爱华网内容摘要：针对当前农地制度创新研究中存在的问题，提出一系列既具现实性，又有前瞻性的问题，并进行较深入的分析。
关键词：农地制度创新 研究 问题 思考
农地制度创新作为一种现实的需要，引起了学术界的广泛关注，研究论文和评论文章也频见报端。当前学术界围绕农地制度创新问题提出了一系列观点，如土地股份化、土地使用物权化、土地合作制、两田制、“农户+公司”模式、“农户+专业组织”模式、成员权问题、规模经营等。缕析当前农地制度创新研究状况，笔者认为有必要提出以下问题供学界同仁思考。
一、关于如何正确评价现行土地制度的问题
1、现行土地制度存在问题的核心。当前土地制度存在的问题是明显的，其矛盾在相当多的地方也比较尖锐。正如一些学者指出的小生产与大市场的矛盾、土地分散与农业产业化的矛盾、提高农业生产率与劳动力过剩的矛盾等。这些其实都表面上的问题。其核心问题是什么？张娣杰认为：当前亟待解决的问题是明确土地产权的主体，土地所有权主体不清、产权关系不明、产权法制建设滞后是主要问题。当前有两种观点处于极端：土地国有化和土地私有化，也有主张国家、集体和农户三元主体结构的。【1】王克强也认为，深化农村土地制度改革的关键在于解决集体土地所有权的基本矛盾。【2】艾建国还指出；土地的社会保障功能太强也是影响土地使用权流转的重要原因。【3】
2、不能否定现行土地制度的主要方面。现在有些学者断言现行农村土地制度已走到尽头。他们认为，家庭承包与产业化不能相容；土地应实行股份合作；适度集中是大势所趋等。实际上，这些问题是缺乏深入研究的，学术界已有人对这些问题予以科学解释。【4】不管怎样，这并不意味着家庭联产承包责任制已完成历史使命。在研究现行土地制度创新问题时，要对其主要的功能性优势给予充分认识。有人就指出，现行土地制度具有社会保障、社会调节、社会归依等功能。【5】经济学学者不能做纯粹的“经济动物”，还应有政治上的洞察力和社会学功底，否则是做不出大文章的。
3、效率与公平关系问题。制度变迁在于新制度比旧制度优更高的效率，这个效率是预期收益与成本的差额。制度创新不仅要付出创新成本、组织成本和实施成本，还有摩擦成本。由于中国现行农地制度承担着很多附加的社会、安全功能，因此农地制度创新要充分考虑到效率与公平的关系。效率与公平是决定现行土地产权结构的主要依据。由此决定了在土地产权的配置上，特别是土地使用权的初始分配方面，不能完全按照市场经济的要求进行，而应考虑农民的基本生存权，按照公平优先的原则予以安排；然后积极创造条件，促进土地使用权的流转，逐步将“效率优先”引入土地经营中。【3】如股份制与成员权问题，永佃权与城市化问题等问题的提出和研究要注意效率与公平。
二、研究目的、研究态度与研究的知识基础问题。
1、首先要弄清楚农地制度的创新的最终目的是什么。这是研究农地制度创新的乘法点制度创新源于制度变迁的预期收益，这种收益是远大于制度变迁成本的。对制度变迁的收益成本的计算应是全面的，包括政治、经济、社会等层面，有长短期的权衡。“二元思维”（植根于二元结构现状的惯性思维，表现为双重标准）是不足取的。有人总是持有农业发展的工具主义、农村富裕是权宜之计、农民致富是某种恩赐的观念。农民是弱势群体中的弱者，而土地又是他们的养民本钱。这种认识应牢牢印刻在从事农地制度创新研究者的心中。农地制度创新是市场经济发展的要求，因此应着眼于“三农”问题的根本性解决。那些只顾“妙手著文章”，“语不惊人誓不休”者，还应多一点“铁肩担道义”才行。应该说研究农村问题的学者大多是为农民说话的，然而仅仅停留在道德层面的同情是不够的，事实上道德立场往往是不牢靠的；我们更多的考虑应该是社会功利价值。一切社会问题的学理性分析最终要表达社会功利价值。在我国社会转型时期，农民地位的改善具有重大的社会功利意义；为农民说话，就是为社会进步说话。【6】
