爱华网Analyze the Doha round of negotiations so far. Is the agenda too ambitious to achieve agreement? Will this round lead to real benefits for developing countries? Why did the ministerial meeting in Cancun fail to reach agreement?
摘要
作者分析了多哈回合的发展进程，结合国际经贸关系的现状指出多哈回合的实质是经济利益在世界范围内的重新分配的谈判，经济和体制上的深层次矛盾导致多哈回合不能如期推进。坎昆会议破裂的直接原因是发达国家和发展中国家在利益上的严重分歧，而深层次原因是双边贸易或者区域主义的存在，使得各国可以在WTO体制之外找到利益补偿，而WTO的现行规则对此却无法有效约束。最后通过论述说明发展中国家选择双边贸易时往往是被动的，而多哈回合的多边谈判不仅可以使发展中国家在国际经贸关系中争取到主动，还为他们提供了一个熟悉WTO的普通法体系的良机。2001年11月，WTO第四届部长级会议在卡塔尔首都多哈举行，并发表《部长宣言》，发动了新一轮多边贸易谈判，誉名"多哈发展议程"谈判。该轮谈判明确确定了七个谈判领域，即农业、非农产品市场准入、服务、知识产权、规则、争端解决以及贸易与环境等。《部长宣言》还决定由成员就如何使现有乌拉圭回合 协议中发展中国家特殊和差别待遇条款更加准确、更加有效和更加可操作开展工作，故实际上也属谈判范畴，简称贸易和发展问题谈判。
《部长宣言》规定全部谈判应在2005年1月10日结束。但由于各方利益冲突激烈，矛盾错综交织，三年来整个谈判作为一个整体进展缓慢。去年９月在墨西哥坎昆举行的世贸组织部长级会议上，由于各成员在农业等问题上没有达成一致，会议无果而终，"多哈回合"谈判陷入僵局。今年３月，世贸组织成员的代表在日内瓦就农业问题进行了紧急磋商，尽管各方一致同意要努力推动谈判、争取在年中达成框架协议，但谈判并未取得实质性进展。8月1日，"多哈回合"框架协议的达成，打破了坎昆会议的僵局，给"多哈回合"注入了生机。意味着"多哈回合"又开始沿着预定方向前行，迎来了柳暗花明又一村。多哈回合谈判的曲折进程不禁使人们产生许多疑问。其中，为什么谈判如此艰难？为什么坎昆会议会破裂？到底发展中国家在这轮谈判中得到了什么？这些都是学界比较关心的问题。本文就是要从分析各国的利益点和WTO的规则入手，力求找到隐藏在这些现象之后的深层次原因。一、 利益的重新分配和程序的滞后是谈判曲折的根本原因多哈回合开始以来的确是一波三折。如关于农业产品市场准入的谈判举步唯艰；关于反倾销、补贴措施的谈判进展不大；关于区域主义、争端解决等规则的谈判一度被搁置；关于投资和政府透明度方面的新问题几乎按兵不动等等。由于多哈回合中的谈判一次又一次的被迫延期，人们很容易想到是日程安排与达成协议的实际要求不符。诚然，与上一轮历经8年的"乌拉圭回合"谈判相比，"多哈回合"谈判在涉及的议题总数和新议题数目上都遥遥领先，却规定要在3年内完成，显然时间紧迫。但作者要强调的一点是，日程紧张只是谈判困难的现象，而不是谈判困难的原因。"乌拉圭"回合共有15个议题，原计划进行4年，应于1990年底结束。但是，整个谈判过程中在农产品贸易、纺织品与服装、保护知识产权、改善投资措施等问题上的争议一直不断，其中又以美国和西欧国家在农产品贸易上的分歧最为尖锐，结果使整个谈判历时八年。可见，国际贸易贸易领域的谈判从来都不是一帆风顺的；日程其实并不能决定什么，谈判的进程要最终取决于参与各方在各项议题上的利益妥协。WTO体制下的谈判在某种意义上说应该是容易的，因为它的目的是通过削减各种贸易壁垒以促进贸易自由化。 而依据经济学理论，削减各种贸易壁垒以促进贸易自由化符合任何成员利益。 然而，影响贸易谈判议程设定、进展过程和结果的因素非常复杂，既可能是国际政治格局和国际经济状况，也可能是各成员方有差别的政治、经济、法律乃至文化制度；既可能是外在因素如利益集团的游说施压也可能是内在因素如谈判议题本身。因此，多种因素如果交织在一起使得就某些议题的谈判进展缓慢，甚至无法启动或者无果而终也是正常的。