爱华网内容提要：乡镇问题是中国的一个大问题；产生乡镇问题的深层次根源在于政治与经济发展的不均衡，没有形成均衡有效的权力体系；解决乡镇问题的一种思路是重新配置“条块”关系，将乡镇中完全面对农民的一些具体执行职能全部归入“条”内，乡镇只保留监督职能，并在此基础上实行乡镇完全自治，即实行“条”执行，“块”监督。
关键词：乡镇 改革 研究
作者简介：宋圭武，男，1964年10月生，甘肃靖远人，现为中共甘肃省委党校经济学部教授，主要研究方向为经济理论和中国经济改革问题。 邮编：730070
历史进入了新的千年纪元，面对中国乡镇所产生的各种问题，如何解决，值得深思。解决好乡镇问题，不仅事关中国改革开放的成败，而且也是决定未来中国走向的一个重要变数。
一、乡镇问题是什么问题
所谓乡镇问题，就是指围绕乡镇所产生的各种问题的总称。解决好乡镇问题，对于中国，意义尤为重要，也可以说，乡镇问题是中国最重要的问题，或者至少是中国最重要的问题之一。首先，中国问题是农民问题，而农民问题的另一面表现就是乡镇问题，所以，中国问题实质与乡镇问题紧密相连，解决好了乡镇问题，也就为解决好中国问题提供了前提和基础。其次，乡镇是解决国家与社会关系问题的一个切入点，所以，解决好了乡镇问题，也就解决好了国家与社会的关系，从而为未来国家的现代化和社会的现代化提供双重动力。再次，乡镇是城市与农村的中介，是解决二元社会的突破点，所以，解决好乡镇问题，也是消除中国二元社会结构的需要。第四，乡镇是我国政府的最基层，乡镇改革的成功将为中国政府机构改革的成功提供起点和可供借鉴的模式。
乡镇问题的实质是政治与经济发展的不均衡。首先，政治问题与经济问题是紧密联系的，二者不可分离。从经济层面看，经济是最为全面体现人本质存在的层次，经济的主体是人，是以劳动者为主体的人的社会活动。这样，在经济生活中，政治并不是外在的，而是内在的。如果在考察经济时不包括政治，政治也就无处存在，经济也就不成其为经济。从政治层面看，政治的对象不是政治，而是人，是人的经济等等方面。政治的最主要功能就是调节人与人的经济利益以及由此产生的矛盾。所以，脱离了经济，政治也就没有了容身之所。其次，产生乡镇问题的原因是多方面的，但深层次原因是政治与经济的不和谐。这种不和谐主要表现为：（1）政治权力与经济权力不对称，政治权力处于权力的优势方，经济权力处于权力的弱势方。（2）政治权力的监督机制弱化。（3）经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要达到一定的保护，需付出昂贵的费用。（4）政治权力系统本身又不均衡，呈上强下弱局面。（5）政治权力对经济权力的作用形式不规范。政治权力对经济权力的作用形式主要包括两个方面，一个是制度方面，一个是机构方面。制度方面主要包括现行财税体制及国家有关的经济法律、政策等；机构方面主要指现行的国家管理机构方面的机构总和。目前，乡镇问题的产生与政治权力对经济权力的作用形式不规范有着直接的联系。（6）政治权力主体与经济权力主体往往具有不同的目标取向，这也是产生乡镇问题的一个重要因素。一方面，地方政府官员的现实目标是升迁；另一方面，经济系统本身的目标是利润最大化。这种目标的冲突在集权体制下只会导致经济资源的滥用或过度开支。（7）政治上的集权与经济上的分权导致了财权与事权的不对称。一方面，集中型的政治权力体制使财权具有一种向上集中的趋势；另一方面，经济领域内的分权使公共产品的供给又具有了分散的趋势。这种集中与分散的直接结果是使地方政府产生了巨大的财政收支压力，使政治与经济的矛盾更加突出。例如，乡镇负债其实质就是政治对经济的透支；再如农民负担，其实质也是政治对经济的过度侵蚀。所以，乡镇问题的核心是政治权力与经济权力的不均衡，从而解决乡镇问题，关键也就在这里。
二、如何解决乡镇问题
解决问题必须注重历史和现实的双重约束，只能在此约束范围内寻找最可行解，解决乡镇问题也是如此。
（一）解决乡镇问题应坚持的原则
1、低成本原则。这主要是考虑到我国农村生产力水平尚不十分发达，农业提供的剩余有限，在这种情况下，未来乡镇有关机构的设置和运行必须要坚持低成本原则。
2、高效率原则。这是和低成本原则相对应的一个原则，也是任何机构改革应坚持的一个一般原则，这个原则要求乡镇机构的设置和运行必须坚持和体现高效率。
3、权力制衡原则。这是当前乡镇改革中应必须坚持的一个原则，也是解决当前乡镇问题的一个关键原则。这个原则的核心意思是：政治权力和经济权力二者应均衡发展，政治权力系统内也应均衡发展，乡镇各权力机构应互相制衡、高效运作。
4、利益平衡原则。乡镇改革最终要涉及到人们之间利益的调整，所以，在改革过程中必须慎重考虑各方的利益，既要考虑到农民的需要，也要考虑到乡镇干部的困难，要尽可能使社会损失最小化、社会收益最大化。
5、渐进原则。乡镇改革应坚持试点，由点到面逐步推广，同时，要进行充分地科学论证和规划，不可急于求成。
6、法治原则。应在法治的精神框架内进行有关乡镇机构的改革。
7、公平原则。乡镇改革既应注重效率，也应注重公平。其实公平与效率并不矛盾，是同一问题的两个方面。坚持了公平，活动主体就有了积极生，从而就有了效率；不坚持公平，活动主体就会没有或缺少积极性，从而也就没有了效率。所以，只有公平的改革，才是有效率的改革，所以乡镇改革必须要坚持这一原则。