2、研究农地制度创新需要理性的精神和足够的国情知识。制度的变迁是一个不断学习的过程，即知识积累的过程。制度创新研究同样离不开一定的知识储备。知识社会学认为，知识可以以出版物、数据库中内容的形式出现，也可以存在于人的头脑当中。知识一部分来自于组织的外部，另一部分知识则要靠组织自身在生产实践过程中积累归纳形成。这里的组织当然包括个人。也就是说，知识有书本上的，也有实践中的；既有物化的，也有观念的。社会科学知识的进步能改进人的有限理性，足够的国情知识（包括国情意识）是成功进行制度创新研究的前提。它包括两个方面：一是中国现实国情。即温铁军指出的两个“基本国情矛盾”：人地关系紧张矛盾和城乡二元结构矛盾。【7】艾建国甚至认为：人多地少、经济不发达的国情是决定现行土地产权结构的主要原因；【3】二是中国土地制度历史变革过程。据一些学者的研究，孙中山的土地思想有一定的现实意义，学术界对其“平均地权、抑制大资本”等思想有很多研究。厉以宁认为，研究中国经济问题，首先要研究中国国情，即研究中国经济的主要矛盾、运行规律、发展变化历史等。对农地制度研究也是如此。历史上的政权更替及近现代史上的政党角逐与土地制度息息相关，其产生的惨痛教训弥足珍贵，勿忘汲取。研究农地制度创新还要有足够的农村实践知识。温铁军说要“慎言”三农，那些整天飞来飞去、未潜心于农村问题研究的学者是没有资格研究农地问题的。
三、制度变迁问题。
1、制度环境是制度创新必须考量的因素。制度安排是嵌在制度结构中的，所以它的效率还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度。农地制度创新的制度环境有三个方面。①中国土地制度的创新是以社会主义制度为前提，体现着执政党政治理想和政策意图的。宪法秩序是制度创新的基本框架。土地私有化的主张未免太幼稚。②中国农村土地制度史中国农村政治—经济—文化整个社会系统的核心。它的变化牵涉到中国农村政权、政治制度、经济体制、经济社会组织形式、就业、人口、社会保障、福利等多方面的问题。③中国土地制度的创新要与中国整个现代化战略及各个具体战略部署统一、衔接、协调起来。改革开放、西部开发、加入WTO、农村剩余人口转移及城镇化、村级普选、税费改革等。特别是加入WTO之后，作为生产资料的土地，其制度创新必然会面临国际农业产业及国际农产品市场对中国农业的冲击。④土地是数亿农民的基本生活保障。农地制度创新必须与农村社会保障、失业救济、养老保险、医疗保险等制度配套起来。实施农地创新的前提是要逐步弱化、剥离土地的社会安全功能。
2、研究农地制度创新要注意意识形态和非正式规则的影响。我国的土地问题是一种文化。我国土地制度的历史变迁反映了一个以农业文明主要特质的、小农经济占据主导地位、农民占人口绝大多数、具有深远、浓厚的“大同理想”文化渊源的国度的经济、政治、社会演变的历史背景和文化基础。近年来,某些社会学个案研究者认为国家的制度安排显然忽略了农村中内生的社会文化因素对村级土地制度的影响。因此他们试图透过农村调地过程细致的描述和研究,力图向人们展示出农地制度实施并不是一个单纯的经济过程,而是受到农村传统的文化习惯及过去的制度遗产的制约。换言之,农民自身对土地有他们自己的一套认知体系。这套认知体系不一定和国家的政策预期相符，双方有时候甚至会发生冲突。我们兼顾到三个方面的历史遗产对农民土地观念的影响:一是我国数千年来所造就的小农意识。很多村庄所存在的关于土地的习俗、信仰、价值观等，都是从历史中遗传下来的；二是从1949年至80年代初农村改革之前，我国农村经历了一系列令人眼花缭乱的制度变革，特别是人民公社制度时期的制度遗产对现行的农地制度实施有非常深远的影响，三是自80年代前后实行家庭联产承包责任制以来的20年的历史遗产。这点尤其容易被人们所忽略掉。” 【8】
中国农地制度变迁过程也是不同观念（傲慢、偏见、歧视等占据上风）较量的过程。好的意识形态具有降低社会运行费用的功能。正式规则可以由政府一夜之间建立，非正式规则则可能需要比人们想象更长的时间。而且，非正式规则也消解与之相斥的正式规则的作用。关涉农地制度的意识形态和非正式规则也是极其复杂的，有传统文化的因素有农民自身的因素，有地方政府官员和乡村基权势集团的因素，也有社会各层面的因素。它是一张庞大的无形的“网”。这也是很多诺贝尔经济学家对中国农村问题望而生威、不敢妄加评论的主要原因。
