爱华网一、开征燃油税相关议程的回顾
回顾燃油税的议程，可以追溯到1994年。开征燃油税的动议，是1994年正式提出的。1997年7月3日全国人大常委会第二十六次会议通过的《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》），首次提出以燃油附加费替代养路费等，拟从1998年1月1日起实施。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正草案里，将燃油费改为燃油税。1999年10月，第九届全国人大常委会第十二次会议最终审议通过了《关于修改〈公路法〉的决定》的修正案，将该法案的第三十六条改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”2005年初，国务院发展研究中心发布报告称，我国已经制定了征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行。至此，关于有关燃油税的争论被推向了极点。本文就我国征收燃油税的必然性、开征燃油税存在的问题等方面予以探讨，并针对具体的问题提出解决的方法和建议。
二、我国开征燃油税的必然性
（一）从改革的意义上讲，开征燃油税是“费改税”的客观要求
将我国现行的养路费及与其相关的公路客运附加费、公路运输管理费、航道养护费等方面的收费以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费，合并改征燃油税，符合国家“十一五”时期财税体制改革的方向，符合科学发展观的指导意义，符合我国“费改税”工作的题中之义。同时，开征燃油税，也必将为我国税制的进一步完善有推动作用，还可以彻底根治我国公路乱收费的不良现状。
新时期的财政体制改革，其中重要的一点就是建立要将那些不合理的“费”予以控制，在制度上予以革除。众所周知，一国的财政收入是由税、利、债、费等方面构成的。其中，行政性收费和事业性收费是非税收入中的重要成分。公共财政理论认为，在一个合理的财政收入体系当中，非税收入的比重试不宜过高的。但是就我国的现状而言，以2000年为例，我国的税收总额为12665亿元，而全部非税收入的总额为30681亿元，为税收总额的2.42倍。[①]在各种收费项目中，与交通运输有关的收费占有相当大的比重，因此，实现由养路费等收费到燃油税的转变，无疑是财政体制改革上的一个飞跃。它的实质在于揭开蒙在“税”性质上的“费”面纱，是国家的税权得以适用，体现税的征收与国家收入的实现建立在完善的立法、执行、行政监督的一系列的程序之上，实现新时期税源与税收、税收与非税收入来源上的真正和谐，从而规范行政管理，实现依法治税，这也是税费改革的目标之一。
（二）从法律角度上讲，推行燃油税改革符合公平正义的精神
首先，燃油税改革，符合受益原则。这里讲的收益原则是指以受益标准为依据，要求纳税人按其从政府提供的公共商品中所获得的利益大小来纳税，也就是把公共商品的成本费用分摊与社会成员从其中获得的收益联系联系起来。[②]现行的养路费的征收方式一般是按车的吨位和运营收入两种计费方式。实质上是一种定额收费，不仅很难体现“多用路、多富款”的公平原则，还可以从某种程度上解决由此带来的诸如超载等问题，因为，燃油税的开征必然将用路的历程和耗油量严格地结合起来，这样，载重量大的多缴税，而用路里程少的，相对耗油量就比较小自然就可以少缴税。
其次，燃油税改革，符合税收中性原则。所谓税收中性原则是指一项税种的设立、改革和消灭都不应该对国家经济、企业生产运作和国民生活造成很大影响。[③]从表面上讲，征收燃油税看似加大了纳税人的负担，其实，燃油税所改变的并不是增加了税负，而只是纳税人的上缴方式的改变而已。因为在上缴燃油税的同时，纳税人的相关养路费等杂费也得到了取消。对于农民和把燃油作为生产原料的企业，原来不缴纳养路费，反而征收了燃油税却成了无辜的税收负担者，增加了他们的成本，政府可以根据特殊的情况对其予以考虑，具体问题将在下文详述。
