爱华网——我国水资源管理体制浅议
一、我国流域严重污染事故频发
2006新年伊始，湘江株洲霞湾港至长沙江段因清淤工程施工而导致不同程度的镉污染事件……
2005年11月，松花江苯泄漏……
2005年12月15日的广东北江镉污染事件尚未完全平息……
12月24日湖南资水（冷水江市）又发生了化工污染，重庆市垫江也在此时发生爆炸事故，其引发的苯系物泄漏造成了新民桂溪河、曹家河等河流污染。
日益频发的江河污染事件为我们敲响了警钟；我国应加快实施流域综合管理措施，建立突发环境事故的有效应对机制，以确保居民饮用水安全以及江河流域生态系统的健康。
一系列流域水污染事故的发生，表明在中国经济驶入“快车道”之后，突发环境污染事故也开始进入多发期。虽然我国政府已经意识到了“先污染、后治理”的西方工业化道路走不通，但目前的形势尚不足以说明中国没有重蹈西方覆辙。这对中国现代化取得的成果和中国的水环境来说，都将是一个严峻的挑战。 2005年，水利部公布的数据表明，我国70％以上的河流都受到了不同程度的污染，江河的水污染形势十分严峻。李利锋介绍说，城镇地区的河流污染主要来自造纸、冶炼、化工等企业，以重金属污染和持久性有机物污染（POPs）为主；但总体而言，我国来自于农业方面的面源污染已经超过工业污染——不合理施肥造成的大范围的氮、磷流失最终污染水体，成了我国河流污染的新特点。 二、 “九龙治水”折射体制困境 目 前，我国在水资源管理上有“九龙治水”之说———水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等部门都涉水、管水。比如，水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责；城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责；城市以外的地下水由国土部门的地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关；水生生物保护则由农业部门下属的渔业部门负责；与水资源密切相关的湿地由林业部门负责；内河航运由交通部门负责；安全饮用水标准由卫生部负责制定；大型水电建设由电监会、国资委（负责国有电力公司的管理）等负责。这种“九龙治水”的机制表面上集中了众多部门的力量，但事实上并不能达到“团结治水”的目的，客观上反而鼓励了各地区、各职能部门从局部利益、单一目标出发，对水资源的某些功能进行“分而治之”。 与此同时，我国还成立了黄河水利委员会、长江水利委员会等七大机构。但这七大机构都是水利部的派出机构，大多是副部级单位。要让一个副部级单位统管整个流域内的水资源工作，特别是协调其他涉水部门在本流域内省级政府的相关工作，显然也是力不从心的。 流域治理与防污是一项系统工程，单靠某一部门不能解决问题，靠多头管理也不能解决问题。针对我国河流的特点，应加强跨部门、跨地区的协调，加快实施流域综合管理措施。 三、 流域综合管理必须打破困局 遵循流域综合管理的原则，应科学地协调流域内重点产业布局，协调上下游、左右岸在产业布局方面的关系，要充分考虑重点污染企业对污染排放的处理；在饮用水水源地和大江大河的上游地区，要慎重布局重污染型企业，以免对中下游地区的用水造成威胁。同时，要根据生态系统的承载能力、河流流量的季节变化等因素，科学核算流域的纳污能力，在此基础上，确定流域的污染物排放总量、各企业的排放定额和排放标准。 在一些发达国家，事实上也有河流严重污染的情况。比如莱茵河、泰晤士河等，在上世纪七八十年代也曾被严重污染。但采用流域综合管理措施，特别是加强了流域内相关机构的合作与协调、全流域的规划和河流恢复计划等工作之后，这些河流都得到了治理和恢复。目前，这些河流的水变清了，消失了多年的水生生物特别是鱼类重新出现了，生态系统也得到了恢复。 国外的这些案例，虽然有其特殊的地方，不能完全照搬，但在某些方面是值得我国借鉴的。跨部门、跨地区的综合协调是这些河流得以有效治理的重要因素，而这正是我们所欠缺的。此外，河流治理还要调动公共部门、私营部门和公众的共同参与，让维护河流的健康成为流域内所有利益相关方的共同目标。同时，要引入市场机制，借助经济手段，强化企业的社会责任和环境目标，降低企业的环境影响，杜绝因企业操作不当引起的环境危机。 四、实施全流域综合规划遏制流域污染势在必行 受水资源、航运等产业布局因素的影响，工业沿江或沿河布置已经成为一种模式。李利锋指出，沿江和沿河地区的经济发展应该充分考虑流域的生态承载力，需要协调发展与保护的关系。就我国的情况而言，当务之急是要针对不同河流出台一个全流域综合规划，并赋予其更高的法律地位。 全流域的综合规划，将从流域的生态承载力出发，突破地区和部门之间的障碍，综合考虑流域内自然资源的合理开发与保护、主要产业的发展政策与布局原则，科学地协调上下游、左右岸在资源利用和产业布局方面的关系，以流域内水、土、生物等自然资源的可持续利用、流域内健康的生态系统所提供的服务功能来支持流域社会经济的可持续发展，实现保护与发展的“共赢”。 这样的流域综合规划，是一个战略性、原则性、指导性的综合规划，而不仅仅是一个水资源的综合利用规划，必须赋予其更高的法律地位，才能以流域综合规划指导、规范、协调流域内各地方社会经济发展规划和流域内的各专题规划等。
