爱华网【内容提要】20世纪80年代以来，以实现经济市场化和全球化为取向的社会改革成为世界发展进程的主要景观，新自由主义政策和意识形态在这一进程中占居了主导地位。拉美国家的改革起步较早也最为激进，在80和90年代，相继经历了经济调整和经济结构改革两个阶段。在西方债权俱乐部的压力下，拉美国家按照美国和国际金融机构开出的“华盛顿共识”这一带有强烈市场原教旨主义色彩的政策处方，掀起了转换经济发展模式的高潮，终于陷入严重的经济、社会危机。90年代中期以后，随着地区政治格局的改变，拉美各国对“第一代改革”进行了深刻反思，认识到必须“对改革加以改革”。90年代末以来，多数拉美国家校正了改革的目标和方向，开始推行以注重经济政策与社会政策相协调为特征的“第二代改革”，实行“有社会公正的增长战略”。拉美国家改革与再改革的历程表明，改革的内涵与外延是具体的、历史的，不存在某种一贯正确、永恒不变的“终极真理”。评价某项改革的合理性和成败得失，不能从抽象的概念出发，也不应片面地仅以经济收益为评判标准，而应当以社会收益最大化、社会成本最小化为准则，加以综合判断。拉美国家从两个“失去的十年”到“第二代改革”，其中的经验教训极为典型和深刻，对于所有正在实行市场化改革的国家尤其具有警示作用。中国可以把拉美作为一面镜子，从拉美国家改革与再改革的经验教训中接受教益。
主题词：改革 新自由主义 华盛顿共识 社会公平 社会公正
中国的改革开放进程已经走过了四分之一个世纪，并继续向前推进。如今，中国无论在综合国力、经济社会结构、面临的形势与任务、所处的国际政治经济环境，还是政府在经济社会管理中的角色、职能及其政策决策的理念与方式，以及社会价值观、公众对改革的理解与利益诉求等方面，较之改革开放初始阶段乃至最近10年发展时期的状况都有了极大的改变。不论说“改革正处于十字路口”，还是称“改革正处于新的起点”，都意味着当前的改革面临着新的抉择。
中国的改革不是孤立的现象。从世界范围看，20世纪80年代以来，“改革”成为发达国家和发展中国家普遍时兴的词汇，以经济改革为先导的社会变革成为世界发展进程的主要景观。尽管各国改革的历史条件不同、出发点有所差异、程度和力度深浅不一，但都以实现经济市场化和融入全球经济一体化为共同取向，而新自由主义政策和意识形态在这一进程中占居了主导地位。其中，拉美国家从80年代到新世纪初年，相继经历了经济调整、结构改革、反思与再改革（“对改革的改革”或者称“第二代改革”）阶段。拉美国家的改革起步较早也最为激进，后来又率先校正了改革的目标和方向，其中的经验教训极为典型和深刻，对于所有正在实行市场化改革的国家尤其具有警示作用。鉴于中国正在对改革进行反思并酝酿新的抉择，拉美国家的经验便有着特殊的借鉴意义。
经济调整年代：失去的十年
20世纪六、七十年代，大多数拉美国家走上了以政府主导和贸易保护为特征的“进口替代”式工业化发展道路。为了弥补贸易赤字和本国资本的不足，这一地区几乎所有国家都在大量吸收外国资本，尤其是来自国际商业银行的贷款。除阿根廷、智利外，大部分国家的借贷人主要是公共部门。到1982年，拉美国家的外债规模达到3500亿美元，[1]偿债率高达41%，负债率高达331%，[2]远远超过国民经济的承受能力，外债负担越来越沉重。加之当时除石油以外的出口商品价格大幅下跌使国际收支出现巨大逆差，以及国际利率大幅攀升（翻了一番多），[3]这些因素直接引发了普遍的债务支付危机。[4]
危机爆发后，国际债权集团逼迫拉美各国政府按期偿贷，众多私人银行濒临破产。为保持社会稳定，各国政府将这些银行国有化，把私人债务转为国家债务，巨大的还贷压力引发了拉美国家严重的财政危机，政府通过紧缩社会开支的方式将债务最终转嫁到公民头上。据联合国开发计划署估计，80年代拉美国家用于公共卫生、教育、基本食品补贴等方面的开支人均减少30%，人均教育经费由1980年的91美元减至1985年的66美元。各国还普遍减少了许多与人民生活密切相关的基础设施，民众生活质量急剧下降，社会动荡加剧，罢工、街头抗议时有发生。此外，为偿还外债，拉美各国政府大幅削减进口，导致国内供给紧缺，物价飞速上涨，通货膨胀加剧，社会中下层居民生活日益艰难，社会贫富分化加重，社会矛盾进一步加深。[5]
债务危机爆发之初，拉美国家曾提出“以发展促还债”的主张，遭到西方国家的抵制。西方债权国和债权银行采取协调一致的立场，要求拉美债务国实行“紧缩性调整”（即尽全力扩大出口，压缩进口，通过牺牲经济增长、争取外贸盈余的办法偿还债务），保证按期偿还债务。美国政府和国际金融机构（主要是国际货币基金组织和世界银行）从新自由主义理念出发，全盘否定拉美国家以往实行的“进口替代”内向工业化发展模式，认为拉美债务危机的根源在于该地区实施了内向增长模式和保护主义政策，以及国家在经济中发挥的作用过大、私人部门的相对软弱。由此强调拉美国家必须减少国家干预，并采取如下改革措施：（1）实行对外贸易自由化，放弃鼓励资源向国内市场倾斜的保护政策，采取鼓励出口的外向发展政策；（2）放开价格，取消政府对价格体系的干预；（3）缩小公共部门的规模，尤其要对生产领域中的大多数国有企业实行私有化；（4）废除限制私人部门进入市场的有关法规；（5）放松国家对劳动力市场的控制，开放金融市场，放开利率，取消政府对信贷机制的管制；（6）削减政府支出，消灭财政赤字，减轻税收负担等。