多哈回合面临的困难可以多视角地去探悉。我国学者对此有比较多的讨论和论述。比较有代表性的观点有：1、世界贸易结构在潜移默化，多边谈判格局今非昔比。WTO不再由发达成员方唱主角，势均力敌的局面无疑会出现拉锯谈判，拖延时间。因此，在规定的较短期限内，在各方信息尚未充分交换前，谈判多了一份手忙脚乱，少了些许从容不迫。2、双边和区域贸易合作还与多边贸易机制共存。尽管它们对处理多边贸易规则有一些参考价值，但却对其外围经济体构成了新的贸易壁垒，不利于全球贸易自由化。笔者认为，既然多哈回合谈判是在WTO的平台上进行的，WTO的"国际经济组织"的性质就决定了WTO所面临的问题几乎都可以概括为两方面：一是国际经济层面的问题；此外就是组织层面的问题，也就是体制规则方面的问题。WTO体制下的谈判事实上是各成员方在国际贸易领域为自己争取权利和设定义务的一个讨价还价过程，是国际经济合作与斗争的具体表现。Bernard M.Hoekman和Michel M. Kostecki对其作用和适用范围作了比较好的阐述，他们指出"谈判是多边贸易体制的驱动力量；WTO本质上就是一个谈判的场所，贸易问题可以在此加以讨论并可以参照已缔结的各种协议的条款取得一致"。 1、多哈回合面临重新分配利益的重要使命WTO成立八年来发达国家和发展中国家所得利益严重不均，这是一次利益重新分配的机会；当前世界贸易的一个基本事实是占世界人口40%的最贫穷国家，只能得到世界贸易收入的3%；而占人口14%的富裕国家，得到了世界贸易收入的75%。贸易体制的不公平，导致最穷的国家每年损失1000亿美圆。 产生这种现象的原因之一是以美国和欧洲为首的发达国家并没有按乌拉圭回合的协议履行他们的义务。随着发展中成员方日益注重维护自身的合法权益，积极参与多边贸易规则的制定，发展中成员方谈判经验的增加和谈判能力的加强，迫切要求在多哈回合中重新制定规则。2、WTO的体制减缓了达成协议的进度WTO体制本身当然也存在很多问题。这个体系已被现实证明是失败的。美国等发达国家认为146个成员只要有一票反对就难以达成协议的WTO体制"很没有效率"。曾提议按贸易比重规定不同的表决权。国外学者对WTO争端解决机制存在的体制上的缺陷给予了充分的分析并从提高程序效率和加大执行效力等方面提出了完善的建议。 二、深层次矛盾的积累导致坎昆会议的失败2004年9月14日，世界贸易组织第五次贸易部长级会议在墨西哥城市坎昆落幕。在经过5天艰难谈判之后，没有达成任何协议，这是WTO成立后无果而终的第二次会议。坎昆会议的任务，是对多哈回合谈判进行中期评估，并对之后主要领域的谈判模式以及是否启动新议题的谈判做出决定。我们在前面说过，多哈回合的艰难原因之一是它面临经济利益的重新分配，而坎昆会议因为其在此回合中里程碑的作用而成为矛盾反映的焦点也就不难理解了。从某种程度上说，多边贸易体制的发展史同时也是发达国家与发展中国家相互斗争与妥协的历史，而坎昆会议遭到失败的主要原因正是发达国家与发展中国家之间在两大谈判议题上存在难以调和的矛盾 。这点已经被国内外学界普遍认可 。笔者要提醒大家思考的是：为什么发达国家和发展中国家都那么敢于固执地不做让步？众所周知，谈判一方不做让步的原因一般有两个：一是已经对方的要求已经到了自己的利益底限；二是如果谈判失败还可以在其他领域找到利益补偿。国内外的许多对坎昆会议的讨论都已经说明虽然发达国家和发展中国家言论上都宣称对方要求已经到了自己底限，自己不可能忍受，而实际上这不过是双方谈判中的一种手段，仍存在一定的回旋余地。 于是我们可以首先排除这一条。在前文曾提到，多哈回合进展缓慢的其中一个原因是双边贸易体制和多边贸易体制共存。那是不是在坎昆会议前后双边贸易发展迅速，使得谈判双方都可以在WTO之外找到利益补偿，从而敢于在坎昆会议上固执几见呢？下面笔者将通过对坎昆会议召开前国际经济局势的分析告诉大家--正是如此！1、发达国家和发展中国家都在寻求双边贸易和区域经济合作在坎昆会议召开前，WTO多边谈判的进程就已经十分缓慢，以致于成员方已多次错过了达成多边框架协议的期限。在这种情况下，全球兴起了以双边或区域性协定替代多边谈判的新趋势。