3、制度创新与制度移植问题。制度移植可能会减少研究成本，但是制度移植可能比技术移植更困难。因为有些制度规范是植根在一定社会文化土壤之上的。离开了相应的文化土壤，制度就可能会失灵。中国土地制度的创新有必要借鉴、比较国情近似的有关国家土地制度改革的成功经验及失败教训，并适当参考西方农业发达国家土地制度的主要技术性经验。有学者认为东南亚及日、韩、台湾等国家和地区的土地制度的变革过程很有学习的必要。台湾应该说是一个比较好的典型例子。但不知是不知道，还是有意回避，文化方面台湾与大陆之间总体上固然差不多，其差异也是不小的。某些自以为饱读西学的“海归派”，不深入农村，动辄“模型”、“公式”和数字游戏等做法是找不到农地问题的根本出路的。
四、制度变迁主体的问题。
1、基层干部素质问题是农地制度创新绩效的关键。毛主席说，大政方针已定，关键靠干部抓落实。现实的中国，农村基层干部的素质不敢让人恭维。中国的改革是政府主导型的制度变迁。然而“诺斯悖论”在农村改革中几乎成为铁律。基层干部侵犯农民地权问题处处可见，有些地方侵害程度之烈令人发指。一般来说，“对待农民，中央政府和基层干部的目标是不一致的，前者更多的关注社会利益和社会稳定，后者则更关心社区利益，甚至是个人利益。中央政策的效力可能会在这两方面的摩擦这消融。在现阶段中国，农民发挥什么作用，取决于这两种力量博弈的结果。”由于“政策失败”的频率过高，以致于有些地方农民就说“政府叫种啥，啥就亏本。”什么导致了频繁的“政策失败”？“统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”是新制度学派的一致观点。【10】在这种意义上，难怪张曙光说“严重的问题不是教育农民，约束农民的自发行为，而是教育官员，约束官员的侵权掠夺行为。” 【11】当前农村基层干部队伍素质、形成的既得利益格局、追求政绩得个人偏好和官僚习气等都是制约土地制度绩效的重要因素。如果学者不能把这些因素纳入如分析的范畴，其理论比将是脆弱的。
2、农民的制度变迁的主体地位问题。这是农地制度创新的根本。如果说制度供给不足是当前农村发展的“瓶颈”，那么给农民以“国民待遇”（迟福临，2001），确立农民的市场主体地位则是这个“瓶颈”的要害。当前的改革应注意诱致性变迁与强制性变迁相结合，尊重农民意愿和权益，发挥农民在制度变迁中的主体作用。有效产权的确立是制度能否提供激励的关键。在整体上，我们的体制使乡村干部掌握了太多的权力资源或非市场资源，使他们很难去努力和农民建立平等关系【6】。能否有效保护农民的土地权益和市场交易的平等地位，是建立所谓土地使用权流转制度的基础。舍此，决无绩效可言。农地制度创新中，一方面要发挥政府的主导作用，推进创新进程；另一方面，要看到诱致性变迁在组织、实施中节约成本，减少摩擦的作用。有人认为农民文化素质低，轻视、甚至忽视农民在制度创新中的作用。实际上“对经济增长来说，比文化素质更为重要的是政府的政策。” 【10】（林毅夫，1994）。当然，承认农民的现代化进程的主体地位，并不意味着完全依赖或顺应其要求。农民也有其缺陷，要满足其合理和正当要求的同时，做出正确的引导。
3、农民的市场主体地位。经济市场化过程就是“人类合作的扩展秩序”的形成和发展过程，与经济计划化的过程相反【11】；农民是典型的小生产者，他们的市场知识、成本收益意识不比基层干部差（卢锋，2001），他们对有绩效的制度的追求愿望也是很强烈的。只要不是巧取豪夺，农民是愿意与政府合作的。只要政府公共部门值得信赖，农民就会是很好的交易伙伴。政府的当务之急是建立与农民公平交易的条件【6】，政府的职能在于紧紧迫随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的要求，为其清障铺路，提供服务，加以引导，给以保护【11】。