再次，推行燃油税改革，符合绿色税收的发展理念。科技进步飞速发展的今天伴着高速的GDP增长，随之而来的能源巨耗造成的环境污染越来越严重，酸雨、温室效应等现象已经成为社会各界关注的焦点。对于城市汽车重要能源的汽油、石油是空气污染的重要来源。因此，开征燃油税，一方面将有利于鼓励消费者购买使用小排量的汽车，乘坐公共汽车等出行方式，另一方面，也对汽车工业提出了新技术、新能源的要求。因此，实现新时期国际倡导的绿色税收的内涵，从而保证经济的可持续发展。
（三）就国际形势而言，征收燃油税是采用税收手段环节是由供应压力的有效手段。
就当前的国际形势和我国的现实国情而言，由于石油资源的有限供应和国内需求的大幅增加，石油价格预期将长期持续在高位运行。我国对进口石油的依赖性越来越大，节约石油资源使得极为迫切。开征燃油税是最有效的节约手段，油价居高不下不应是推迟燃油税出台的理由。油价高说明有缘供应紧缺，因此在这种情况下，就一定要注意节约资源，节约用油。因此，在这个石油紧缺的现实之下，开征燃油税无疑是明智之举。
（四）从时机上来讲，开征燃油税的实际已经趋近于成熟。
一方面，油价高位时征收燃油税，国民是应当可以接受的。因为，燃油税改革不是简单的增加税种，它的实质是将养路费上缴方式转向税收的方式。这样，免除了纳税人出行繁琐的缴费方式，从某种程度上也保障了纳税人的合法权益。从心理承受能力上讲，在油价高位时，人们的心理承受能力偏高，只要税负合理，人们是可以接受的。
另一方面，新的汽车消费税即将出台。如果可以将汽车消费税和燃油税相继同时实行，可以调整我国汽车的产业结构。一般而言，汽车消费税只能对汽车的增量部分予以调整，但是对于汽车的存量部分难以发挥作用，而燃油税刚好就可以弥补这一缺陷。因此，只要将汽车消费税和燃油税的长处充分发挥，共同作用，就一定会使汽车消费结构得以改观。
三、我国开征燃油税面临的难题
（一）利益协调上的难题
第一，中央和地方政府协调上的难题。现在公路上的养路费、过路费、高速公路过桥费等各种关卡五花八门、数不胜数。而这些种类繁多的各种费用分别是交通、建设等部门的重要收入来源。公路对于他们来讲就是一棵享之不尽的的摇钱树，同时，通过公路的各种收费也有相当一部分构成了地方政府的财政收入。因此，如果推进燃油税改革，将这笔收入全部上缴国家财政就等于堵了地方政府的财路，这必将影响到地方政府的实际利益。
第二，汽车运输行业上存在的难题。从宏观意义上讲，由于开征燃油税，只是上缴方式发生转变，故燃油税的开征不会加重全体纳税人的负担。但是具体到特定的行业，比如，公共交通、出租汽车、公路运营汽车等的营运成本将会有较大程度的增加。另外，如前文所说的原本就没有养路费负担的部门和农民的农用设备，却可能因为燃油税的开征而增加了自身的税收负担。
第三，近几年来，许多地方政府采用贷款、合资利用外资等修建了不少高等级的公路和桥梁，原计划依靠收取养路费、过路费、过桥费来偿还债务，还有的企业、个人投资修路、建桥指望靠养路费来获得投资收益，那么征收燃油税以后对于这种借款修路建桥的情况如何解决也无疑是个难题。
（二）税收征管上的难题
首先，纳税环节难于选定。燃油税的纳税环节，可以选择在生产环节、进口环节、批发环节、零售环节。如果将课税的环节定位在生产、进口环节，则可以将税负转嫁，待到售油时一并收取即可。这样做虽然在控制税源上实现了源泉扣缴，但是由于燃油税由炼油企业代扣代缴的话，就会占有企业大量的资金，影响企业的正常运营效益。从我国的石油的生产、
