爱华网（内容提要：本文抓住国有企业总经理董事长主要是由上级主管部门选拔产生的实际做法，这一本应属于计划经济体制产物的仍然沿用，是国企改革二十年不能成功的根本原因。所有缺失都主要由此产生。通过对主要缺失的逐项刨析，指出产权不是问题。通过总结改革经验教训和借鉴德国日本等国的经验，提出职工治理是我国国企改革和公司治理成功的唯一途径。）关键词：国有企业, 国有控股公司, 国有股份公司, “提拔制”（一）引言 伴随着城市经济改革的国有企业改革至今已有二十多年，然而国有企业和国有股份公司的搞活以适应市场经济仍然是今天城市经济改革的核心议题之一 。一些国有企业经营不善，资产流失问题严重，近年国有银行偶有经济大案发生，及国有煤矿事故连连都是国有企业改革未过关的严肃警示。那么，国有企业和国有股份公司改革问题的核心是什么呢？只有发现问题才能设法解决问题。我们必须把问题把握清楚，才能对症下药。 目前实际施行的总经理由有关政府主管部门选拔委任这一实际做法就是所有问题的核心。就是政府主管部门选拔委任所管理的国有企业和国有股份公司总经理董事长的实际做法。常常是由政府主管部门确定好总经理人选后，再由公司董事会任命，或由职工代表大会通过而走过场的实际做法。2004年的调查显示上级政府主管部门任命或推荐而产生总经理和董事长的企业仍占多数(1)。也就是说虽然城市经济改革已经二十多年，国有企业和国有股份公司领导阶层的建立仍没有摆脱沿用传统计划经济体制时的所谓上级提拔下级方法（以下称为“提拔制”）。这一方法致使国有企业和国有控股公司长期无法建立一套可以切实运作的选举董事会和监事会，董事会聘任总经理，及相关监督激励和科学决策机制。 在我国传统的计划经济体制时，由政府统一计划全国的工农业生产，统一分配资源和产品，需要有一个强有力的自上而下的指挥系统，国营企业厂长由上级政府主管部门提拔任命是必要的。然而在今天这种市场竞争体制已经相当发展的环境下已显得极其不适应。（二）“提拔制”产生的制度性缺失刨析 让我们认真地思考一下这种传统体制决定总经理董事长的方式所产生的种种缺失。了解这些缺失，能帮助我们认识问题的本质和产生相关连带问题的复杂性。也就是需要我们来认真地了解思考一下我们具体的国情,从而帮助我们找出有针对性的切实可行之最佳解决方案，并在借鉴国外相关先进经验时取其精髓为我所用。 我国市场经济改革取得了长足进步，举世公认。成功地经历了价格“双轨制”向市场竞争的转换，并且很早就实现了国有企业的“利”改“税”。引进外国资本更使得中国市场经济的竞争日趋成熟。目前我国在年引进外资额方面，年外贸总值等许多指标方面已居于世界前列。国有企业内部改革也经历了最早的八十年代初厂长的“四化”，即年轻化，知识化，专业化，革命化等。及随后的党政分开，和八十年代中的厂长经理负责制和责任承包制等，到了九十年代并施行了部分企业股份制改造和股票上市。同时并先后出台了<<公司法>>等法律法规。在国家六五，七五和八五的每个五年规划中，国家还向大中型国有企业通过拨款和贷款投入了巨额的资金，国有企业引进了大量的国外先进设备和技术。但总经理由上级政府主管部门钦定任命的传统做法一直没有改变。它产生的缺失主要如下。 第一是造成选才不准。一个政府主管部门少数决策者面对多个国有企业，是少数人决定多数人。受决策者本身素质，精力所限，难以选出真正的人才。政府主管部门中通常实行的也是一长负责制，很容易形成一人决定多人的状况。显然存在着相当大的主观性和盲目性。容易产生任人唯亲，官官相护，钱权交易等行为。 第二，容易被钻营者利用。总经理职位掌握着企业的人财物大权，有识之士看重这一职位，胸怀大智一展宏图者虽然有之。钻营者要取得总经理位置要捞取个人好处也不乏其人。一些人会利用各种不正当手段，阿谀奉迎讨好上级主管，拉关系弄手段欺上瞒下想方设法弄得总经理的职位。同时在国有企业内部，也是层层的“提拔制”和一长制。通常总经理是由企业内部提拔上来的。