爱华网农业、农民和农村问题是当代中国经济和中国社会发展的突出问题，其发展状况将在很大程度上决定中国现代化的发展进程。农村教育既是农村发展的基础性条件，也是农村发展状况的重要表征。近年来，农村地区教育问题尤其是农村基础教育问题已经成为学者们关注和讨论的焦点，国家把农村教育作为中国教育改革和发展的重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重视，使得农村教育在农村改革和农村经济发展的带动下，获得了长足的进展。
从绝对意义上说，全国的农村基础教育发展状况与改革开放以前相比有了长足的进展，特别是《义务教育法》颁布实施以后，经过各级地方政府的不懈努力，近几年我国农村基础教育无论在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都取得了显著成绩。从我国的情况看，我国基础教育经过多年来的努力，已取得了长足的发展，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务，这是举世公认的巨大成就。 但从90年代中期以后，随着财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投入体制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。 一、 农村基础教育投入总量缺口分析 （一） 由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存量不足形成的缺口农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面存在巨大的差距。 据统计，1991年，全国中小学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中学在校生与专任教师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。 教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段 ：第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政投入水平并不高，虽然颁布《义务教育法》，对农村基础教育的投资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992年，江泽民主席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入水平显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是，农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。 （二） 由于近年经济政策原因导致的增量不足形成的缺口 1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，这一目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占GNP的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年平均为2.52%，1995年为2.46%。 到1999年仅为2.97%，2000年为2.90%，仍比国家预定目标少投入1.1个百分点。 注： 1.预计占GNP比例根据1993年的占比，到2000年达到4%计算的平均增长速度。资料来源：历年《中国统计年鉴》。 从此表可以看出，如果按照1993年提出的增长目标，1995年以来，每年财政性教育经费总量投入都存在较大的缺口，且逐年增加，从1995年的241.5亿元，增加到2000年的971.9亿元，累计达3515.4亿元，即使是按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30%左右这个比较低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。在这种总量增长乏力和目前的教育财政投入管理体制和分配体制背景下，首先受到影响的必定是农村基础教育经费总量增长，无论绝对数和相对数的增长，都相当有限，这种影响会直接体现在农民义务教育负担方面。 我国普通初中生均公用经费支出1999年比上年增5%，而农村初中则减少1.5%；小学生均公用经费支出1999年比上年增6.4%，农村小学只增加2.9%。与此相对照的是，小学生均交纳杂费1999年比上年增加6.1%，而农村小学的增幅则是6.9%，超过了城乡平均水平。结果，1999年农村普通中、小学杂费占公用经费支出的比例都高于城乡平均水平，如果再考虑到城乡学生人数的差异，则这一比例的城乡差距会更大。所以说，农村在基础教育财政投入方面，仍然处于不利地位。 （三） 农村税费改革对农村基础教育财政投入需求的影响 2000年，中共中央国务院下达了关于进行农村税费改革试点工作的通知，按照中央和国务院的统一部署，各地陆续进行了农村税费改革的试点工作。2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。”经过各方面的共同努力，2003年农村税费改革在全国农村地区展开。这次农村税费改革试点工作的指导思想是规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。 税费改革试点工作的主要内容是取消“三提五统”以及屠宰税等多个收费项目，农民只需交纳农业税及其附加。在取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育等支出，由各级政府通过财政预算安排。确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可以说，正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，从分配上理顺了国家、集体、农民三者的利益关系，是国家为切实减轻农民负担而实施的治本之策，但税费改革也势必给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。农村税费改革取消各种收费，改为只收一种农业税，这对减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，产生了深远的影响，但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转，农村义务教育经费缺口将进一步扩大。