批发市场的性质来开不容易划分清楚。因此，在批发市场的可行性不大。借鉴西方发达国家的经验，它们的燃油税纳税环节大多是在零售环节。从我国的机动车用油现状来看，其销售渠道五花八门，经营模式也是多种多样。加上全国的加油张数以万计，而且大多存在账务不清的问题，这些对我国开征燃油税的税款征收工作提出了新的挑战。
其次，对于非公路用油的处理难。如果把上文中所提到的农业机械用油和非公路用油给予相关的税收优惠政策或者采用先征收后返还的免税政策，那么面临的一个问题就是，部分单位以非公路车用油的名义购油，然后再将购来的油低价卖给上路的车辆使用。这样一来，就会导致税款的大量流失，不利于税源的管理。就非公路用油来说，不给予优惠显得税负不公平，但是，给予优惠的话又要对倒卖油以逃税的行为进行监督，反而又加大了相关的行政费用，因此非公路用油如何处理是一大难题。
再次，开征燃油税，如何同时考虑环保要素，也是一大难题。推进燃油税改革，开征燃油税，不能单纯的考虑筹集修建公路维护建设资金的目的，在推进“绿色税收”理念的今天，如何同时兼顾好环保的因素无疑是一大难题。目前，北京、上海、广州等城市污染中，汽车排放已超过60%。据有关方面预测，2005年我国机动车的尾气排放在城市污染中的比重将达到79%左右。[④]因此，如何利用税收杠杆既能筹集到公路建设必要的资金，又能达到可持续发展，起到保护环境的作用，是设计燃油税征收方案时应考虑的第三大难点。
（三）人员分流上的难题
目前公路交通收费站卡已经形成多年，已有一套健全的机构和一支冗杂的“收费大军”。据调查，全国交通收费机构中，编内与编外人员倒挂现象相当普遍，靠收费养人的比例相当高。[⑤]费改税以后，公路上原来靠收费吃饭的这支庞大的“军队”面临的一大问题就是下岗，分流还是做其他的安排，如何安排，也是一大难题。
四、破解难题的几点建议
（一）按照事权财权划分的原则，明确各自的责任。
就我国的现实国情而言，由于我国幅员辽阔、地区之间发展不均衡，中西部地区公路设施相对落后的现状，当地政府可以提供的公路建设资金具有有限性，影响了当地经济的发展，因此，开征燃油税最好是以中央地方共享税的税制模式。对于燃油税的分配要严格遵守事权与财权相结合的原则，首先明确事权，也就是要将中央与地方在公路建设、养护和管理方面的权限划分仔细；其次按照事权的划分标准合理分配税款。根据双方的事权划分、合理地在中央和地方之间分配燃油税收入。最后，实行特别转移支付制度。中央政府对于落后的地区在公路建设、养护等方面给予必要的支持，对于由于中央移交有关事权缺位而造成的损失予以补偿。
（二）实行“先征后返”的政策，完善财政转移支付制度。
为有效防止税收流失，使税收征管操作简便，在燃油税的征收问题上，可以先将公路用油和非公路用油统一课税。在处理非公路用油大户、特殊的交通运输行业如公交、出租等行业以及现在减免养路费的单位的燃油税问题上，政府应当完善财政转移支付制度，进行补贴和返还。在具体的返还标准上，坚持公开、公正的原则，通过核定用油基数，加以区别对待。比如，对于行政行业单位按照单位级别、工作的性质和工作量的大小确定一个返还的基数，超标汽车自行消化。公交车和出租车将适当的提价和一定的补贴相结合。对于农民可以按照播种田亩和应交公粮核定一个用油基数。[⑥]
[①] 许善达等.《中国税权研究》.中国税务出版社 .2003年版
[②] 刘京焕等.《财政学原理》.中国财政经济出版社.2005年版
[③] 那英剑.《关于征收燃油税的思考》.《税务研究》.2006年第2期
[④] 《中国财经导报》2005年3月8日
[⑤] 张同青等.《养路费改征燃油税的难点及对策》.《税务研究》2006年第2期
[⑥] 吴利.《关于开征燃油税的思考》.《价格月刊》.2006年第2期