其被提拔到总经理位置之前，早就已经练就了阿谀逢迎和左右逢源的功夫，真正的企业管理素质早已退化了。总经理位子时一旦被这些人弄到手，国有资产不流失不浪费也就不可能了。通常真正的管理人才没有精力和兴趣去奉迎讨好上级，在竞争总经理位置时就处于弱势位置上了，也就难有机会被“提拔”成总经理。这种体制下“提拔”上来的总经理厂长多数已经不是经营管理人才了。 第三是缺少监督制约和激励机制。缺少监督会致使国有企业和国有控股公司总经理们产生乱用权力的行为，狂傲自大专权独断的行为，和官僚主义盲目决策的行为，不可避免的腐败行为等。通常在国有企业和国有控股公司中，董事长也是由上级钦定。董事们一般由总经理董事长等推荐人选，由政府主管部门确定，或由主管部门委派。这样董事会和总经理就基本上都是被任命被提拔的，二者或者成为一个利益集团，或者董事会成为总经理的附庸而不起作用。总经理是实权人物，可以说一不二。董事会或者成了“不管会”。总经理总管公司大权，在采购销售和对外合作和发放工程过程中，在股份制改造过程中，即在改制过程中，极易被金钱诱惑，利用职权谋取私利。这种体制下即使有出色人才被提拔上来，因缺失监督和激励机制，也容易产生懒惰和不图进取的行为，易使企业失于管理。 关于缺少监督制约和激励机制这一点，连国有企业经营者们都极认同。据中国企业家调查系统2003年4月的对中国企业家调查报告 <<2003 中国企业经营者问卷跟踪调查综述>>中，接受调查的国有企业经营者有81.1％认为国有资产管理体制改革的重点是“建立经营者激励和约束机制”(2)。可见这一机制的建立仍然任重道远。 第四是使职工代表大会制度流于形式。现有职工代表大会由企业工会来召集。虽然工会法第一章第五条规定，各级工会委员会由职工民主选举产生，然而没有规定产生工会主席的具体办法。实际运作中，企业工会主席是由本企业领导班子推荐人选，上级工会确认的。也等于是被总经理等提拔上来的，当然为总经理马首是瞻。致使工会民主选举制度无法运作。职工代表大会也就成为总经理和管理层的附庸而不起作用。变得有名无实。 第五是难以使政企分开。在这种传统的上级提拔下级的方式，不仅产生裙带关系，也使企业也无法摆脱来自上级主管部门及相关职能部门的非法律框架下的干扰。上级部门人员知道总经理是“提拔”上来的，要看政府部门人士的眼色行事，上级部门的行政干扰就多。这就是政企分不开的根本原因。关于政企不分的政府职能转换问题，在2002年<<中国企业经营者问卷跟踪调查报告>>中，企业经营者关于对五年来转变政府职能的成效评价， 48.8%认为"效果一般"，32.7%认为"尚未见效"，仅17.2%的企业经营者认为"效果较好"或"成效显著"(3)。 第六是使企业管理难以进步。企业内部，总经理选拔下属同样存在选才不准和缺乏监督，形成附庸。管理者只要把上级敷衍好，无须对国家对人民对企业职工负责任。管理层就容易变成特殊利益阶层。这样的利益阶层在现有体制下，无法在市场上为企业谋求利润地最大化。相反容易变成在寻求他们个人利益的最大化，而寻求的过程无疑会以牺牲国有资产和职工利益为代价。 第七是造成社会不稳定。由提拔产生的企业领导班子，只向上级负责，不必关心职工利益。在管理经营中不注重职工意见，甚至压制职工意见。处理事情不公，官僚主义，损公肥私，甚至贪污腐败。职工很有意见。在企业在改革过程中，职工下岗失业，企业领导却自私自利，容易引起职工对企业领导和政府的不满和对立情绪，造成社会不稳定。 第八是使国有股份公司的董事会制度也流于形式。国有股份公司因为沿用了国有资产管理部门“提拔制”方式选拔总经理和董事长，因此同样造成上述的七个问题。即被学界称作所谓“一股独大”的问题。“一股独大”本身并不应该成为问题，而由政府部门来委派董事长总经理才是“一股独大”问题的关键。 当然在这种现实制度中，既使有真正的企业家，要把企业经营好，同时要把“上级”恭维好，又要有常人所没有的自律而不被诱惑，不产生骄傲，遇重大决定能集思广益主动用专家集体决策的方法。