美欧等发达国家以及智利、墨西哥等少数发展中国家，正在用双边或区域性自由贸易协定组织一个新的"俱乐部"，这个俱乐部的内部成员可以享受比WTO一般成员更为优越的条件。比如，作为世界上签订双边自由贸易协定（FTA）最多的国家，智利的大部分出口产品都能以零关税进入北美和欧洲的主要市场。美国布什政府也将双边自由贸易协定谈判提到了新的高度，投入了很大精力，目前正在同时推动多个双边自由贸易协定的谈判或缔结，这种情况是美国历史上前所未有的。布什总统于2003年.9月3日签署了美国与智利和新加坡的自由贸易协定，他还表示，他充分期待着签署更多的自由贸易协定。截至目前，美国政府在缔结与推动双边自由贸易协定方面的工作还包括启动了与摩洛哥的双边自由贸易协定谈判与哥斯达黎加、萨尔瓦多等中美洲五国启动了双边自由贸易协定对话；正在与南部非洲关税同盟和澳大利亚展开双边自由贸易协定谈判；与泰国政府就缔结双边自由贸易协定设立共同研究小组达成了共识，开始与部分东南亚国家磋商双边贸易及投资架构协定。坎昆会议的失败更助长了这种势头：2003年9月16日，欧盟贸易代表拉米警告说，坎昆会议的失败使得欧盟要重新考虑其在多边贸易谈判中所作的承诺，而且欧盟将重新考虑是否再将多边贸易作为首先考虑的事情，同时欧盟将考虑与贸易伙伴签署单独的贸易协定。 同时，作为全球最大的柑橘、咖啡、食糖的生产国，巴西也表示，鉴于坎昆会议的失败，巴西将寻求与贸易伙伴签署单独的贸易协定。可见，在坎昆会议的前后，发达国家和发展中都不约而同地在大力发展双边贸易体制，并从中获取了真金白银，那他们又怎么会在乎一次多边贸易谈判的得失呢？诚然，从理论上讲，短期利益最大化和长期利益最大化相比，后者的价值更大。但成员方更关心全球贸易福利的总增长中，自己分得的"蛋糕"有多大。因此一旦多边贸易谈判裹足不前时，考虑到时间成本和短期本国福利，成员方可能寻求双边和区域贸易协定。2、WTO现行规定无法对双边贸易体制形成有效约束我们在前面提到，WTO的所有问题都可以归结为国际经济问题或者体制本身的问题。同样，如果说，坎昆会议上发达国家和发展中国家分别在农业政策和新加坡议题上互相扯皮的背后从经济上是受到双边贸易体制的影响的话；其体制上，双边贸易和区域主义盛行根源于WTO现有有关规定的失败。WTO的现有规定见之于GATT1994第24条、对24条的解释谅解书及GATS第5条。 其核心内容就是认可区域主义的存在,但同时为避免区域贸易协定膨胀带来的政治和经济方面的负面影响,又要为其存在设定一定的限制条件以加强对关税同盟区、自由贸易区及订立临时协定的监督。但这种立法被国内外的学者证明是失败的。如Roberr E. Hudec 和J ames D. Southwck共同撰文对GATT第24条和GATS 第5条中的解释与运用中存在的问题进行了精辟的分析。 经济学家T. N. Srinivasan对GATT第24条存在的问题也作了比较透切的解剖。 我国著名WTO法专家赵维田研究员也论证了GATT的第24条并不成功,而是一种失败。 这种失败的立法并没有发挥其应有的监督作用,相反,"问题继续浮出水面而且随着区域协定的膨胀可能会愈加突出。" 并最终如WTO法专家Robert Howse 和Michael J Trebilock 所指出的那样,"区域贸易集团的兴起对多边体制构成了特别的挑战。 客观地说，WTO承认双边或区域性自由贸易协定的合法性，同时也要求这些自由贸易协定不得损害WTO的基本框架和原则。但是，在现实的利益面前，后者的大量缔结必将导致在国际经贸关系中形成多个内部自由、外部歧视的小团体，这无疑对WTO体制的多边性、非歧视性造成了威胁。坎昆会议的失败就是一个活生生的例子。WTO2003年发表的年度报告明确指出区域贸易安排是WTO的一大担忧。 三、多哈回合对于发展中国家的现实意义