1985年美国提出“贝克计划”（Baker Plan），[6]主张由国际商业银行和多边金融机构向发展中国家中的重债务国提供款支持，但要求债务国进行“综合、全面的宏观经济与结构改革”，即：实行国有企业私有化，减少政府对经济的干预，进一步开放资本和股票市场，放松投资限制、实行资本流动自由化，实行贸易自由化和进口管制的合理化，改革税收体系和劳动力市场，以及纠正价格扭曲现象，等等。并以此作为进行债务谈判的条件。拉美一些国家在外资流入急剧减少的情况下，为从美国和国际多边金融机构获得更多货款，被迫接受了某些结构性改革的附加条件，开始了经济自由化改革的进程。“贝克计划”实际上承认了“以发展促还债”的原则，但相关措施迟迟不能到位。1989年，美国政府提出“布雷迪计划”（Brady Plan），[7]首次同意对拉美债务国所欠债务本金给予减免，但要求债务国进行新自由主义发展模式的改革。拉美一些重债国分别与美国就布雷迪计划实施达成协议后，遂加大了结构性改革的力度。贝克计划和布雷迪计划的出笼，强制陷入债务危机的拉美国家按照新自由主义发展模式实施改革。由此，拉美地区掀起了转换经济发展模式的新高潮，新自由主义发展模式在拉美广泛推行。至此，拉美国家才获得了重新安排债务和取得新贷款的机会，债务危机趋于缓解。
在整个80年代，拉美地区经历了持续的经济衰退，平均经济增长率由1950—1980 年的5.3%下降为1.1%，[8]社会形势也日益恶化，因而被称为“失去的十年”。
结构改革年代：又一个失去的十年
从20世纪80年代后期至90年代初期，拉美国家逐渐由经济调整向经济改革过渡，由一般性调整向结构性改革深入，从单纯的稳定经济策略向改变发展模式的经济改革转变， 新自由主义成为改革的主导理念、政策基础和显著特征。虽然拉美各国实行自由化改革（“第一轮改革”）的进程有先有后，后来转入“第二代改革”的年代或早或迟，但从总体上看，整个90年代是由新自由主义主导的大规模、宽领域、深层次的宏观经济和结构改革主要阶段。在这个阶段，对拉美国家的改革具有纲领性地位、并对改革进程产生深刻影响的政策文献，是由美国政府和国际金融机构泡制的“华盛顿共识”（Washington Consensus）。
“华盛顿共识”是新自由主义确立其主流价值观地位并走向鼎盛的时期的产物。80年代早期，英国撒切尔政府推行的私有化改革和美国里根政府实行的保守主义（供给经济学派）经济改革，确立了新自由主义经济学派的主流经济学地位；进而，这一崇奉私有制、主张市场自由最大化和政府作用最小化的经济理论，迅速演变为一种时髦的意识形态和政治哲学。在这一时期相继发生的拉美国家债务危机、东亚新兴工业经济体（东亚国小龙）的崛起、[9]苏东国家政治经济动荡与嬗变等一系列事件，使新自由主义者坚信，国家干预、保护主义以及计划经济、国有经济等等与市场自由精神和私有经济原则相悖逆的政策、制度已经走向终结，市场法则和私有制度已经获得最终胜利。在踌躇满志的新自由主义者看来，自由放任的市场原则已被证明是“终极真理”——在它面前，世界的差异性消失了，[10]自由主义成为历史演进的终点；[11]人们无需再对本国经济做任何诊断和思考，只要根据新自由主义的“万应药方”照方下药，即可包医百病。正在是这一氛围下，集新自由主义经济政策之大成并将之教条化的“华盛顿共识”出笼了。
1989年秋季，美国国际经济研究所在华盛顿召开了关于80年代中期以后拉美经济调整与改革问题的研讨会，会议的主题是“拉美的调整：在多大范围和程度上发生”（Latin American Adjustment: How Much Has Happened?）。出席会议的有拉美国家的政府官员、美国财政部等部门的官员、企业界人士，世界银行、国际货币基金组织、美洲开发银行等国际金融机构代表，以及一些大学和研究机构的经济学家。在会议最后阶段，美国国际经济研究所前所长、高级研究员约翰·威廉姆森（John williamson）总结出与会者在财政紧缩、外国直接投资自由化、贸易自由化、私有化、放松政府管制等拉美国家已经和将要采用的政策工具方面形成的十点基本共识，并于会后将会议论文汇编成册于1990年出版发行。[12]在该论文集中，威廉姆森更加明确地开列了拉美国家应该采纳的政策清单，[13]并认为这些政策普遍适用于发展中国家的经济改革。这些政策主张为称为“华盛顿共识”，并被视为"新自由主义政策宣言”。