县乡财政可用于基础教育的收入在税费改革后主要依靠两个来源：一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制结构的特点是没有多少国有经济，更少有国有大中型企业，因而非农产业中民营经济的发展就成为农村基础教育是否能正常进行的关键。如果县乡中的非农产业或非公有制经济发展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不断降低的农业增加县乡财力，是全然支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。另一方面，整个税费改革过程又受制于上级财政的转移支付能力。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少了农村教育的经费：全国农村教育费附加1996年240亿元，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年），而在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中做出了原则性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但如果不进一步建立规范的财政转移支付体制，调整农村基层政府不平衡的事权和财权安排，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。 二、农村基础教育投入主体结构存在的问题及成因分析 （一）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：制度性原因在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投入体制的基础。一方面，从我国农村基础教育财政投入的发展及演变的过程也可以清楚地看到中央与地方财政在权力和责任分配上的变化；另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机制的改革决定了我国农村基础教育财政投入的体制，也决定了投入主体的权力与责任的分配。 根据传统的测算指标，如各级政府的政府支出比例，我国的财政体制是高度分权化的。 《预算法》授予地方高度的自治权—各级地方政府都有独立的、经由各级人大批准的预算。自市场化改革以来，政府间的收入共享体制已发生了很大的变化。但长期以来形成的各级政府之间的层层相叠的分级体系依然存在着。在中央政府决定收入共享体制的大致框架基础上，各级次之间是分别向下进行分享的。即中央一级的政府只与省政府打交道，而省级政府则与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享机制。同样，支出分配机制也采用相同的方式。这一分享机制的确定使得各省之间的实际收入由于其经济发展情况的不同而存在较大差距，也使得我国财政体制的框架呈现出联邦制的特点。 近年来，我国先后进行了数次大的财政体制改革，80年代分权化改革、1994年的分税制和1998年开始的公共财政改革。80年代初的分权化改革财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，使得中央政府与地方政府财政收入的比例从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。但随之而来的总体财政收入下降，国家中央财政对于经济调控能力减弱等问题。在此基础上，1994年我国对财政体制进行了又一次大规模的改革。这是一次综合性的一揽子改革方案，其目的就是要解决三个领域的问题：抑制财政收入下降和对政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加税收透明度；调整中央政府与地方政府之间的收入分配关系。如果从增加财政收入，加强中央政府的调控能力来看，这次改革是十分成功的。在当年，一次性将大额增值税和消费税收入上缴国库，使中央政府收入占政府总收入的比重由22%快速提高到55.7%。 （二） 改革对于我们农村基础教育投入主体结构的形成有着深远的影响意义。 1.从各级财政主体财力分配格局来看1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出能力的同时，将大部分的公共支出责任，包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。 20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，奠定了政府间财力分配关系的新框架，其基本特征是：中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，现在大约50%左右，标志着中央宏观调控能力有所增强。如果再加上省本级的财政收入，那么，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中，占有绝对支配地位，超过60%；而县乡基层政府财政收入比重现在一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小，现在我国县以下财政自给率不高，在1999年县级财政自给率总体水平仅为64.97%，而大部分的县财政自给率不足50%。 尽管财政的收入分配格局有所改变，但与之相对应的教育投入的支出格局却没有得到相应的改变，依然强调了地方政府财政投入在整个基础教育教育中的重要性，即地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投入2262.3亿元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重略有提高，当年为12.8%，而地方仍高达87.2%。再从国家财政性教育经费及预算内教育经费的结构看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高达87%～88%。 国家教育发展研究中心研究员韩民曾发表看法：“中国目前的义务教育财政体制，在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民，这是不合理的。级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村基础教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。”