爱华网2004年3月，在十届全国人大二次会议上温家宝总理郑重宣布，我国5年内全面取消农业税，最近在重庆市二届三次人代会上王鸿举市长明确表态，重庆市自2005年实行农业税全免。这充分表明了中央和重庆为切实解决“三农”问题，永久性减轻农民负担的决心和信心。本人作为长期在农村工作的基层干部，深知题中的改革要义和我们肩负的政治责任与历史使命。本文拟从先锋镇的情况对农税全免后乡镇将要面临的问题及其改革举措，谈谈自己的看法，供参考。 改革成本和历史债务难以消化 毋庸置疑，我国在长期实行的重工轻农、重城市轻农村的经济政策中，农业在为国民经济作出巨大贡献的同时，逐渐沦为弱质型产业，农业税在整个财政收入中的比重越来越小，当前的确是应当向农业反哺、支持农业的时候了。实行农税全免，这既能让广大农民得以休养生息，实现永久性减轻农民负担，又符合我国现阶段的国情国力。 但是，根据当前有关农税全免后的政策和各地乡镇的具体情况，农业税全免后，乡镇财政尤其是以农业为主的乡镇财政将难以消化其改革成本和历史性债务。这是需要我们在今后的工作中，认真加以研究和解决的问题。就先锋镇而言，主要表现在以下几个方面。 一是镇财政基本处于“以农养政”状况。据统计，2004年先锋镇地区生产增加值42347万元，比上年增长19.3%，其中一、二、三次产业的比重为49.3：16.2：34.5，属典型的农业镇。当年的农业正税及附加，经过前几次的税费改革调整为182万元，实际入库税金197万元，其中农税附加为33万元。农税占镇财政一般预算支出585.58万元和工商各税收入的33.64%和72.96%。 二是现行的农税及附加基数相对较小。近些年来，随着农村税费改革的不断深入，一方面是农税总额作了相应调减，另一方面是为支撑整个农村费用的“三提五统”已全面取消。2004年，我镇的农税总额是在经过2003年大调整和中央要求5年内每年减少近两个百分点直至全面取消的基础上确定的，农税基数比改革前的农税和“三提五统”减少了47.58%。但是，如果根据现行文件规定，重庆市对各区县市农税全免后的补助，按各地农税占地方财政收入15%、8%、5%和3%的比例，分别按100%、80%、50%和自行解决的办法执行，多数以农业为主的乡镇财政将会更加困难。目前，从重庆的整个情况看，江津的农税补助也可能在80%的范围内，如果江津仍按重庆的办法执行，先锋即使能够得到100%的农税全免后的补助，但眼下的财力也难以支撑机关费用的正常运转。 三是历史性债务包袱将会越背越大。截至2004年底，我镇直接显性债务和或有显性债务1120.28万元，其中生产性债务408.66万元、公益性债务651.62万元、“三金”清退资金60万元。共有涉及解决地方金融风险专项贷款和专业银行的贷款、向单位个人借款直接显性债务851.81万元，占整个负债的76.04%；涉及城镇基础设施建设和农业项目的或有显性债务268.47万元，占整个负债的23.96%。目前，这些借贷款的大部分已到偿债高峰期，而镇政府的现有财力不但无法偿还其本金，就连近期的资金利息也无力支付，镇财政的历史性债务包袱越背越大，镇政府将面临无数的债务官司。乡镇财政现状将会更加困难 应当承认，近些年来先锋作为距江津主城最近的一个农业大镇，除了具有得天独厚的区位优势和享誉全国的花椒之乡的产业优势外，与其他大乡镇一样在行政区划建制调整和撤并村社的工作中，实现了对周边乡镇机构人员和村社干部资源的整合。现在的先锋镇，是先后由麻柳乡、金泉乡、永丰乡、夹滩镇和原先锋镇等5个乡镇46个村撤并而成的，幅员面积达到129.3平方公里，辖16个农村行政村、2个社区居委会，总人口66521人。通过近几年改革，全镇机关共辞职、解聘临聘人员50人、行政干部提前退休和离岗19人，每年减少工资性支出40万元；村级四职干部由调整前的184人精简到了72人，每年从源头上减轻农民负担22万元。但由于种种原因，乡镇机关虽然实现了大范围的撤并，其行政编制和机关干部并没有从根本上得到精简，旧体制带来的财政压力丝毫没有减轻。 首先，从财政收入的总量看。2003－2004年，先锋镇财政包括预算内外以及上级体制补助在内的总收入分别为1838万元、1641万元（含财政体制调整后由市里统收的工商各税和教育经费补助），2004年比上年减少12%，绝对值达到197万元；从收入构成分析，2003－2004年，全镇一般预算收入分别为1495万元和1308万元（含财政体制调整后由市里统收的工商各税和教育经费补助），2004年比上年减少14.3%，其中工商各税分别为288万元和280万元，农业税及附加（或特产税）分别为252万元和182万元，市财补助分别为751万元和828万元。全镇近两年的预算外收入分别为344万元和333万元（其来源主要为殡改和土地占用费等收入），2004年比上年减少3.3%。