依照美国和国际金融机构开列的处方，拉美国家在80年代末、90年代初相继加快了经济结构改革的进程。改革的基本和普遍的取向是实行进口自由化（取消配额，降低关税，减少税种等等）、国内金融体制自由化（利率自由化，降低储备金率，限制或结束信贷分配，关闭国有银行或将其私有化等等）、开放国际收支的资本项目（取消外汇管制，消除对外国直接投资及其他各种资本流动的限制）、私有化（把国有公司出售给国内外私人资本，这些公司主要是大型自然资源公司和垄断性公用事业）和税制改革（调整税收结构，限制税种，降低税率），此外还有劳工政策改革（诸如取消终生雇佣和偿付高昂的解雇费等惯例，简化临时雇佣程序）、社会保障制度改革（诸如将传统的现收现付养老金改为资本化的私人养老金）等等。[14]拉美经济改革范围之广、程度之深，在拉美历史上前所未有，以至有人称之为拉美大陆上的一次“经济政变”。改革在许多领域取得了进展，拉美国家实现了从封闭的进口替代模式向外向发展模式的转变，政府对经济的干预大大减少，市场机制已经发挥主导作用，财政失衡的现象有所减缓。但这些影响不足以为该地区带来充满活力的经济增长。
2000年11月，联合国拉美经委会（ECLAC）[15]发表了题为《增长、就业与公正：拉美和加勒比地区经济改革的效果》（Growth, Employment, and Equity: The Impact of the Economic Reforms in Latin America and the Caribbean）的研究报告，[16]运用翔实的资料和数据，对以往10—15年间拉美国家“第一代改革”及其影响作了系统的分析和全面的评估。报告指出：改革的结果“既不像改革的支持者所预计的那样乐观，也不像反对者所担心的那样消极”，按地区平均值计算，“改革本身似乎只产生了令人惊讶的微小影响”。报告将拉美改革的主要结果归纳为五个方面：（1）90年代恢复了增长，但产量并没有出现普遍的高涨（或下降），许多国家的经济增长率还低于50年代至80年代的水平；（2）出口大幅度增长，但进口增长更快，从而导致贸易赤字的扩大；（3）投资和生产率虽然“收复了在80年代失去的地盘”，但没有出现重大的成果；（4）就业滞后于不高的增长率，而且新就业的质量呈现出严重的问题，而在创造就业的数量方面，改革似乎起了负面作用；（5）改革对收入分配的影响基本上是负面的，社会不公在恶化。尽管该地区的大部分国家都有实现了可观的适度经济增长，但这一速度还是低于过去的速度，不足以弥补技术和社会发展落后所带来的负面效应。
如前所述，拉美地区的经济改革的主要内容是进口自由化、金融体制自由化、开放资本项目、私有化、税制改革以及劳工政策改革、社会保障制度改革，各国的经济结构因此发生了深刻的改变。但正如一些学者指出的，“改革动作大，发展成效小”，[17]新自由主义改革给拉美带来了一系列严重问题。
首先，在贸易和资本流动方面，拉美国家融入了由发达国家主导的全球化进程，国际经济趋势对改革进程和地区的经济产生了自相矛盾的巨大影响。一方面，私有化、贸易自由化和资本项目的开放，为90年代初大量私人资本流入提供了刺激。另一方面，流入拉美的资本具有起伏不定的特点，以消极的短期资本（债券、间接投资、商业银行贷款）为主导的外资流入产生了动荡性，[18]大部分外国直接投资是通过国有企业私有化和接管私人企业的方式来实现存量资产的产权转换的，对地区产出和出口增长贡献微弱；[19]贸易自由化则导致了贸易赤字的增长（1990—1998年，拉美地区货物出口额增长了9.8%，进口额增长了14.3%），[20]这一赤字又只能靠动荡不安的资本流动来弥补，使拉美经济受到不良的国际收支的困扰，增加了地区经济的脆弱性。
其次，过早开放资本项目和不成熟的金融自由化增加了金融风险，导致金融危机濒发。拉美国家以往的资本项目管制措施主要针对外国资本，因而资本项目方面的改革主要是解除外汇管制，消除对外国直接投资和其他各种资本流动的限制。随着资本项目开放，大量短期资本便涌向这些国家，致使本币升值，升值使得进口更加便宜、出口更加昂贵，进而导致贸易赤字增长。当国际收支逆差积累到一定程度时，资本就会大量流出，导致货币危机和经济崩溃。在同一时期，以解除金融压抑为目的的金融自由化改革“做得太过火了”，以至于国内利率大大超过国际水平。当大量外国资本流入使信贷增加时，国内银行由于缺乏评估长期信贷风险的经验而承担了过多的风险（在推动金融自由化的过程中，有些银行为追求高利润率而从事风险过大的业务，政府未能有效地对金融部门加以监管）。当资本逆流迫使政府不得不采取贬值措施时，国家的债务就会膨胀，当债务是以外币结算时情况就尤其糟糕。这时，银行危机和货币危机就会同时爆发。1994年的墨西哥金融危机、1999年的巴西货币危机和2001年的阿根廷债务危机等等，都与金融自由化有着直接的因果联系。
第三，降低和消除财政赤字、改善政府收支状况，是调整时期和结构改革时期的重要目标之一。1991—1998年，拉美9个主要国家的财政赤字占GDP的比例平均为1.4%，比1983—1990年下降了3个百分点，政府财政状况得到改善。但总的来看，在以减税为重要内容的改革进程中，减税政策并未像预期的那样带来税收的增长，[21]政府赤字下降是由于削减了开支，而非收入增加。