这样的要求其实是苛求，不符合现代企业的公司治理结构制度。也不利于创造产生企业家的客观环境，当然也就无法造就一大批企业家了。也就无从谈起形成一个企业家市场的机制了。在这种体制下真正企业家的诞生也应该是偶然的，是异数。而国有企业改革是要造就一大批经营有方，带领国有企业改革走向市场和走向成功的企业家群体。由以上八个制度性缺失的分析，已足以论定政府主管部门选拔委任总经理的“提拔制”方法就是产生国企和国企改革的主要问题的核心。是所有其他问题的根源。 （三）国有企业人员犯罪立案数据及个案分析 最高人民检察院检察长贾春旺在十届全国人大三次会议上的报告中指出：2004年，检察机关立案侦查借改革之机侵吞、挪用、私分国有资产涉嫌犯罪的国有企业人员10407人。国有企业人员的职务犯罪占查办贪污贿赂案件总数的41.5％，其中相当数量都与国有企业改制有关。贾春旺例举的大量数据事实说明，这些犯罪已经不是个别案例。这样大面积的犯罪可以佐证“提拔制”是产生的以上所列各种缺失弊端的根源。 一些改制事例也说明这种制度是产生的弊端的原因。例如据人民网的报道(4)，大连白云旅游汽车出租公司原公司法定代表人等１５名管理层人员以４０４万元的协议价格将在改制过程中把至少价值4千多万的国有公司买下。在新注册的民营公司中，公司原经理和原党委书记共持有８０％多的股份。在出租车牌照已有交易市场的情况下，每个牌照仅作价1万元转让给新的公司。而改制前大连白云旅游汽车出租公司一次所转让外卖的牌照费每台高达20万元，记者并了解到事实上市场价可达每台30万元。这一改制“从程序上来说确实没问题，有政府部门批准，有资产评估审计，有职工大会通过，一切该走的程序都走了。（报道原文）”。这一事例说明，原有“提拔制”产生的管理层再没有监督机制条件下本身就有以权谋私的动机和方便条件，等改制政策的来到，给了管理层大肆侵吞起国有资产的机会。也说明政府部门的批准是违反市场原则的，至少是严重官僚主义和官官相护的行为表现。资产评估单位也相当不客观，市场价亦曾可卖到20万元的牌照，竟被评估到2万元。人们有理由怀疑这是一起公司管理层，主管部门，和资产评估单位合谋的舞弊行为。职工代表大会的通过证明这一改制过程职工代表大会制度失灵，是经理和书记的傀儡，不起作用，只起了形式上的作用，与本文所刨析的相一致。从这一事例可看出上面所里举的多种国企“提拔制”产生的多种弊端在这里都有深刻的表现。（四）市场经济学分析 以上分析可见原计划经济体制的“提拔制”方法是多么不适应和违背了当今的社会主义市场经济体制。用市场经济学的解释就是，市场理论的前题假设条件是企业的行为是在谋取最大利润。而我国的国有企业和国有控股公司因为是政府部门钦定总经理，使得国有企业和后来演变的国有控股公司始终没有摆脱是隶属于政府的附属机构这一原本属于计划经济体制的原始结构。国有企业就无法实现市场经济所应有的在法律框架下谋求最大化利润的市场行为。改革以来被质疑的国有资产流失是这种制度各种缺失弊端的综合结果。在经营，股份制改造，及改制过程中就无法避免的产生大量以权谋私的行为，如（三）的案件数据所列。即经营者会把谋取个人利益最大化把在首位，而其做法就是以牺牲国有资产为代价。这种制度无法建立起企业谋求最大化利润的行为。（五）公司民主治理是世界通例 现代公司治理结构，把总经理置于一个受到普遍选举产生具有民意基础的由各方面专家组成的董事会的直接监督约制之下。这种民意或者是股东民意，如美英的制度。或者是雇员民意，如日本制度。或者使二者的结合，如德国和西欧等国的制度。董事会并负责重大事项的决策，专家组集体决策使决策更具科学化。总经理是执行董事会决议决定和领导企业日常工作的“总执行长”(CEO)。 为使企业管理更有效率，许多先进国家并立法在企业内部设立由选举产生的监事会来监督董事会的运作机制。