我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称安排，是我国义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。 2.从各级财政主体的转移支付情况来看 1994年财政体制改革的另一个深远影响就是进一步加大地区财力之间存在的差距，进而进一步影响到了农村基础教育的投入情况。 1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间转移支付体制，通过公式化和规范化的转移支付，将收入分配和政府间转移支付放在客观的基础之上。但是改革的结果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容—税收返还和过渡期均等化转移支付。由于这两项政策的实施使得原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也就是将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。这种返还制度进一步造成了财政转移支付与各省的财政收入相关，加剧了原有省际之间的不平等。 具体到农村基础教育公共财政的转移支付，我国中央、省级政府在这几年中也投入了大量专项财政资金用于解决贫困地区义务教育的普及问题。但这些转移支付资金的数额与实际各县级财政投入在教育的资金仍有较大的差距，中央财政对地方转移支付的教育补助专款还无法弥补现阶段农村基础教育存在的巨大资金缺口。1997年，中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元，约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1.5%。但据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。 3.从财政主体结构动态发展来看收入重心上移、支出重心下移从财政主体结构动态发展来看，我国财政体制还存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政；中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。这样县财政与中央财政之间存在的主要问题就是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，而地方得到两税增量的比重却大幅度下降。从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。收入的上移使县乡基层财政财力薄弱，入不敷出现象严重。另一方面，支出下移，使县乡财政支出不断加大。在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上的表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由县乡财政和农民负担。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多。据有关部门的数据统计，20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市，东部发达地区教育经费也有很大的缺口。薄弱的县乡基层财政难以承担发展农村义务教育这一最繁重而艰巨的历史重任。 （三） 农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：现实性原因 县级财政财力薄弱的基础性原因在于农村经济发展的缓慢，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。从现有县级财政情况来看，我们认为仅凭县级财政难以支撑中国庞大的义务教育工程。从县级财政本身的收支状况看，收入上移和支出下移，使县级财政财力匮乏。 近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。 农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978—1990年，农民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991—2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有人不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。 从农民人均纯收入来看，在近几年一直处于迂回爬坡的阶段。统计资料显示，1997～2000年，农民人均纯收入同比增长率，分别为4.6%、3.8%、2%，刚刚过去的2002年，情况并没有大的改善，增长幅度仅略高于4%。” 另一方面，农村人均财产性、转移性收入无论在绝对量的增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城镇，仅占城镇的13%左右。违背了我国1993年《农业法》的规定，即国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长速度。 另外，教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，也进一步使得许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费。贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元)；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。 三、完善我国农村基础教育公共投入体制政策思路----构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡 （一）政策思路 随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的建立，农村税费改革方案开始试点并实施以来，我国农村基础教育的公共投入的总量、投入公平性和贫困地区教育经费来源等问题变得更为突出。在不少地方，特别是贫困地区，农村基础教育的公共投入已出现难以为继的情况。从总体上看，我们认为当前我国农村基础教育公共投入方面主要存在着以下三个方面的问题：1.农村基础教育公共投入不足；2.教育投入主体结构分配不够合理；3.农村基础教育区域间财力状况存在着较大差异。