第四，在进行经济结构改革的同时，拉美地区的许多国家进行了社会领域改革。关于经济结构改革中的社会政策，世界银行和“华盛顿共识”提供的基本思路是：政府不要介入那些私人部门能够较好地发挥作用的生产活动，这样公共财富就会自动供社会支出使用。依照这一政策主张，拉美许多国家把社会公益服务移交私人部门，鼓励为有钱人建立私立学校、私立卫生保健和社会保障。私有化体系为那些付得起费用的阶层提供一流的教育、保健服务，社会保障收益大多流入中等收入阶层。按照智利样板建立起来的养老金体系，免去雇主的出资义务，使老年保障失去社会属性而成为雇员自我保障制度，且有效覆盖范围十分有限。上述私有化方式加剧了社会分层，并且因违反了所有公民享有社会公益服务的平等权利的原则而遭致颇多争议。
第五，改革使拉美地区本已严峻的就业问题进一步恶化了。改革对就业产生的负面影响，主要表现在就业数量和就业质量两个方面。与1950—1980年基期相比，90年代创造工作机会的速度有所降低，其中除GDP增长放缓的影响外，国企私有化、投资自由化和贸易自由化亦是导致失业率增长的重要因素。在拉美，许多国有企业是作为实现政府各种目标的政策工具而存在的，其中最典型的功能是给参与工会的工人提供就业机会。这类企业的赤字并非由于本身经营效率低下，而是政府的就业政策使然（即中国所谓的“政策性亏损”）。私有化进程直接伴随着大规模的裁员，导致公共部门就业下降。1998年，公共部门就业的比例从1990年的15.5%下降到13.0%。[22]在一些国家，例如玻利维亚、智利、秘鲁，私人部门就业增长不足以弥补公共部门就业水平的大幅度降低，使失业问题更为严重。前文提及，大部分外国直接投资是通过国企私有化以及收购私人企业的方式来实现存量资产的产权转换的，因而外国投资的增长对就业创造的贡献微弱。同时，贸易自由化改革和高估汇率刺激了进口、损害了出口，国内企业在竞争压力下的第一反应即是降低成本、缩小规模、解雇工人。高估汇率也降低了资本的相对价格、提高了劳动力的相对价格，结果导致了以资本替代劳动力的倾向。由于就业创造乏力，拉美的失业人口在90年代上升了。在9个拉美主要国家中，1990年的平均失业率（简单平均数，下同）为7.7%，1995—1999年上升到9.0%左右。[23]这不仅是90年代的最高比率，而且超过了80年代债务危机时的水平。1990—1997年，拉美国家的GDP增长率为3.7%，比80年代提高了2.5个百分点，但就业增长率为2.2%，比80年代下降了0.7个百分点，就业弹性为0.6，仅相当于80年代的23.1%。[24]1999年南美各国GDP增长率普遍下降，失业率再创历史新高。
90年代拉美国家就业状况的恶化，不仅在于失业率的上升，而且最严重的问题在于新增就业机会的质量在下降：非正规经济及其就业形态的扩张。1990—1998年期间，在数据具有可比性的7个国家中，将近60%的新工作职位属于非正规部门，[25]这意味着其就业质量较低：工作条件差、薪水低、生产率低以及缺乏法律保障和社会保障。这种状况加大了劳动力市场的差异性，因而使不平等情况进一步恶化了。
第六，收入分配不公和贫困化问题严重，社会发展被严重忽视。在90年代，收入分配不公平的趋势是人们关注的焦点，尽管各国政府的社会支出在一定程度上使这一状况得到微弱的改善，但该地区的不平等程度仍然是世界上最高的。[26]在整个90年代，拉美国家实行了以进口自由化、国内金融自由化、资本项目开放、税收改革、私有化为主要内容的经济结构改革，除资本项目开放外，其他改革措施都对收分配产生了不利的影响。[27]此外，劳工政策改革和就业质量下降加大了劳动力市场的差异性，使情况进一步恶化。比较拉美九个主要国家80年代末、90年代初到90年代中期的泰尔指数或基尼系数变动情况可知，四个国家则不同程度上升了（升幅最大的是玻利维亚，上升了11.6%），五个国家的收入分配差距略有下降（其中降幅最大的是秘鲁，下降6.8%），但从总体上看均处于收入分配严重不公平国家之列。[28]
80年代末、90年代初拉美九国的家庭收入分配差距比较
资料来源: 根据联合国拉美经委会《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》（中国社会科学出版社2002年版）第143页表5-9“初次收分配与家庭收入分配”中的数据计算整理。
①为泰尔指数。其他为基尼系数。
②支出而非收入的数据。
