爱华网摘 要：部门预算主要反映的是政府部门的收支活动。编制部门预算是目前发达国家和多数发展中国家的通行做法，是早已被市场经济国家实践证明了的一种行之有效的制度安排，也是我国当前预算管理制度改革的主要内容之一，但目前我国部门预算还处于完善阶段，在改革过程中还面临着一些问题，本文作者就我国部门预算改革进程中暴露出来的一些问题进行了系统的考察，在此基础上结合我国实际情况提出了相应的意见和政策建议。
Abstract: Departments budget reflects the revenue and expenditure activity of the government department mainly. It is the current methods of developed country and most developing countries at present to work out departments budget, have already been arranged by a kind of effectual system that the national practice of market economy has been proved, it is one of the main contents of the management system reform of present budget of our country too, but departments budget of our country is still at the stage of perfecting at present, still face some problems in the course of reforming, the author of this text has carried on systematic investigation on some questions exposing in the process of reform of departments budget of our country, have combined the actual conditions of our country and put forward corresponding suggestion and policy recommendations on this basis.
关键词： 部门预算 法治化 预算监督
Keyword: Departments budget Rule by law The budget supervising
1998年提出的构建我国市场经济下的公共财政框架，从理论上证明了编制部门预算的必要性；同年，河北省开创了中国部门预算编制改革的先河。2000年以来中央有关部门带头试编部门预算和地方各部门紧随其后编制部门预算，为全面推行部门预算奠定了良好的基础。2005年2月16日，温家宝总理也在国务院第三次廉政工作会议上强调：“推进财政管理体制改革，重点是加快部门预算改革……”。经过几年的实践，部门预算改革已初见成效，人们对部门预算改革的必要性和其重要意义有了较为一致的看法和认识。但部门预算改革会触及到政府、预算部门和单位、财权控制者的直接利益，加之受多种因素的制约，部门预算改革目前仍存在许多矛盾和问题，因此，要达到完整、细化、综合、法制的部门预算改革目标，仍需大量细致的清障工作。
一、我国部门预算改革过程中存在的问题和制约因素
（一）部门预算的法治化问题
《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存，导致我国部门预算的编制依据存在冲突，部门预算是细化的政府预算，反映各政府部门所有的收入和支出，体现了《预算法》的精神，但目前我国预算外、制度外资金的合法存在，而且是否将全部收支列入预算，也没有明确的法律规定，这势必会造成部门约束的软化，而实际情况是许多地方政府和各级政府部门在编制部门预算时，仍将大量预算外资金和制度外资游离于部门预算之外，人大难以对其进行监督，致使部门预算改革在很大程度上难以体现法治化精神。
（二）实施部门预算改革与现有预算分配权之间存在矛盾
目前我国进行的部门预算改革是在不改变预算分配权的前提下进行的。部门预算是一个部门一本预算，在多个部门拥有预算分配权的情况下，部门预算资金分配权仍然居为财政部门内部各职能部门，实行对口分配，势必导致一些预算职能会被部门肢解。比如各部门的基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，这就使财政很难对部门预算进行有效的控制，争指标、讨价还价、暗箱操作、显失公平、效率低下的状况没有得到根本改变。
（三）预算内容不完整。
现行的部门预算包括基本支出预算和项目预算两部分，其中项目预算资金主要掌握在计委、科委等有预算分配权的部门。财政部门、有预算分配权的部门和编制部门预算的部门三者经常出现资金分配时间上的矛盾，特别是项目确立滞后，预算指标迟迟不到位，影响部门预算编制的及时性。各部门编制的预算一般只反映预算内资金的日常经费收支，不反映预算内安排的建设性和事业发展性支出，更不包括预算外资金和自有资金。这种割裂式预算的直接结果是部门没有一本完整的预算，大量财政资金依然游离于财政监督之外，削弱了预算约束力和预算的宏观调控能力。
（四）部门预算的编制、审批时间短，预算编制方法落后
目前，部门预算从各部门上报预算建议数到人代会审批后下达预算，“二上二下”时间总共不到半年，造成测算预算收支指标时信息资料掌握得不完备、不准确，在部门预算的编制过程中，缺少广泛的社会参与和科学论证，影响了预算的科学性和准确性，此外，受技术、人力等客观因素和人们认识、利益驱动等主观因素的影响，大部分部门在编制基本支出预算时，更多地采用传统的“基数加增长”的方法。按这种模式进行的预算资金分配使得部门间“苦乐不均”的不合理现象仍然存在，难以提高预算资金的使用效率和充分发挥宏观调控的功能，这也有悖于公共财政的原则。
（五）科学的定额标准体系尚未建立
现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，相据历年的决算数据倒推出来的，这样的定额，承认了以前不公平的部门间支出水平。目前尚没有明确的制度规定公用经费与专项经费的划分标准，致使财务制度与预算制度之间不衔接；另外，在基本支出预算中对公用经费定额比较粗，定额依据也不充分，估算定额现象比较普遍，难以实现细化预算管理的目的。