如果多哈回合能成功达成协议，无疑将给发展中国家带来巨大的经济效益。对于这点，国内的学者无论在发展中国家的经济状况和本回合的议题上都进行过充分的论述，得出的都是肯定的答案。 在这里，笔者只想秉承上文在经济和体制两方面谈一下自己的看法。从经济上说，发展中国家由于经济的弱势地位等原因，往往是主动促进多边谈判，被动选择双边协议。拿农业问题来说，农业问题对发展中国家如此重要，是因为大多数发展中国家农业占国内经济比重大，但这些国家的农业生产技术水平不高，对单一市场依赖严重，在国际市场竞争本已处于不利地位。相反发达国家不仅拥有先进的农业技术，而且给予本国的农业生产者大量的农业补贴。发达国家通过农业谈判解决的主要问题，是大量补贴刺激出的大量过剩农产品的出路及对农产品的生产和贸易过多干预而造成的巨额财政负担。对发达国家农民而言，政府补贴只是生活好与坏的问题，而对发展中国家的农民来说，农产品的开放却是一个生死存亡的问题。所以，发达国家可以根据国内生产和财政预算情况主动调整自己的双边贸易对象；而发展中国家普遍在要求发达国家取消补贴的同时，又细心呵护着多边贸易体系，以求在扩大对发达国家市场分额的同时，享受无条件的多边最惠国待遇。坎昆会议上有几个主要的发展中大国，如中国、印度和巴西，他们主导的21国集团在多边贸易谈判中起到了积极的作用。但是，美国一与南美谈自由贸易区，巴西就进去了；印度也和欧盟走得比较近。此外，由于文化或者政治的原因，包括中国在内的许多发展中国家在双边或者区域性安排上走得不太快或者说不太灵活。 因此，如果多哈回合能圆满，将给发展中国家在国际经贸关系中真正赢得主动权。从体制上说，WTO的制度是以普通法制度为基础建立起来的。 美国、英国等普通法国家在立法和解释中显然起到很大作用。就拿争端机制的解释来说，在过去十年中，对很多问题都有创新的解释，更重要的是，它往往着重于解释每一个字、每一个词、甚至是一个标点，而不说大的方面是什么。这些是包括中国在内的许多发展中国家所不熟悉的，很难适应。这就出现了在中美的贸易彩电贸易争端中方不得不请美国的律师在幕后参与，因为美国律师熟悉普通法法院的作法。多哈回合的谈判，其实不管关于争端机制的谈判最后进行到什么程度，对于发展中国家来说，也是个改革规则和熟悉规则的机会。结论关于本文的三个命题，国内外学者都作过详尽的讨论，主要都集中在如农业问题等具体的议题和原有规则的分析上，并已形成了比较固定的结论。本文在借鉴这些成果的基础上，提出从WTO的"国际经济组织"这一性质入手，尝试把有关WTO的问题都划分为"经济"和"组织"两个方面去分析原因。我们看到，多哈回合的日程紧张背后，是发达国家和发展中国家利益上的争夺和体制的低效延缓了谈判的进程。在坎昆会议上这些深层次矛盾集中爆发；双边贸易体制和区域经济组织的存在又使得谈判双方都可以在会议破裂时寻求到短期的利益补偿。WTO的体制虽然对双边贸易体制做出了一定的限制，但在现实的利益面前显得效果不佳。于是，坎昆会议的无果而终就不难理解了。面对着利益的重新分配，如果多哈回合能圆满达成协议，对于发展中国家的意义无疑是巨大的。参考书目[1] International Commercial Law: Origins and Prospects, 9030 Teaching Materials and Reader, Flinders University[2] Bernard M. Hoekman, & Michel M. Kostecki, The Political Economy of the World Trading System - from GATT to WTO, Oxford University Press, 2001[3] Jagdish Bhagwati, The Next Trade Negotiating Round: Examining the Agenda for Seattle, proceedings of conference at Columbia University, New York, July 1999[4] 刘勇，《坎昆会议的失败及其相关思考》，《对外经贸实务》2003年11期[5] 《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》，北京法律出版社，，2000年10月第一版[6] 赵维田，《世界贸易组织的法律制度》，长春，吉林人民出版社，2000第1版[7] 孟飞，《坎昆后的WTO：国际贸易新动向--香港WTO研究中心主席王贵国专访》，WTO经济导刊，2004年第8期（华彧民 2004年10月31日老作品）