受失业和收入分配不公平的影响，拉美国家的贫困化问题依然严重。进入90年代，各国政府意识到贫困问题的严重性及良好的社会状况可能有利于经济增长，于是采取了一定的措施以减少贫困，并取得了一定的效果。1997年，贫困家庭占家庭总数的比重由1990年的41%下降到36%，但仍高于80年代35%的水平，且各国表现出较大的差异。然而，在贫困人口比重有所下降的同时，贫困人口的绝对数量却在不断上升。据对拉美19个国家的统计，2000年贫困人口为2.24亿人，比1980年增长了65.9%；每天生活费不足1国际美元的赤贫人口也大幅增长，1980年为6240万人，1994年增加到9830万人。据拉美经委会统计，到2000年上半年，有38%的拉美人是穷人。[29]从总体上看，由于自由化改革带来的负面影响，长期困扰拉美社会的失业、收入分配不公和贫困化等三大社会问题非但没有缓解，反而更趋严重。拉美经委会的评价是：在经济改革过程中，“人们较少关注结构改革对就业与平等所产生的影响，更多地关注改革和增长之间的关系。已经进行的实证分析一般都得出这样的结论：改革对就业创造与平等均产生了负面影响。”
从整体层面上看，拉美国家十多年中最大规模的政策变革并没有使业绩发生多大的变化。就经济表现而言，增长十分缓慢。拉美地区经济自1980 年以来经历了20 多年的衰退，其中， 90年代的平均增长率为3.9%，虽然高于80年代1.1%的水平，仍远远低于1950-1980 年的5.3%的平均增长率。[30]2001年阿根廷金融危机爆发前，拉美国家的外债已接近8000亿美元，比80年代债务危机爆发时的外债规模翻了一番。[31]就社会发展表现而言，就业增长缓慢且就业机会的质量有问题，社会不公平状况没有改善甚至更严重。[32]因此，整个结构改革年代被称为“又一个失去的十年”。由于这个时期的突出特征是重增长、轻发展，并由此引发了严重的社会问题，因而又被称为“社会排斥的十年”。[33]拉美国家面临着新的选择——“对改革加以改革”。
第二代改革的预期：实现有社会公正的增长战略
“华盛顿共识”的某些政策主张（如：加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势等）具有一定的合理性。但从整体上看，它以市场原教旨主义为理论基础，片面强调市场机制的功能和作用，鼓吹国有企业私有化、贸易自由化、金融自由化、利率市场化、放松对外资的监管、放松政府管制等，适应了国际垄断资本向全球扩张的需要。美国将之作为经济援助、债务减免和贷款的附加条件，向发展中国家强制推行“华盛顿共识”。在90年代，拉美国家和俄罗斯成为新自由主义改革的试验场，使这些国家陷入严重的经济、社会危机，国民经济安全乃至国家安全受到威胁。这一灾难性的后果宣告了“华盛顿共识”的破产。随着拉美地区政治格局的改变，各国对这一历史进程也进行了深刻反思，同时面临着新的选择——“对改革加以改革”。[34]90年代中期，拉美国家即开始酝酿“第二代改革”，拉美经济学界和一些国际机构在一些重大问题上已初步形成共识。例如，注重国家对经济的理性调控，强调改革的渐进性和改革措施的协调配套，承认在改革过程中对社会问题关注不够等等。
1998年4月，第二届美洲国家首脑会议在智利首都圣地亚哥举行，与会领导人就教育改革、巩固民主进程、经济一体化和自由贸易以及消除贫困四大主题进行了广泛讨论，签署了《圣地亚哥宣言》。会议明确提出了“圣地亚哥共识”以替代“华盛顿共识”，其基本框架是：必须减少经济改革的“社会成本”，使每一个人都能从改革中受益；大力发展教育事业和卫生事业；不应该降低国家在社会发展进程中的作用；健全法制，实现社会稳定；完善和巩固民主制度。同年，世界银行的一批经济学家发表了题为《长征：拉美和加勒比下个十年的改革议程》的研究报告，比较系统地提出了“第二代改革计划”。拉美经委会在2000年发表的《增长、就业与公正——拉美和加勒比地区经济改革的效果》研究报告中，基于第一代改革的经验教训，提出了第二代改革的政策框架。[35]
拉美经委会报告指出，“华盛顿共识”最初提出的方案和亲市场的发展模式没有关注就业与公平以及它们与投资、生产率和增长的关系。在关于经济结构改革与公共政策的关系问题上，报告总结道：“一定不要把（经济）结构改革看成是孤立进行的，它是包括宏观经济和社会领域在内的一系列政策的组成部分。结构改革、宏观经济政策及社会政策如能相互协调，就能建立一个有利的环境，鼓励私人部门投资并提高产出。”报告阐明：“我们不相信市场运作是完善的，始终能产生最有效的结果”，“市场本身无法解决现有问题，更不用说那些正不断浮现的问题。尽管快速增长是必需的，增长本身却无法为本地区的人口提供更高质量的生活。必须采取进一步的措施，来促进增长、就业和社会公平”。报告宣称，“现在是对增长、竞争、就业和社会公平采取行动的时候了”。
20世纪90年代末以来，拉美国家的政治格局发生了重大变化。与此同时，多数国家开始推行以注重经济政策与社会政策相协调为特征的“第二代改革”，其主要趋向是：摈弃以“华盛顿共识”为样板的新自由主义教条，在保持发展市场经济、推进贸易和投资自由化的改革方向的同时，加强政府对经济的干预，增加社会支出，更加注重就业、减贫、收入分配、教育、医疗和社会公平。