针对以上三个突出的矛盾，结合目前我国的国情，我们提出完善我国农村基础教育公共投入体制的政策思路。 1.明确政府财政是我国农村基础教育的投入主体 农村基础教育是事关我国农村经济和社会发展的全局问题，是关系到未来我国社会均衡持续发展的关键。作为一种公共产品，应明确其经费主要由以基础的财政负担，国家有提供义务教育所必要的基本就学条件的义务，这也是保障公平就学机会的基本要求。应进一步加强财政的公共职能在农村基础教育中所发挥的作用。以政府的财政拨款保证普及义务教育资金投入和承担高等教育的大部分经费。因此，在未来的财政公共体制改革中，明确财政的公共投入是我国农村基础教育的投入主体，由财政承担起农村基础的投入。 2. 增加农村基础教育公共投入 农村基础教育在民教育体系中占有着举足轻重的地位。农村教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显示，2001年我国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98%和21.12%。 这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据，同时，农村基础教育的现状也进一步说明我国对于农村基础教育公共投入还存在着巨大的资金远远没有达到满足需求的要求，需要我国财政部门在未来通过更多的渠道投入更多的资金。 3.明确各级政府在基础教育中应承担的责任我国的基础教育实行地方负责、分级管理的管理体制。从其历史发展和现实情况来，这样的体制设计并没有太多的制度障碍，产生诸多问题的原因在于各级次政府对于在基础教育中应承担的责任没有明确的分工。因此，在今后我国基础教育，特别是农村基础教育投入体制的完善过程中，亟待解决的问题之一就是需要进一步完善分级管理体制，明确各级政府在基础教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、省、县和乡各级政府之间确定一个合理的基础教育分担比例。 4. 加强转移支付力度 近几年，中央用于各省的义务教育专项补助，在增进基础教育的公平与效率方面均起到了一定的作用。但由于补助的规模过小，制度本身设计不规范，补助使用过程中缺乏监督等原因，使得这项补助的作用极其有限，实证研究的结果也支持了这一结论。因此，建立规范的中央对省基础教育专项转移支付制度迫在眉睫。中央政府应正确认识基础教育专项补助的意义和重要性，采取各种措施通过加大补助规模来提高基础教育的财政责任．加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化和规范化建设的进程，设计科学、可操作性的转移支付公式，同时简化分配程序，建立相应的监督机制，将其纳入法制轨道，使中央基础教育专项拨款在决策、分配、使用和管理等各个环节都做到科学、透明，以达到增进义务教育公平与效率的效果。 （二）构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡 国务院总理温家宝在全国农村基础教育工作会议上的讲话指出：“教育是现代文明的基石。提高国民素质，增强综合国力，必须大力发展教育事业。农村教育影响广泛，关系农村经济和社会发展的全局。”“普及农村义务教育，有利于缩小社会差距和实现社会公平。”经济以及财政能力的地区间差异导致的农村基础教育财政投入水平的差异是关系到我国经济持续发展的重要问题。关于中国地区间经济和社会发展差距问题，国内外许多学者已经进行了深入研究，认为关于我国地区间财政能力差异，一是我国地区间财政能力差距十分明显；二是由于我国地区间经济发展不平衡、造成了地区间财政能力的不平衡。各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；三是各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化；四是人均财政支出和人均财政总支出相对差距较人均财政收入和人均财政总收入相对差距大大缩小，相对真实地反映了各地区财政能力差距的状况，直接影响和决定着地区间社会发展差距状况；五是如果考虑征税努力程度和支出成本的差异，各地区财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的各地区财政能力差距要大得多。 因此，有必要通过实行转移支付制度，逐步缩小地区差距，实现地区间经济均衡发展，经济的均衡发展是解决农村基础教育财政投入均衡增长的一个重要前提和基础,对于全局的经济发展水平的地区差距来说，基础教育财政投入的地区差距问题只是一个局部问题，不可能脱离整体而单独解决。解决农村基础教育财政投入地区差距问题的另一个重要前提是解决农村基础教育财政投入总量增长问题和投入、支出结构（各级财政投入比例、城乡比例、基础教育与中高等教育的投入比例）问题，比如，在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例上，美国为6.2：48.3：45.5，法国中央政府则分担了68.4%。而在我国，中央财政负担2%，省地负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%左右。谁都知道，中央和省级财政能力比地方和基层政府强得多，所以，首先要解决的是加大中央和省级财政转移支付、财政性拨款力度；教育经费投入，突出向中西部地区和“老、少、边、穷”地区倾斜。总量和结构这两方面的问题不解决，讨论农村基础教育财政投入的地区均衡问题就是画饼充饥，纸上谈兵。 1 转移支付制度目标的确立 财政转移支付，指政府间财力的上下移动。广义上的转移支付指国内各级政府按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级政府财政收入的上解，还有政府间财力的转移与划拨关系，都可被视为转移支付。狭义上的转移支付指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。转移支付从形式上表现为各级政府间事权的转移，财权财力在不同级次政府间的转换，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，它是分税制财政体制的一个重要组成部分，有利于解决中央政府与地方政府的财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡。无论从国际经验方面考虑，还是从我国目前的实际情况考虑，建立和实施规范的转移支付制度是解决当前我国农村基础教育财政投入地区间差异问题的一个有效手段。 