全镇的一般预算收入和预算外收入分别比上年明显减少。况且，现在随着国家土地政策的调整和政府对预算外收取范围的严格控制，那些过去对乡镇财政起着重要支撑作用的预算外收入来源将会严重削弱和取消。 其次，从财政支出的总量看。2003－2004年，镇财政一般预算支出分别为1494万元和1479万元，2004年比上年减少1%，绝对值15万元；从支出构成情况分析，机关干部近两年的支出分别为483万元和311万元（不含当年因体制调整划出40人的经费），人头经费平均降低10%；教育支出分别为703万元和890万元，2004年比上年增长26.6%；民政支出分别为88万元和128万元，2004年比上年增长46.6%；补助村干部支出分别为73万元和22万元，2004年比上年减少232%。 通过上述分析，不难看出我镇一般预算收入除部分工商税收外，主要是靠农税收入和上级财政体制补助，此外，就是靠殡改和土地征用费等预算外收入。而近些年尽管我们不断加大区划调整和精简机构人员的力度，但几项刚性支出的指标除村干部经费外仍是有增无减。2004年，全镇在减少收入近200万元的同时，减支仅15万元。勿用讳言，近年我镇暂且抛开1100多万元的负债不说，为了保持镇机关的正常运转，每年都得从预算外收入中挤出100多万元的资金来弥补预算内的支出。即便如此，镇财政仍很难完全解决机关干部的住房公积金、医疗保险金等资金的缺口问题。政府转型改革是关键 纵观农村税费改革历史，我国自唐代以来就针对农田税赋制度进行过一些著名的改革。比如，唐代的“两税法”、明代的“一条鞭法”、清朝的“摊丁入亩”。可以说，这些改革都是针对当时农村税费繁多、农民不堪重负而提出的，改革的内容主要是改费为税、减轻种田的负担，在各个时期内均取得了一定成效，使农民有了休养生息的机会。但是，这些改革一是不彻底，二是没有抓住问题的实质，没有触及构建在这种税赋制度之上的上层建筑的深层次问题。其最终结果，不但没有实现农民永久性减负，反而形成愈改愈重的“怪圈”。明末清初思想家黄宗曦精辟地称之为“积累莫返之害”，后来被世人称之为著名的“黄宗曦定律”。理性分析前人的经验教训，以及近些年我们多次推行的农村税费改革其成效始终不很明显的情况，有的改革甚至是前面刚刚过去后面就以新的形式又增加农民负担。其问题的关键在哪里，笔者认为主要有以下几点：一是政治体制改革明显滞后于经济体制改革。近些年，随着经济体制改革力度的不断加大，社会主义市场经济体制制度在微观经济层面得到进一步加强。特别是随着入世步伐的加快，改制企业的市场化运作日益规范。目前，可以说从经济层面角度讲，全国县市以下的城乡国有、集体企业能够进入改革范畴的基本实现了以市场化为取向的经济体制改革。但是由于相当部分的政治体制改革滞后，涉及机构人事、行政管理体制等一些上层建筑领域的深层次问题没有大的突破，这在很大程度上制约了经济体制改革的深化。就农村改革而言，近些年各地在大力推行的农村村民自治改革的问题上，由于乡镇机构人员和旧的体制制度没有得到根本性转变，经过一阵改革之后几乎又回到了原地。同理，目前各地在轰轰烈烈推进的乡镇撤并中，动作很大，但其结果更多的是乡镇机构个数减少了，而吃财政饭的人却没少；乡镇的自主权力不但没有扩大，反而被削弱，一些在乡镇代表条块利益的部门变得只有权力没有责任；行政成本不但没有降低，反而使一些潜力较大的乡镇丧失了发展的机会，基层政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少；办事效率不但没有提高，反而使干部下乡的路程更远、老百姓办事更难。归根到底，其问题的实质并不是各地旨在撤并乡镇、精简机构人员、提高办事效率、降低行政成本的改革方法有问题，根本的问题就是作为主导乡镇改革的县市级权力体，没有实现体制制度的根本性转变。市县级权力体的改革，明显滞后于基层改革。 二是国民收入再分配过分倾向于城市。我国由于长期受城乡二元分割的经济结构制约，一方面是当前在十分落后的生产技术条件下，农村劳动力不能充分就业，处于特定的低收入环境；另一方面是农民工受城乡“壁垒”，户籍、就业、社保等诸多歧视性政策限制，无法顺利实现产业转换和人口的空间转移。同时，由于国民收入再分配制度安排不合理。国家财政资金、信贷资金过分向城市倾斜，农村义务教育、社会保障等本应由国家财政主要负担的也基本上落在了农村。据资料显示，我国经济体制改革自1985年以后，其重心就逐步由农村倾向城市，特别是20世纪90年代后，国家在大力发展工业以及为工业服务的交通、建筑、采矿等行业的同时，为保障城市职工、市民的基础生活、教育、医疗、养老等投入了巨额资金，而面对农业的投入却相当薄弱。