耐人寻味的是，“华盛顿共识”的炮制者约翰·威廉姆森（John williamson）与秘鲁前经济部长库辛斯基（Kuczynski）于2003年汇编出版了《后华盛顿共识：重振拉美的增长与改革》一书（Kuczynski, Pedro-Pablo, and John Williamson, eds., 2003: After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America (Washington: Institute for International Economics).），探讨了拉美当前十年适用的政策议程。其中，对“华盛顿共识和经济学历来的对平等的漠视”进行了检讨，建议“政府在关注经济高增长的同时应当关注收入分配方式的改进”；并提出适度“公平优先”的主张“当既能促进增长又能改善分配的双赢策略存在时，政府应当开发这些策略”，“一个国家在改进分配方式时必须考虑将会付出的效率（或者说增长）损失。但是，对拉美这样高度不平等的地区来说，只要带来的效率损失是适度的，就必须紧紧抓住可以改善分配的机会”。[36]
2005年6月，联合国拉美经委会发表了《千年发展目标：拉美和加勒比展望》（The Millennium Development Goal:A Latin American and Caribbean perspective）评估报告，指出：“设计经济政策时再也不可能不考虑社会目标，制定相应的社会政策时也不可能不考虑经济目标”，并且进一步提出，制定经济政策时，特别是制定财政、金融和收入政策时，必须将降低收入分配不公考虑在内，特别重要的是减少获得生产性资产中的不公正；必须把社会目标放在经济政策的中心地位，否则社会发展目标就不可能实现。该报告据此提出“实现有社会公正的增长战略”，而这个战略必须“把社会政策置于发展政策的中心”。[37]
历史之镜鉴：改革需要评估、纠偏和更新
拉美国家的第二代改革方兴未艾。尽管各国在经济、社会方面所面临的复杂问题不可能在短期内得到解决，但它们已经摆脱了市场教条主义的羁绊，正在寻求用更加切合实际的政策手段处理面临的问题，并在应对新的挑战方面已建立起普遍的共识：加快经济增长和提高生产率，同时创造更多的就业机会、实现更多的社会公正。近20年的改革提供了诸多重要的经验与教训，如果能牢记这些经验教训，各国可以从中获得教益，避免错误，从而取得更好的结果。
拉美国家改革与再改革的历程表明，改革作为一种改变旧有秩序、谋求社会变革的社会行动，是特定的政治、经济、社会环境的产物并在其特定的约束条件下展开。因而改革的内涵与外延是具体的、历史的而不是抽象的、一成不变的。尤其是一个范围广泛、旷日持久的改革计划，它的内容和目标都应从本国的实际情况出发，并随着条件的变化而改变；并且，由于客观条件和主观因素的制约，人们在认识上总是带有一定的历史局限性，任何改革过程都不可避免地存在这样或那样的缺陷，因而改革本身就是一个需要时常加以评估，以便根据客观形势的变化适时调整、纠偏和更新的过程，不存在某种一贯正确、永恒不变的“绝对真理”。而评价某项改革的合理性和成败得失，不能从抽象的概念出发，[38]也不应片面地仅以经济收益为评判标准，而应当从实际产生的政治、经济、社会的效应出发，以社会收益最大化、社会成本最小化为准则，加以综合判断。[39]当前中国对以往改革经验教训进行的反思，乃是适应客观方面和主观方面条件的变化，对改革的目标、内容和方式进行调整或者校正的前奏，是历史逻辑的客观要求和结果。
中国的改革进程与拉美有许多相似之处，诸如都以市场化和对外开放作为改革的基本取向；都发生过片面追求经济增长、忽视社会发展与公正的偏向，并因此承受了相应的社会后果；目前都在对改革的目标和政策进行积极的调整，谋求经济与社会的协调发展，等等。在拉美经济结构改革之初的1990年，拉美经委会在其《生产改造与公正相结合》的报告中，提出“增长与公正相结合”的主张。2000年4月，该委员会在墨西哥城举行的第28次会议上提交了名为《公正、发展与公民权》的报告，指出“地区在新世纪开始之际面临的主要挑战是建设更加公正的社会”，建议各国将注意力从宏观经济转向更加全面地对待发展、突出公正和公民权。从经济增长与公正“相结合”到“突出”公正，这是对拉美10年改革的反思而得出的结论，与中国从“效率优先，兼顾公平”到“效率与公平兼顾”再到“更加突出公平和公正”的理念演变可谓殊途同归。因而，中国可以把拉美作为一面镜子，从拉美国家改革与再改革的经验教训中接受教益。
2006年5月7日终稿。
主要参考文献
John Williamson: What Washington Means by Policy Reform. Chapter 2 from Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Edited by John Williamson. Published April 1990.