监事会的运作是经常性的，可组成各种专业委员会来分组调研企业各种问题和情况。监事会的人数应是董事会人数的若干倍。即监督总是多数人对少数人的监督。董事会定期开会，不影响总经理的日常工作。监事会定期开会，来监察董事们是否失职或提出公司管理改进要点意见。监事会开会的频率高于董事会开会的频率。 我国国有企业及国有股份公司虽然在形式上已经建立了类似的制度，但实际的运作却背道而驰，没有摆脱计划经济体制时的传统对总经理董事长的“提拔制”做法。 社会主义市场经济改革已二十余载，极其滞后“提拔制”沿用至今应该是要认真思考和彻底痛改了。否则宝贵的时间和财富都可能流失殆尽。而使我国国企改革错过历史机遇。改革的方法无疑应以能够有效建立起企业内部的民意选举监督机制为原则，使之能靠自我调节在市场中以实现最大利润为其行为。（六）职工治理为主是我国国企和公司治理改革的唯一可行方案 为证明引入职工治理为主是我国国企和公司治理改革的唯一可行方案，我们有必要分析一下日本和德国两个有代表性的治理模型。 日本的公司实际运作是倾向于雇员管理的形式。传统上日本公司的董事会制度流于形式。因日本文化和日本公司内部完善的管理使得日本公司形成了务实能干的出身于员工的管理阶层，他们是职业的管理家群体。企业内部有一套有效的考核晋级制度，所形成的管理层具有民意和能力。企业的管理层采用日本文化所独有的集体决策模式。美国著名公司治理结构学者Robert A.G. Monks在分析日本公司治理结构后指出，日本公司董事会对管理层非常信任。董事会传统上只起向股东报告企业经营状况的中间媒介，董事会只是管理层的“影子”(Ghost)(5)。可见日本企业的治理结构基本上是扎根于雇员的群体的。当然上世纪九十年代，日本经济问题的出现，及金融市场的开放，美国机构投资者的界入，要求日本市场透明化并要求建立英美式的股东参与选举监督董事会的制度，迫使日本正在进行这样的改革(6)。然而这一改革基础当然还是其雇员治理结构的框架。日本公司雇员为主体的治理模式创造了日本的经济奇迹，产生了丰田，日立等一大批世界一流企业。 德国法律规定，雇用500名雇员以上的公司应有1/3到1/2监事会成员由雇员选举产生，监事会再选举并监督董事会(7)。雇员参与企业经营会议，“雇员在经营会议保有1/3-2/3的议席，和其他股东共同任命、监督经营人员，并提供商业方面的建议，参与重要战略性事项的决策”(8)。德国在其资本主义经济制度下尚利用雇员来产生一半或近一半的监事会和董事会成员。雇员参与企业监事会董事会选举和企业经营会议，参与决策决定和管理，并用以法律形式固定下来，实现了德国战后的经济奇迹并管理着世界第三大经济体的企业。这着实值得我们社会主义市场经济制度下的人们来思考和借鉴。 我国国有企业和后来改造发展的国有股份公司，缺少美国和英国公司起初的私有股东的合伙经营过程，这一过程是以追求最大利润为目的，是初始合伙的原始目的。在后来的发展上市过程中，美英公司是以原始合伙股东为大股东开始，这是基础，逐步发展过渡到机构投资占主体的过程中。原始大股东在向机构为大股东的转化过程中，仍起很大作用，例如微软公司的盖茨和鲍尔，其追求最大利润的行为没有改变。而美国公司的散户股东因为股票持有分散，对股东大会的选举不起多少作用。但战后发展起来的机构投资者逐渐在治理结构中起到作用。目前美国机构投资者所占上市公司中股本比例的百分之六七十。故英美制度有其根源也自然有其结果，再加上政府监管的严刑峻法，使得适合其本国国情。我国国有企业原来是在计划经济条件下产生的，原本就没有追求最大利润的行为。在改革过程中始终没有放弃“提拔制”的做法，虽然进行了市场环境的改革，但源于企业内部的民主治理机制始终无法建立。企业在市场上追求最大利润的行为也就始终无法建立。 我国所有制改革论者试图在国有企业没有建立起内部有效的管理监督机制的情况下，用股份制改造国有企业。从而寄希望建立起类似英美式的股东大会选举制约董事会制度。