。实际上，每一项制度都必须耗费一定的费用，过多的制度必然带来超过社会经济运行需要的代价，这种代价会使社会福利和效率蒙受损失。第二，人力资源管理制度供给过剩导致了社会物质财富的虚耗。制度成本是社会物质财富的消耗，过剩的制度是社会经济运行的额外消耗，这种消耗就是制度经济学所说的“交易费用”。据统计，美国1970年GDP的40%消耗于各种制度实施的交易费用，即物质财富的40%被制度成本抵消了。美国自20世纪80年代开始通过减少制度和鼓励竞争来提高基础设施部门的效益，结果取得了令人吃惊的成绩，1990年仅在航空、汽车、铁路和电信等行业就增加了450亿美圆的收益【4】。我国虽然没有作过这方面的统计分析，但客观上制度的交易费用肯定不会比美国的水平低。在我国的制度交易费用中，人力资源管理制度的交易费用占有相当大的比重。第三，人力资源管理制度供给过剩导致了制度利润的逆向分配，放大了制度寻租空间。任何制度都会产生利润，但不同制度的利润来源和分配是不一样的。适合需求的制度产生正常的利润，利润的来源是交易者从制度中得到的收益。譬如，有了个人信用档案制度可以节省放贷者了解求贷者信息的搜寻成本，求贷者也节省了运用各种方式向放贷者证明自己信用状况的显示成本，借贷双方获得的这种借贷便利收益便构成了个人信用档案制度的正常利润（假定社会在交易中得到的收益全部内部化到交易主体的收益之中）。在这种情况下，制度利润的分配显然是在交易者之间进行的，并且各得其所。我国的人力资源管理制度大多数属于行政审批制度，如户籍管理制度、公有制领域的员工使用制度等就是需要审批的制度。这种制度的交易主体一方是行政主体即政府部门，另一方是行政相对人。作为依需求而供给的人力资源管理制度，其利润的来源和分配与一般的制度没有区别，因为行政主体是社会公共部门，公共部门是社会的代表。作为行政审批制度的人力资源管理制度给行政主体带来的收益体现为社会收益并构成制度利润的来源，在公共部门不存在截留收益即不利用行政审批权寻租的情况下，制度利润会分配到社会福利之中即体现为社会公共收益。不适应需求而产生的人力资源管理制度是一种供给过剩的制度，其利润的来源是交易主体的一方或多方交易成本的增大或收益损失的结果，其利润的分配也往往向交易主体的一方或多方倾斜。譬如，一项交易本来只须涉及交易主体，如果政府规定对其进行审批，它就不仅仅只涉及到交易主体了，作为非交易主体的政府参与进来是很自然的事情，结果，交易者增加了成本，其中的制度利润就会以增加交易者成本的方式转移到从事审批的公共部门手中，并分配给制度的审批者。这就是制度的逆向分配。审批者取得这一利润的方式是公开地或隐蔽地寻租。不适应需求的制度一般包括两个方面：一是新增的多余制度；二是存量的多余制度。过剩的制度供给为制度的实施者创造了更大的寻租空间，使其有了更多的机会分享制度利润。关于这一点，部分地方政府早几年向欲取得城市户籍的农民收取城市增容费的现象就是最好的说明。第四，人力资源管理制度供给过剩导致了经济主体交易成本的增大和交易收益的减少甚至交易亏损，从而抑制了人们的创造精神。人力资源管理制度过多使经济交易主体的行为消耗于制度的摩擦力之中，使本来有利可图的交易变得无利可图。如一个科技人员可能因为工作调动的困难而放弃最适合自己创造力发挥的工作单位和岗位，并使其庸碌度过一生。面对庞杂的行政审批性人力资源管理制度体系，人们只有减少交易行为，甚至在很多情况下不得不放弃许多创造性的工作。这种现象不断循环的结果往往是社会经济发展的停滞甚至倒退。第五，人力资源管理制度供不应求导致社会公共领域的交易行为得不到应有的规范，并使整个社会资源配置失衡。在市场经济条件下，社会需要有与其体制配套的人力资源管理制度，譬如人的流动性、人的权利平等性等等。但是，我国在这些方面的人力资源管理制度供给却严重滞后。这种滞后主要体现在两方面：一是随着形势发展而需要进行改革的人力资源管理制度没有得到及时地修改，造成了一些制度的供不应求，如我国现行的户籍登记制度就是一种急需改革的制度；二是随着形势发展而需要新增供给的制度却未能及时供给，如非身份型的自由从业制度等。
四、实现我国人力资源管理制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革
国家和政府等公共部门制定的人力资源管理制度是社会资源和公共品，它就象商品一样有着自己的供求规律。商品供求规律是商品的价格围绕其价值上下波动，并通过价值规律调节商品生产和需求；市场供求均衡是供给曲线与需求曲线相交的那一相对静止的状态。人力资源管理制度的供求和均衡与商品供求和均衡有着相似之处。【5】但是，人力资源管理制度作为一种特殊的公共品，其供求规律有着自己的特点。第一，人力资源管理制度供求规律的客观基础是制度供给决定于制度需求，即有制度需求的制度供给才是有效的人力资源管理制度供给。人力资源管理制度需求主导人力资源管理制度供给应当是人力资源管理制度供求的一个普遍规律。尽管从现实中观察，人力资源管理制度供给主导人力资源管理制度需求似乎是一种普遍现象，但归根到底，制度供给的有效性决定于制度需求，没有客观需求的人力资源管理制度最终会在制度变迁的过程中淘汰。