陈才兴：“新自由主义在拉美的发展变化及其前景”， http://www.zisi.net/htm/wwzh/2005-05-24-28725.htm
何秉孟主编：《新自由主义评析》，社会科学文献出版社2005年版。
黄平、崔之元主编：《中国与全球化：华盛顿共识还是北京共识》，社会科学文献出版社2005年版。
江学时主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2002—2003）》，社会科学文献出版社2003年版。
李德明主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2000—2001）》，社会科学文献出版社2001年版。
联合国拉美经委会（2000年）：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，中国社会科学出版社2002年版。
苏振兴主编：《2005年“拉丁美洲和加勒比发展报告》，社会科学文献出版社2006年版。
苏振兴：“新自由主义与拉美工业化”，http://ilas.cass.cn
叶书宏：“‘拉美现象’为中国敲响警钟”，新华网（2005年4月6日）： http://news.xinhuanet.com/globe/ 2005-04/06/content_2793049.htm
注释
[1]引自联合国拉美经委会报告（2000年）：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，第46页。中国社会科学出版社2002年版。
[2]徐世澄：《战后拉丁美洲社会科学研究的发展和特点》，中国社会科学院拉丁美洲研究所网站，2005年3月14日。http://ilas.cass.cn/zxcg/zonghe_cg/20050914/214230.htm
[3]当时大多数贷款协定是按浮动利率签订的，且多是短期贷款。
[4]以1982年8月墨西哥政府宣布无力偿还外债为起点，拉美国家陆续爆发了债务危机。
[5]请参阅叶书宏：《“拉美现象”为中国敲响警钟》，新华网（2005年4月6日）http://news.xinhuanet.com/globe/2005-04/06/content_2793049.htm
[6]“贝克计划”是美国前财政部长詹姆斯·贝克（James Baker）在1985年提出的一个解决债务危机的计划，其计划提出各多边开发银行在3年内向重债务国提供90亿美元新贷款，并要求私人银行3年内建立200亿美元的信贷资金，加强债权国与债务国的对话，并提出债务国应实行紧缩政策，降低通货膨胀率。贝克计划在执行中采用了一些重要的金融创新手段，包括：（1）债权-股权互换（债务资本化）；（2）债权-自然互换等；（3）债权交换；（4）债务回购；（5）二级市场债务交易，等等。
[7]“布雷迪计划”是美国前财政部长尼古拉斯·布雷迪（Nicholas Brady）在1989年提出的解决债务危机的计划。它是建立在贝克计划基础上的。布雷迪计划认为解决债务问题的根本出路，在于债务国经济发展，有必要对债务国进行经济结构的调整和政策改革，并提出了国际商业银行向债务国提供新贷款的必要性。
[8]引自苏振兴：“新自由主义与拉美工业化”，http://ilas.cass.cn
[9]把东亚新兴工业经济体（NIEs）当作自由放任经济的典范是一个误解。20世纪80年代，“东亚四小龙”的经济起飞和成功的原因曾被解释为它们对外开放和政府对经济不加管制，许多拉美国家的领导人也认为东亚的成功与拉美的相对失败皆因于此差异。直到1993年世界银行发表了《东亚奇迹：经济增长与公共政策》报告，肯定了东亚国家地区的政府主导型发展模式，原先不切实际的解释基本被否定。
[10]“华盛顿共训”的首倡者、美国国际经济研究所前所长约翰·威廉姆森（John williamson）在2004年发表的论文《华盛顿共识简史》（A Short History of The Washington Consensus）中，概括地描述了那时的心态：“在冷战的整个过程中，50年代关于第一世界、第二世界和第三世界的划分固化了整个世界，每一世界都被假定有自身独特的经济规律。1989年标志着第二世界的终结，其人民松了一口气，同时也是长期假设第三世界公民和第一世界公民行为方式明显不同的思想隔离的终结。”（《中国与全球化：华盛顿共识还是北京共识》第66页，社会科学文献出版社2005年版）。
[11]美国日裔学者弗朗西斯·福山（Frances Fukuyama）在他1992年出版的《历史的终结及最后的人》（The End of History and the Last Man）中，鼓吹“历史终结在自由民主制上”。他认为，20世纪80年代以来世界上发生的一系列政治事件，不仅仅是冷战的结束，而且是历史自身的终结；民主与自由的理念已无可匹敌，历史的演进过程已走向完成；西方的自由民主制度已是人类的最佳选择，它即将成为全人类的制度。这一“历史终结论”是新自由主义思潮的政治化结果。它所鼓吹的西方自由民主制度与市场经济的最终胜利，可谓与新自由主义信条异曲同工。
[12]该书以会议的主题命名（Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, John Williamson (ed.), 1990, Washington, DC: Institute for International Economics）。国内有些文献将之译为“拉美的调整：发生了多少事实”、“拉美调整的成效”等等。
[13]“华盛顿共识”的内容，可以归纳为以下十个方面：（1）加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；（2）把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）；（3）开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；（4）实施利率市场化；（5）采用一种具有竞争力的汇率制度；（6）实施贸易自由化，开放市场；（7）放松对外资的限制；（8）对国有企业实施私有化；（9）放松政府的管制；（10）保护私人财产权。参见John Williamson: What Washington Means by Policy Reform. Chapter 2 from Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Edited by John Williamson. Published April 1990.