因为国有企业缺少美国和英国公司起初的私有股东的合伙经营过程，即缺少原始追求最大利润的基础和过程。而这一过程又是追求最大利润的原始市场行为过程。所有制改革论者的股份制改造本身，忽视了从以国有股份为主向以私有股份为主的转化过程需要一个长期过渡的过程。这一过程中政府部门又没有放弃“提拔制”，而这一过程中机构投资者的建立更需要时间。就使得我国国有企业和国有股份公司无法建立有效的治理机制问题雪上加霜。所以，用股份制改造国企的改革方法在我国就注定了它不会有成功的结局。所有制改革论者还把国有企业改革长期无法成功的原因归咎于“产权不清”和“所用者缺位”的所谓产权问题，认为是改革难以过关的根源。但从本文的分析很容易可以看出，“提拔制”才是产生国企改革种种严重弊端的根源，而不是所谓产权问题。 所谓产权问题的观点在日本和德国治理模式经验面前也不攻自破。日本公司在董事会实际不发生制约作用的情况下，靠雇员治理就非常有效。日本公司的董事会传统上只起向股东报告企业经营状况的中间媒介，对管理层没有制约和约束作用，董事会只是管理层的“影子”。按照所有制改革论者的逻辑，这也应是所谓的“所用者缺位”。但日本公司靠雇员治理却非常有效，治理着世界第二大经济体。德国也在私有制公司中引入高达1/2和2/3的雇员选举监督治理机制，德国的公司治理也特别有效，战后建立并管理者世界第三大经济体。按着所有制改革论者的逻辑，德国的雇员治理对应于私人股东同样也可以说是所谓的“所用者缺位”。但日本和德国在创造世界经济奇迹的同时，都避免了美国式的总执行长年薪天文数字似的高于雇员平均年薪的现象。由日本和德国的经验证明，“所用者缺位”的所谓产权问题是无稽之谈，根本不成为问题。 我国国有企业改革的正确方法，首先是要在国有企业内部建立起以追求最大利润为目标的现代公司治理的民主治理结构。这种治理结构的建立，从上面的分析和对比看，因为我国国有企业缺少美国和英国公司起初的私有股东合伙的经营过程，股份制改造方法就有实行二十年仍无法利用股东建立起有效治理结构的不彰结果；政府管理部门的“提拔制”又是产生所有问题的症结根源；显然只剩下依靠职工来建立选举监督机制这条应该走而始终没走的路了。而日本和德国却提供了靠雇员治理的非常成功经验。显然我国走依靠职工为主建立起有效的选举监督机制才是最容易实现的国企改革方式，也应该是最捷径的方法。所有其他方法都是舍近求远的方法。国有企业改革至今因为没有采用这种方法，也就一直没有取得成功。 所有制改革论者的股份制改造方法和近年实行的改制方法，显然是本末倒置的方法，其结果当然有如隔靴搔痒，文不对题，对国企改革没能起到积极作用。其结果是更加快了国有资产的流失和产生大量的犯罪，如贾春旺在十届全国人大三次会议上的报告中数据所列。(七）建议 建议完善公司法和相关法律法规，使在国有企业和国有股份公司内部，对应于国有资产比例部分，由企业的职工通过选举产生职工监事组成职工监事会。再由职工监事会选举对应于国有资产部分的董事会成员。同时尊重私人股东和机构股东权益，由他们组成私人机构股东大会，选举其有效代表比例的监事会成员，其监事会选举他们有效代表比例的董事会成员。因为持有股票的私人股东比较分散，实际参加股东大会的代表股份比例通常较低，低于10%，更有甚者一些公司股东大会流通股股东参与率接近零(9)。他们比例对应的监事会成员应由职工选举来补缺，理由是为了建立起有效的选举机制，防止因私人股东缺位其对应比例的监事会成员无法选出，使得监事会和董事会法定人数出现空缺。即用职工代替选举来弥补散户股东不积极参与股东大会选举所造成的机制欠缺。 这种制度类似于德国的“二元制”制度。形式上也类似于我国的职工代表大会制度的“二元制”制度。但我国职工代表大会制度受制于“提拔”制，故成为了管理层的傀儡，不应采用。 这种制度要能使由若干比例职工签名自发地组建选举委员会，由选举委员会负责选举事宜。