第二，人力资源管理制度供求规律的核心是制度需求的源泉来自于制度利润，即有效的人力资源管理制度的产生是因为这种制度为制度的交易者提供收益。这排除了制度需求的主观性。第三，人力资源管理制度供求规律的表现形式是制度供求量决定于制度的效用大小。人力资源管理制度效用由运用制度的交易者的个人收益和社会收益构成。没有效用的人力资源管理制度既不会有需求也不能有供给。第四，人力资源管理制度供求的常态是制度供给总量过剩。撇开社会单位组织内部的人力资源管理制度供求不谈，人力资源管理制度是由公共部门垄断提供的。人力资源管理制度供给的垄断性常常使制度供给过剩。因为公共部门行为时滞严重，一方面很难及时地根据制度需求调整制度供给，另一方面又很难及时地调整原有制度的利益格局，以致制度存量过多。第五，人力资源管理制度供求均衡是制度的边际效用为零。这种均衡是制度变迁的相对静止状态，是一种理论存在，实际上制度总是非均衡的，这如同社会总是不完善的一样。第六，人力资源管理制度供求均衡是人为因素调节的结果。社会得以正常运行的前提是制度均衡，一个稳定并与世界同步发展的社会就是制度均衡的注释。人力资源管理制度供求均衡也是如此，即这种均衡是作为人力资源管理制度垄断生产者的公共部门进行调节的结果，而非制度供求本身的均衡。
从人力资源管理制度供求规律的以上特点可以推出两个结论：第一，我国要达到人力资源管理制度供求均衡这一改革目标，就必须认同五个基本原则：一是人力资源管理制度的存在决定于社会对其具有需求的原则。政府作为社会管理者和社会公共产品的提供者，其提供的人力资源管理制度应当是社会运行所需要的和具有公共产品性质的制度，一切不适应社会需要的现存人力资源管理制度都必须淘汰，一切不适应社会需求的新的人力资源管理制度都不得出台。二是人力资源管理制度应当给交易主体的交易行为带来收益（制度利润）的原则。譬如自由就业制度就为社会经济主体的交易活动提供了诸多便捷，如果没有这一制度，企业等经济主体在人力资源交易中将要花费更多的成本去进行诸如信息搜集和行政报批等等事项。三是对人力资源管理制度合理性的衡量应当进行效用定量分析的原则。目前我国对户籍审批制度、就业身份审批制度等等许多远远落后于形势的人力资源管理制度难以进行实质性改革的原因就是没有对这些制度进行效用的定量分析，以致误认为这些制度还是必要的。政府应当建立一套评估人力资源管理制度的科学定量分析系统，对现行和拟订的人力资源管理制度进行定量的效用评估，以制度效用确定制度供给。四是把人力资源管理制度改革的重点放在减少制度供给过剩方面的原则。人力资源管理制度供给的垄断性要求政府应自我约束和主动接受法律与社会约束，尽可能减少审批性的人力资源管理制度。五是对人力资源管理制度供求进行合理调节的原则。这有利于避免因制度非均衡造成社会的不稳定和发展受阻。第二，实现人力资源管理制度供求均衡目标的途径是公共部门既以改革者的身份推进制度改革，又以被改革者的身份接受制度改革。为什么这样说？公共部门是人力资源管理制度的垄断生产者，垄断生产的制度提供垄断利润，而垄断利润的攫取者只可能是提供制度的公共部门。制度垄断利润与制度利润不一样：制度利润是制定制度的时候就产生的利润，在制度均衡的状态下自然分配到交易主体和社会有关领域；制度垄断利润是在制度制定者或实施者运作制度的过程中产生的，如果不经运作，它就是隐含的。譬如政府垄断部门对就业人员实行身份限制就产生制度垄断利润：一旦某些人被赋予垄断部门就业权，就意味着这些人可以凭借这一权力获得一定的政府分配的垄断利润即高新酬高福利，这种高新酬高福利实际就是政府分配的制度性垄断利润。【6】垄断利润的分配说明，作为制度运作者的公共部门完全掌握着制度垄断利润的分配大权，在它得不到有效约束的条件下，它完全有可能利用这种分配大权为自己牟利，将垄断利润的很大一部分攫为己有。其攫取的方式就是与制度的交易者进行双向寻租，即制度执行者通过向制度运用者的“选择性授权”，将产生垄断利润的“行政许可权”赋予善于“合作”的个人或者群体，然后，制度运用者将得到的授权所产生的制度垄断利润的一部分向制度执行者“进贡”。譬如，我们经常看到现行人力资源管理制度下的“送礼与工作调动、“送礼与跑官要官”等现象就是其注脚。制度产生垄断利润的核心就是制度执行者的“选择性授权“，而行政审批制度性质的人力资源管理制度都必须通过选择性授权来运作，所以，即使是好的人力资源管理制度，如果没有对这种选择性授权的有效制约，制度的供求都将是非均衡的。因此，要达到人力资源管理制度供求均衡这一改革的目标，就必须改革公共部门本身，即公共部门要在追求制度供求均衡的前提下，制定一整套自我约束“选择性授权“的制度，以防止制度垄断利润流入本部门；同时，还应制定一套有效调节人力资源管理制度垄断利润的制度，使垄断利润合理分配于社会相关领域，以增加社会福利。
参考文献：
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【6】A.爱伦.斯密德.财产、权利和公共选择[M].上海：上海三联出版社，1999.