[14]其中，劳工政策和社会保障制度改革不如前五项改革那样普遍。参见联合国拉美经委会报告（2000年）：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，第48-52页。
[15]拉丁美洲和加勒比经济委员会（简称“拉美经委会”，Economic Commission for Latin America and Caribbean, ECLAC）成立于1948年，当时称拉丁美洲经济委员会，1984年改为现名。拉美经委会是联合国经社理事会下属五个区域性分支机构之一，其主要职能是促进拉美和加勒比国家经济与社会的发展，推动本地区各国之间的经济合作。总部设在智利首都圣地亚哥。
[16]该书由江时学等翻译，由中国社会科学出版社于2002年9月出版，书名为《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》。
[17]参见：中国社会科学院“新自由主义研究”课题组，“新自由主义及其本质”；何秉孟主编：《新自由主义评析》，第23页，社会科学文献出版社2005年版。
[18] 来自外国的间接投资多为股票等流动性较大的有价证券；1990—1998年间，来自国际商业银行的贷款中有50%左右是短期贷款（《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第38页）。
[19]这一进程使跨国公司的子公司在拉美地区大公司销售额中的比重大幅度增加，在拉美500家大企业中，跨国公司在销售额中的比重从1990—1992年的27%上升到1998年的39%。（《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第40页）
[20]联合国拉美经委会：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第27页：表2-1“1960—1998年贸易和道理增长率”，中国社会科学出版社2002年版。
[21]新自由主义经济政策的假设之一是：减税将刺激投资的增长，投资的增长将增加产出，产出的增长将扩大税基，从而政府将获得更多的税收。从拉美改革的经验看，没有证据能够证明供给学派关于降低税率能增加税收的观点。
[22]白凤森：“90年代拉丁美洲的社会形势”；李德明主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2000—2001）》第341页。社会科学文献出版社2001年版。
[23]参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第131页。这9个国家是阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、牙买加、墨西哥和秘鲁。
[24]参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第128页：表5-1。
[25]参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第130、131页。这7个国家是玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、牙买加和墨西哥。
[26]参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第164、165页。
[27]参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第156、157页，表5-12“新时期改革指数对家庭收入分配的影响”。
[28]参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第143页表5-9：“初次收分配与家庭收入分配”。
[29]根据拉美统计会议和美洲国家组织的统计资料，按照人口贫困率（处于贫困线以下人口占总人口数的百分比）衡量，2000年拉美贫困人口最多的国家依次是危地马拉（80%）、坡利维亚（71%）、洪都拉斯（70%）、巴西（65%）、尼加拉瓜（61%）和萨尔瓦多（54%）。其中每天仅靠1美元生活的赤贫人口最多的国家依次是危地马拉（59.3%）、洪都拉斯（41.4%）、尼加拉瓜（39.9%）、坡利维亚（36.5%）和巴西（28.7%）。
参见白凤森：“90年代拉丁美洲的社会形势”；李德明主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2000—2001）》第343—345页。社会科学文献出版社2001年版。
[30]《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，第100页。
[31]拉美经济体系常务秘书长奥托·博耶2002年2月5日在北京表示：80年代初债务危机爆发时，整个拉美地区的外债为3800亿美元，20年后拉美的债务总额已经接近8000亿美元。这意味着今天每个拉美人欠着1500美元的外债。“拉美经济体系主张寻找新途径解决外债”，中国宏观经济信息网http://www.macrochina.com.cn/news_speed/hwcj/20020207025629.shtml（2002年02月07日）
[32]关于拉美国家的经济结构改革，联合国拉美经委会的基本判断是：“（经济）增长有限；就业增长缓慢，而且就业机会的质量有问题；不公平并没有改善，甚至更严重。”参见《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，第19页。
[33]引自白凤森：“90年代拉丁美洲的社会形势”；李德明主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2000—2001）》第339页。社会科学文献出版社2001年版。
[34]拉美国家酝酿和实行“第二代改革”，是与这一地区政治民主化、左翼政治势力日益壮大和反对美国霸权、争取政治独立的斗争日趋激烈的政治进程相伴随的，这是拉美国家新一轮改革的政治背景和突出特征。
由于拉美的社会冲突日益激化，拉美政界及思想舆论界对国家、经济与公民社会的看法发生了显著的变化。人们开始思考和检讨新自由主义改革的后果，结论是：必须对改革进行再改革。其主流政治趋势是克服自由市场经济的片面性，走出一条市场经济与国家作用相结合、加入经济全球化进程与坚持民族利益并举的道路。有关拉美国家新一轮改革的政治背景，可参阅曾昭耀：“1999—2000拉丁美洲的政治形势”；李德明主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2000—2001）》第8-11页。社会科学文献出版社2001年版。
[35][35]请参阅《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》第七章“下一个十年的政策议程”。
[36]参见约翰·威廉姆森：“华盛顿共识简史”（A Short History of The Washington Consensus）；黄平、崔之元主编：《中国与全球化：华盛顿共识还是北京共识》第81页，社会科学文献出版社2005年版。
[37]转引自刘纪新：“2005年拉美社会形势述评”；苏振兴主编《2005年“拉丁美洲和加勒比发展报告》第138页。社会科学文献出版社2006年版。
[38]在历史上常常可以见到这样的情形，同样冠以“改革”名目的社会运动，却有着不同乃至截然相反的性质、目标和动因。
[39]作为政策分析与评估的标准，社会成本—收益关系比经济成本--收益关系更为重要，社会成本—收益关系的分析范围比经济投入—产出关系的分析框架更加广泛、全面和复杂，并且包含了后者，而后者的价值分析则不能反映其社会价值。（有关分析，参见史寒冰：“世界银行：从崇尚效率到关注公平”一文：http://www.aihuau.com/showarticle.aspx?id=15288）。