（六）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应，无法为部门预算编制提供准确的会计信息
零基预算是我国部门预算改革的一个重点，在零基预算方式下，要相据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素，一切从“零”开始来确定部门的资金使用额度。但我国目前的预算会计主要侧重于则政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映；同时，固定资产入账后，按照现行制度的规定不计提折旧，从而无法真实反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。
（七）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制
我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批（全国人代会一般在3月份召开，近几年来地方人代会召开时间有前移至1-2月份召开的趋势），致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，使部门预算的严肃性大打折扣，造成部门预算执行出现法律空档，使人大对部门预算的监督流于形式；尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究；此外，对于部门预算改革公众参与度比较低，透明度不高，也不利于公众和社会舆论的监督。
二、深化部门预算改革的意见和政策建议
（一）完善预算法及相关法律和政策的规定
预算法应该对编制部门预算作出一定的规定，以规范部门预算制度的实施。要求政府所属各部门的所有收支（包括预算内外收支）要单列预算上预算上报，预算编制要细化到单位、项目。为此预算法应该对行政事业等预算单位的财务管理、预算管理及编制单位预算做出原则性规定，强化其预算管理职能；修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定，凡涉及某一部门或某一领域的支出安排原则及方式的有关内容，应一律从现行法律和规章中删除，为确保某项社会事业发展或体现国家产业政策而必须出台的财税优惠政策，可在年度预算法案中具体体现。（二）理顺和规范政府部门间的财政关系预算管理改革在很大程度上就是财权与事权的重新分配。“一级事权一级财权，财权与事权相统一”是处理政府间财政关系的一条基本原则。但我们认为这一原则并不适用于处理部门间的财政关系。对于主要涉及的是政府内部各部门间财政关系的预算管理体制来说，财权与事权应是适当分离的，财权基本应集中到财政部门手中。在一级政府内部，财权的适当集中不仅使得统筹安排有限的财政资源以提高其利用效率成为可能，而且也强化了财政部门对各职能部门预算收支活动的监督机制，这无疑将裨益于部门间财政关系的规范。
（三）统一管理政府性资金，保证预算的完整性和透明度
推行以部门预算为基础的综合财政预算形式，改变以往财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门，改变财政资金按性质和按单位交叉管理的做法，同时，把预算内、外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系，这样既有利于政府统筹考虑事业的改革和发展，又能增强预算的调控能力，既有利于强化预算约束，又便于群众监督。
（四）保证预算编制所需的时间、改革部门预算编制方法
要从法律上将编制预算草案的时间规范为一个完整的年度，加强各部门与财政部门的沟通，以全面考虑预算编制过程中的各个方面。为便于与目前预算编制时间上的接轨，可考虑实行滚动预算，编制中长期部门预算，提前部署编制下一年预算的有关大政方针及具体要求，并从时间上自上而下逐年提前，最终提前到上年初即对编制下一年度预算草案进行部署。
（五）确定科学合理的定额标准体系
首先要使财力与行政事业发展相结合，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑国家财力的可能，把定员定额建立在较为可靠的财力基础上；其次要遵循公平原则，结合当地的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据；再者要使定员定额数量适度，中央及部分地区将工资性支出也列入定额项目，随着预算管理改革的深入和国库集中支付制度的建立，应逐步取消对工资性支出的定额管理，据实核定安排。
（六）实行修正的收付实现制会计基础由于我国的预算会计环境已发生较大变化，对现行预算会计进行改革，已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。
（七）建立预算绩效评价体系，提高部门预算有效性绩效评价一般包括目标评价、财务评价、结果与影响评价、资源配置评价等四个方面的内容。实施绩效评价的一般包括编制战略规划；编制年度绩效计划；编制年度绩效报告；实施绩效考评等实施步骤。
根据公共财政和部门预算改革的总体部署和要求，必须把绩效管理理念与方法引入我国的财政支出管理之中，按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分布实施的原则，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规范的预算评价体系。
（八）进一步强化部门预算监督
首先要完善部门预算监督体系，可以根据监督主体不同，将监督分为国家监督和社会监督两大类。国家监督主要由立法监督、司法监督、行政监督几部分组成，社会监督主要有党政的监督、社会组织的监督、社会舆论和人民群众的监督等几种形式；其次，要建立高效有序的监督机制，使各个监督组织相互协调、相互配合、相辅相成，充分发挥好各个监督主体的职能作用，增强监督的合力，增强监督的效果。要搞好财政监督与社会监督的广泛合作，借助社会中介机构的专业技能和社会舆论的影响，把预算管理置于更加公开、规范的环境之中。进一步完善包括政府预算报告和决算报告在内的财政报告制度和信息披露制度，定期公布政府预算及面向一般社会公众的预算解释性文件，充分反映政府活动，并逐步引进听证会制度等社会公众参与预算管理的机制，提高部门预算的公开性和透明性。
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