（二）一个可能的解决方案：“条”执行，“块”监督
乡镇问题的核心是政治权力与经济权力的不均衡，所以，笔者认为，解决乡镇问题的出路，既不在于取消、虚化或实化乡镇，也不在于如有的学者提出的实行有限的乡镇自治，而是在于转化，即应重新配置乡镇权力体系，形成一个均衡的政治和经济的权力体系，这里关键是要重新调整“条”“块”关系，实行“条”执行、“块”监督。具体设想如下：
1、将现有乡镇的所有职能进行归类细分，并将具体面对农民的执行职能全部“条条”化，实行“条”管理。
2、从目前情况看，涉及到乡镇的有关机构有：邮电所、银行、气象站、国税所、电管站、工商所、保险公司、地税所、派出所、司法所、法庭、农机站、文化站、农业站、林业站、广播站、水管站、食品站、供销站、兽医站、土地管理站、经管站等等。上述有些机构本身已“条条”化，可对其进一步完善；有些没有“条条”化的，可转化为“条”管理，即其人员的调配、干部的升迁、物资的配置完全变成全国或省或县统一管理，相当于上述机构完全变成全国或省或县的派出机构。另外，计划生育工作管理也应“条条”化，应变成全国或省统一管理，各地、县、乡镇的计划生育机构为相应派出机构。还有粮管所，可考虑改为粮食征管所，既从事征粮又从事管粮，同时应健全其相应的职能，实行“条条”管理。对于乡镇中存在的一些公益事业，如道路维修等一些基础设施建设方面的任务，也可考虑设立一些相应机构，同样进行“条条”化管理和运作。
3、除了将乡镇有关职能全部转化为“条条”管理外，还应将乡镇有关人员进行重新整合，该归“条”的归“条”，该归“块”的归“块”，该充实的充实，该精简的精简。
4、在上述基础上，将乡镇一级党委和政府改为只设党代会和人代会两个机构，并设相应常委会，乡政府完全自治化。常委会每月开一次会，人大会或党代会每半年开一次会。党代会人员可控制在50—100人左右，相应常委会人数可控制在10—20人左右。
5、乡党代会或人代会的主要职能是监督，即监督“条”在具体执行和运作过程中是否有不称职现象。具体有：（1）对“条”的有关不称职干部的任职有罢免权（“条”在乡镇一级对本系统干部有推荐权，但“块”有否决权，即“条”系统内有权推荐合适人选担任派出机构的负责人，但“块”可行使否决权或有权要求另派合适人选），被罢免的干部“条”可另行安排。（2）质询“条”的有关工作。（3）根据本地社会经济发展情况，向“条”的有关部门提出针对本地的工作建议。
6、由于“条”本身有党政两套班子，所以对“条”的监督具体分工是，乡党代会监督“条”系统的党务，人代会监督“条”系统的政务。
7、由于乡镇一级的大部分职能已经转化，只剩下监督职能，所以乡镇一级运转经费可大大减少。对人大代表或党代表及常委会有关人员可实行误工补贴制，不实行工资制，平时他们可在家务农或干自己的事，开会时统一集中。相应经费可直接由国家制定标准统一拨付，也可国家制定统一标准，地方自筹，但笔者认为，应以国农统一拨付为上策。
8、乡镇一级人代会或党代会可设1—2人为联络员。
9、乡镇一级人代会应由各村民选的代表组成，人代会代表比例可根据各村人口等情况予以公平分配。
10、乡镇一级党代会应由各村党员选举的代表组成，其中各村的党代表应与各村的党员数成比例。
11、乡镇一级不再设乡长或镇长等职位只保留人代会主席职务，人代会主席及人大常委会有关人员直接从乡人代会中选举产生，上级不再指派和任命。乡镇一级党委书记等也是直接从乡镇党代会代表中选举产生，上级不再指派和任命。
12、乡镇一级党代会和人代会二者可互相监督。
13、“条”与“块”都必须在法律的框架内运行，有关“条块”冲突的解决也应以法律为准绳。为此，应修订有关的法律条文，以适应新的“条块”关系的需要。
14、对原有乡镇遗留问题如乡镇负债等问题可采取如下途径解决：（1）转移到相关的“条”系统内，由“条”自行消化一部分；（2）国家补贴一部分；（3）发动本地群众集资解决一部分；（4）实在不能解决的，可采取先挂账，以后再想办法解决。
15、乡镇一级有关人员可随“条块”关系的变化进行分流，归入到相应的“条” 系统内，和“块”系统内。同时，国家应对归入到“块”系统内的有关人员给予一次性补偿。
16、实行“条”执行、“块”监督的好处有：（1）有利于“条”的高效率动作。（2）有利于发挥“块”的积极性。（3）形成了一个相互制衡的均衡权力体系。长期以来，我国存在的一放就乱、一收就死的情况根子就在于没有理顺“条块”关系。通过“条”执行、“块”监督可改变这种局面，放也不会乱，收也不会死。（4）宏观上有利于国家的稳定和统一。（5）由于“条”的有关经费全部来自本系统或国家，“块”的运行成本又很低，这样，也就大大减轻了农民负担，同时也不会产生乡镇负债问题。（6）有利于推进中国的民主化进程。（7）为最终消除中国的二元社会结构和二元经济结构提供了一个基础和平台。
参考资料：
1． 宋圭武：中国农民的负担问题，《战略与管理》2000年第1期。
2． 吴理财：乡镇新论，《开放时代》2002年第5期。
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