在教育方面，国家每年几百亿元的经费几乎全部用在城市，城市学校的绝大部分开支均由国家财政拨款，而农村每年300－500亿元的教育经费基本上是由县级以下地方政府和农民承担的。 三是受分税制财政体制的制约。据资料分析，我国在1994年实行分税制以前，地方财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4%，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59%，也就是说地方财政用68.4%的相对财力仅负担了59%的相对财政支出责任。实行分税制以来，2001年地方财政的收入仅占全国财政收入的47.6%，而中央财政收入却占到了整个财政收入的52.4%。同时，地方政府财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的左右。这说明，实行分税制后，地方财政是用48%的相对财力支撑了70%的相对财政支出责任。与分税制前相比，乡镇政府财政的压力明显增大。解决好“人钱事”权是重点 针对乡镇改革，近年来农村基层和有关专家学者，有两种截然不同的观点，一种认为乡镇本身就没有形成一个完备的行政权能，应当撤掉以成为县市级政府的派出机构，否则也只能是给农民增加负担；一种观点则认为，乡镇作为国家最基层的一级政权组织，担负着上至党中央下至县市级党政工作方针政策的传达贯彻和一方政治、经济、文化、社会发展的责任，以及本辖区内群众的生产生活和社会稳定等工作。如果一个拥有几万人十几万人的农村社区，没有一级政权组织其后果是很难设想的。乡镇政府只能加强，不能削弱。 对此，笔者认为从中国的国情出发，乡镇改革的出路应当选择后者。这次农税全免，对乡镇改革提供了千载难逢的历史性机遇。但这里强调的加强乡镇政府，绝对不是传统意义上的旧体制复归，重点是要切实加大包括县市级及其以上机构在内的政治体制改革。有人说，当今的乡镇改革，乡改县不改，等于白改，县改了乡镇不改也得改。这话对我们乡镇干部特别有感触。本文由于篇幅所限，对县市级体制改革的问题不作赘述，就事关乡镇改革的重点谈谈自己的见解。 1．大胆改革，解决好“人”的问题。目前乡镇机关人满为患是一个不争的事实。我镇在去年行政区划调整划出40人的前提下，现仍有在职干部105人，其中行政编制65人、事业人员40人。农税全免后，如何切实转变机关职能，构建服务型政府，解决好人的问题最为关键。 一是要在因地制宜、科学规划的基础上，进一步调整乡村建制。对市县驻地及部分城郊结合部乡镇，可以撤销乡镇政府，改乡镇为街道办事处；对一些条件较好或发展潜力较大的乡镇，要按照城镇化要求，以规划发展中小城市或中心镇为重点整合资源；对那些人口规模和经济总量较小的山区乡镇，要进一步加大行政区划建制调整力度，同时撤并规模较小的村（居），有条件的村可以不设立经济合作社，最大限度地减少村社干部。 二是要按照精简、统一、效能的原则，合理确定乡镇内设机构和人员编制。就全市镇街机构、人员编制而言，内设机构应根据各镇街的情况而定，不强求统一；机关干部与居民的配备比例应在0.8－1：1000的范围内考虑。以我镇为例，可以设置党政办公室、经济发展办公室、社会事业办公室、司法治安办公室等4大办公室。机关干部人员编制即按0.8：1000的比例50人左右足够，也就是说要在现有干部的基础上减少一半以上。镇委镇政府领导职数可设置7至9个，实行“交叉任职”制。如镇委副书记兼任副镇长，组织、宣传、统战可由一人承担。 三是多途径分流人员，为机关干部队伍“消肿”。首先，在事业人员中全部实行聘用制的基础上，大力推出年轻、有专业技术和培养前途的事业干部到村居任职或龙头企业和农技服务实体、民间组织挂职，鼓励机关干部当“村官”、办实体，逐步实现各类专业技术人才“围绕市场搞服务，搞好服务求发展”的方向转变；在公务员中，大力推出年轻、有专业技术和培养前途的干部到事业岗位和村居任职，鼓励积极领办、创办龙头企业和民间组织，逐渐实现由“官”向“民”的转变。各种分流人员，凡是改变身份的都可以设定在3－5年内其工资待遇不变的过渡期。其次，鼓励一些年富力强，愿意自谋职业的机关干部买断工龄，发给退职金，完善医疗、养老保险手续。第三，对于年满30年工龄以上或距退休年龄不足5年的，按有关规定实行内退、发给原工资，到退休年龄时正式办理完善退休手续。目前，我镇已有7名后备干部到村任职（党员干部选任书记或副书记、非党员的任主任助理），今年打算再安排44人到村居、社和经济实体任职锻炼。一方面可以减少财政对村社干部的负担，另一方面又能锻炼大批后备干部人才，同时也将为各类专业技术人才搭建广阔的社会大舞台。 2．多管齐下，解决好“钱”的问题。巨额的乡镇债务已成为影响农村发展的一大障碍，有的甚至直接威胁到基层政权的运转，其原因故然是多方面的。