四、土地制度创新与农业产业化、规模化、城镇化的关系问题。
土地制度创新与农业产业化、规模化、城镇化到底谁是因谁是果的问题在许多人心里还是混乱的。有人在研究农业产业化、规模化、城镇化问题是，说土地制度创新是一条重要途径；而在研究土地制度创新问题时，又说产业化、规模化、城镇化是其重要思路。如此成了“蛋”和“鸡”的问题了。如在研究农业产业化问题时，有学者指出，人多地少的资源约束、资本积累规模约束和技术约束时发展农业产业化的障碍。笔者认为，这实际上就是农业产业化本身水平低的表现，并非是其外部环境问题。正如诺思所言：技术进步、人力资本和教育、生产力发展本身就是经济增长本身或是其结果，而是其原因；原因在于制度的创新。农业产业化、规模化、城镇化应是农村经济发展的结果，它的实现有赖于农村经济制度和经济运行机制的创新和完善，其中包括土地制度。具体说，有一点可以明确：家庭承包与农业产业化并不完全矛盾；规模经营在中国绝大多数地区并不可行；城镇花是一个长期的目标和发展过程，它的推进和最终实现完全取决于农村经济发展水平（农民的钱袋）、农业现代化程度（农民的文化水平），更离不开国民经济结构和素质的优化，而不是政府的规划、领导的意图和学者的愿望。
在农村，应该说当前缺乏的不是宏伟的方案和蓝图，也不是说教和命令，而是循序渐进、实事求是的作风和平等、尊重、关注的心态。农村问题研究的老前辈杜润生说过，农村经济的发展在于一种宽松、协调、能够调动亿万农民积极性的运行机制和环境。政府可以通过规划、政策和制度为加快发展做一些引导性、推动性的工作，但绝不可能奢望在短时间内就能创造奇迹。如果自视高明，那么受到伤害的只会是国家和农民。有些学者在研究中表现出的急躁情绪和超越现实的心态对思考“三农”问题是十分不利的。要“多进行农村调查，切实进入到中国实际和中国农村研究的实际，在具体政策和制度上展开讨论。否则，我们那些喜欢信口开河的经济学家就不是建设的而是破坏地做事。” 【12】
朱熔基总理说：农民问题是最让他头疼的问题。可见中国农民问题之复杂，解决农民问题之艰难。农地制度的创新是这一“头疼”问题之核心，它既是政治问题，也是经济问题。作为政治问题，其影响是全局性的、战略性的，要有政治层面的考虑。作为经济问题，其变化是有规律的，要善于运用经济学知识来分析、解决。中国土地制度在中国有其特殊的地位及意义，其创新不能仅仅停留在技术层面。否则，要么走不出历史的怪圈，要么会导致全局性失败。著名经济学家刘易斯说，第三世界的农业失败主要是政治失败。因此，对问题的思考和驾驭应系统的、宏观的、战略性。当然，问题的研究不可能面面俱到，要在抓住主要矛盾的同时，防止挂一漏万。
参考文献：
【1】张娣杰：深化产权制度改革，完善农村土地市场，中国农业大学学报（社科版），1999年第4期
【2】王克强：我国农村集体土地所有权的基本矛盾运动规律及其启示，农业现代化，1999年第4期
【3】艾建国：试论农业组织制度创新与农村土地制度改革，华中师范大学（社科版），1999年第1期
【4】钱忠好：论家庭经营基础上逐步实现农业现代化，经济问题，1999年第7期
【5】王明初、贺雪峰：试论我国农村土地制度的社会功能，福建论坛（社会科学版），1999年第4期
【6】党国印： 与农民公平交易，南方周末，1999年1月29日第13版
【7】温铁军：第二步农村改革面临的两个基本矛盾，战略与管理，1996年第3期
【8】朱东亮：土地延包“30年不变”的再认识，农业经济问题，2001年第1期
【9】党国印：论农民在现代化进程中的历史作用，中国社会科学院研究生院学报，1997年第3期
【10】科斯等：财产权利与制度变迁，三联书店，上海人民出版社，1994年
【11】张曙光，政府、农民和市场，中国制度变迁案例第二集，http//www.cc.org.cn/2001年7月9日
【11】贺雪峰：农民收入：结构问题还是政策问题，中国经济时报，2002年4月27日第3版