特别强调的是制度上要使职工能依法自发的组建选举委员会，这样就可避免上级主管政府部门的权力干预，才有可能真正地实现政企分开。董事要设立资格条件，譬如什么学历，什么经历，财务董事，人事董事，审计董事等。选举监事会组成各种监事委员会等。董事可以有一定比例是独立董事。董事不同时兼任监事职责等。 类似这里建议的制度适合我国国情。因为国有企业是我国原来的基础，职工以主人翁地位参与企业管理和技术革新是我国经济历史的渊源和历史背景。职工为国家建设曾经忘我的工作过，曾经涌现出一大批五十年代到七十年代的著名劳模。职工治理机制的建立也顺应这样的一个历史渊源。我国国有企业的历史结构与美国式的私人合伙有限公司的历史背景是完全不同的两种历史背景。所有制改革论者的股份制改造企业和改制措施在企业没有建立起职工选举监督的治理机制之前应该彻底抛弃。建立起职工选举监督的治理机制之后，一个企业才可实行股份制改造或所谓改制。这样的改造或改制都会在公平的市场上发行股票或招标买者。不但能够解决公平问题，也可达到融资效果最佳化的境界。 这种制度能实现真正的政企分开。政府减轻了负担，得以集中精力研究如何调整产业结构，组建国有企业联合集团等较宏观的事宜及对策。比如多个中小型国有企业可以合并组建一个联合公司，董事会和监事会成员由各企业职工分别选举委派董事。政府和企业各司其职。企业服从政府法令和宏观措施。 这种制度可以形成企业内部的激励行为，我国市场环境已经具备，有效的选举机制可以把经营人才悬赏企业的领导位子。监事会和董事会并掌握对经营者奖励惩罚的规定和实施。职工的收益也与企业的经营好坏紧密相联，其选举监督也是以经营为导向的。因此就可以把企业导向到追求实现最大利润的行为方向上去。我国的基础公司治理结构也就可以与日本，德国，及美国的制度相比美了。日本有企业和雇员是“生命共同体”的说法。我国国有企业若能赋予职工有效的管理监督权力，可以成为真正的生命共同体。因国有资产归全民所用，每一个职工都有管理监督的权力和责任。改革以来，职工一直没有实际参与选举监督和管理国有企业的权力，职工的监督权力和积极性受到抑制，无法发挥。 不仅国有企业和国有控股公司应该建立职工选举监督的公司治理结构制度，以日本和德国等国的经验，即使国有股份少于一半的企业，和一定人数规模的私人企业中其实也应借鉴仿照德国的制度保证一半数量的董事和监事由职工选举产生。这样做有利于私人企业对对国家法律的遵守，有利用于建立和谐稳定的社会，也有利于带动人民走向共同富裕。 国有企业和国有控股公司建立了真正的职工选举监督激励和专家民主决策制度，再辅之规定一定企业解决冗员政府政策，规定一定的雇员周转率使企业可以吐故纳新提高职工素质。由企业职工自己具体决策解决冗员问题会使下岗职工更容易接受，从而减少下岗职工与政府的矛盾，利于社会稳定。 以上分析得出结论，建立由职工选举产生监事会董事会，建立主要源于职工的选举监督激励机制的治理结构是我国国有企业和国有股份公司改革成功的唯一可靠途径。参考文献(1)张晓文等：对国有大型企业股份制改革的调查与分析 中国经济时报 2005-3-28 人民网转载(2)中国企业家调查系统， 2003年11月，2003 中国企业经营者问卷跟踪调查综述，第二部分，二,4 ，www.cess.gov.cn (3)中国企业家调查系统，企业经营者对宏观经济形势 及经济体制改革热点的判断和建议--2002 中国企业经营者问卷跟踪调查报告 三、经济体制改革的问题与对策 www.cess.gov.cn/dcyj/qiye/qiye_017.htm(4) 赵华 魏运亨 国企改制再现管理层一夜暴富神话 2005年01月22日 人民网>>社会>>社会观察 http://society.people.com.cn/GB/1063/3137414.html(5) Robert A.G. 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