但目前就乡镇而言，如何处理好乡镇政府正常运转、偿债和发展三大矛盾，解决好“钱”的问题，尤为重要。 一是必须实行乡镇债务专项管理，分步有序解决欠债问题。各乡镇要树立“偿债也是政绩”、“新官要理旧债”的观念，强化偿债意识，守土有责、保一方平安。（1）实行乡镇债务专项管理。建议在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步解决。（2）分步、逐项，先易后难消化债务。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设的项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务等，应该首先给予消化和解决。具体方案是：通过建立专项教育基金的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；通过专门的转移支付，对一些本应由中央、省市级政府承担的农村医疗卫生等公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；通过转移支付的形式，消化政策性形成的债务；对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，必须实行封闭管理，并建立严格的乡镇债务预警机制，坚决杜绝各种政绩工程和形象工程，通过堵住新债源头，严防历史性债务进一步“膨胀”。（3）要认真清理和追缴凡属个人责任投资、担保、拖欠形成的各类款项，积极清收各乡镇村社的债权，盘活存量资产，优化增量结构，尽量消化历史性债务。 二是进一步完善乡镇财政体制。区别情况，分类指导，对工商业基础较好，农业为辅的乡镇，健全乡镇财政所，并加大对财政的监控力度；对以农为主的乡镇，即农税收入占乡镇财政一般预算支出50%以上的，可以撤销乡镇财政所，由市级财政兼管，实行报账制，待条件具备时，再重新建立财政所，以实现一级政府一级财政的管理办法。 三是严格农村财政税费减免政策。据有关规定，2002年以前的农业税将暂缓补缴，但之后的欠税，农户仍然有义务照章缴纳，乡镇应该做好工作，做到应收尽收，以解决乡镇采取借（贷）、镇村干部拿工资垫交和用附加抵交农业正税等垫支的经费。因为，这样不但能够解决农村多年来形成的农税任务“上清下不清”的问题，而且还能清偿部分村社债务。3．转变职能，解决好“事”的问题。农税免征后，乡镇党委、政府充当什么角色，干什么事？当前，我们必须牢固树立科学发展观，抓住发展中最本质的问题—乡镇政府的职能转变，实现从“官本位”向“民本位”、从“取”到“予”的职能转换，花更多的时间来带领农民发展经济，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，真正打造服务型政府。笔者以为，要从以下五个方面入手，狠抓乡镇职能的转变。 一是基础设施建设职能。基础设施建设是一个乡镇经济发展水平的重要标志。因此，我们要大力加强农田水利、道路交通等基本建设，以增强农业抗御自然灾害的能力，改善农村的道路交通条件，提高农业综合生产能力；要包装、宣传、推介各种项目，加大招商引资力度，增强场镇的集聚效应和辐射功能，促进地方经济繁荣。 二是培育市场职能。要及时收集各种市场信息，迅速向群众发布，解决农产品的销售和深加工问题；要引导农民成立各种民间组织和专业协会，提高农业生产的组织化、规模化程度，让千家万户的农业生产更好地适应千变万化的大市场；要加强本镇的市场体系建设，整治场镇的商贸流通环境，增强场镇的辐射能力，形成与外地大市场相衔接的网络，切实架起农民增收致富的“金桥”。 三是科技服务职能。要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，组织科技爱好者、致富带头人成立农民科普协会；建立健全科普网络，有针对性地举办农民培训班，传播实用技术，在各村社建立“现代农业种植示范地”，手把手地教会农民科学种植，让农业科技成为农民致富的“灵丹妙药”。 四是引导发展生产职能。要勇当农民的“导航者”，因地制宜地帮助各村社和农户出点子、找路子、想法子；要进一步推进土地流转，引进业主，发展生态农业、都市绿色农业、旅游观光农业等，促进农民产业结构调整；要不失时机地抓好外出务工农民的实用技术培训，帮助农民实现充分就业，让乡镇干部真正成为深受农民欢迎的参谋和助手。五是公共事业管理职能。乡镇不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展的重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护、社会治安等公共事业的服务管理职能，以促进社会和谐发展。