从上面转移支付的定义来看，转移支付是一个复杂的资源配置问题，是中央政府和地方政府支出中的一个重要组成部分，在资金有限的情况下，决策者如何根据具体情况选择决策方案，其指导原则涉及到财政转移支付制度中主要考虑的两个因素—公平与效率。公平因素和效率因素在确立转移制度过程中所占的比重在不同国家或者一个国家不同的发展阶段是不同的。从经济发展的实际情况来看，地区之间的发展总是不平衡的，有的时候差距还可能很大，因此，在财政转移支付中，最主要的一个目的就是致力于消除地区间的财政能力差距，一方面通过转移支付反映上级政府对社会公益产品的服务准则，另一方面强调财政的再分配功能，使不同地区能够保证提供基本水平的公共服务，履行政府的资源配置和经济稳定职能。 农村基础教育公共投入的差异是社会、经济发展的重点之一，毫无疑问，不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是在效率目标上都会带来严重的问题，然而，地区差异问题只是农村基础教育发展问题之一，我们研究农村基础教育地区差异问题，最终目标不能只限于缩小财政投入水平的地区差距，而是解决农村基础教育的均衡发展问题，因此，在这个意义上，我们要在认识到地区间适度差异的客观性、合理性以及它对整体发展所具有的意义的基础上，研究建立适合我国国情的财政转移支付制度，逐步解决农村基础教育财政投入的地区差异问题。 2. 在我国建立一个科学合理的转移支付模型应该遵循的原则 第一，允许适度地区差距的存在。从前面的分析和比较结果来看，中国地区差距和发展的不平衡问题将是中国今后相当长一段时期的主旋律，毫无疑问，我们不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是效率目标上都会带来严重的问题，急于缩小地区差距的任何措施都是不现实的，并且在实际工作中是有害的。所以，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向农村和困难地区倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。在条件成熟后逐步实行确定不同地区基础教育成本标准，各级政府分担基础教育成本的规范化的财政转移支付制度 缩小地区差距，不能以追求绝对的平均为目标。财政收入和财政支出的差异以及与此相关的基础教育投入水平的地区差异，也不可能在短时间内通过转移支付而缩小。 第二、正确处理经济发展差异、财政能力差异与公共服务部门差异的关系。既然地区差距不可避免，在设计转移支付模型时，首先，我国目前的转移支付必须以促进经济发展为首要目标，即遵循效率优先原则。只有经济发展，中央政府才能增加转移支付总量，从而通过增强财政平衡能力来逐步缩小地区经济差距。其次，转移支付模型要能够保证平衡地区财政能力的一般转移支付，以保证各地区经济的发展速度。再次，专项转移支付要注重解决制约经济发展的部门和领域的资金短缺问题，要简化地方政府的事权范围，由于我国地方政府层次较多，专项转移支付比重过大，项目过多，可能会出现上级政府截留下级政府财政资金和责任过度下移问题，反而加重基层地方政府的财政负担。农村基础教育是政府提供的公共服务之一，因此，解决农村基础教育财政投入的地区差距问题，必须充分考虑部门分目标和经济发展总目标的关系。 第三、转移支付模型的相对性和动态性。所谓转移支付模型的相对性，即确定转移支付标准时由于经济不断发展和地区自然、文化、人口结构的差异，财政提供的公共服务的成本是不断变化的，不同地区对达到一定基础教育水平的需求不同，供给能力也不同，这种公共投入地区差异的必然性决定了转移支付标准必定是相对于一个或几个相关定量经济指标的一个相对数，而不可能是一个绝对数。因此在运用转移支付模型计算的转移支付额度时，不能将其绝对化，所谓转移支付模型的动态化，是要求转移支付模型能够随时根据经济发展和教育发展的特点进行调整，只有这样，才能有效地调动各地区发展经济、增收节支的积极性，避免基层政府对上级补助“等、靠、要”等等不作为倾向，也能有效避免“鞭打快牛”情况的出现，因此我们建立转移支付模型时，要以相对性和动态性作为主要原则之一。 虽然转移支付模型具有相对性和动态性的特点，但一旦根据转移支付模型确定转移支付额度后，实施过程中不能有任何的弹性，这是实施转移支付模型的绝对性。 （三）缩小农村基础教育财政投入地区差距的转移支付模型 从世界范围看，各国的转移支付制度和计算转移支付数额的计算公式不尽相同，也从未形成过统一模式，但在具体做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是纵向的转移支付，既可以解决从中央到地方各级政府的纵向财力不平衡问题，也可以解决地区间财政能力的差异问题，纵向的转移支付要受到中央政府或上级政府财政能力的限制；二是横向的转移支付，则是对纵向转移支付的必要补充，目的在于缩小地区间的财力差距，在制度和标准确立后，一般不存在总量限制问题。在我国目前的情况下，建立农村基础教育财政投入转移支付制度的主要目的是，通过纵向和横向的转移支付，尽快弥补农村基础教育的财政投入缺口，满足落后地区发展基础教育的需要。 1.纵向转移支付的模型研究农村基础教育转移支付模型，必须把国家用以平衡财政能力的一般转移支付作为研究的前提，这种纵向的一般转移支付模型就是计算下级政府从上级政府获得转移支付的标准问题。上级政府对下级政府的转移支付是分税制财政制度的重要组成部分，也是进行政府横向转移支付制度的前提，无论多级财政体制的国家还是单一制财政体制的国家，纵向的转移支付制度都是财政分配的主要内容。确定纵向转移支付模型的理论基础是各级政府财权和事权必须相适应，农村基础教育作为一项公共服务，以平衡地区间农村基础教育财政投入为目的的转移支付模型，是以完成以平衡地区财政能力为目的的一般转移支付后的专项转移支付模型。建立这一纵向的专项转移支付模型时，纵向转移支付的总量除了要受到一般转移支付总量的限制外，还有分配结构对总量的影响问题。 因此，平衡农村基础教育财政投入的地区差异，有两种方式，一是减少投入较高地区的投入数额，二是增加投入较低地区的数额。前面的讨论已经提到，我国即使是经济比较发达的地区，农村基础教育的财政投入也存在财政投入不足的问题和分配比例不合理的问题。我们不能把基础教育的“均衡发展”等同于“平均发展”。均衡发展决不是教育上的平均主义，而是要尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距；不是要限制教育发展，把高水平的拉下来，而是要尽快用各种方法把低水平教育的地区、学校扶上去；要尽量减少甚至消除低水平的学校，而让优质教育资源得到迅速发展，从而实现基础教育的高层次均衡发展。因此以平衡地区差异为目的的专项转移支付制度，不应以降低一些经济发达地区投入水平为代价来达到缩小地区差距的目的。因此农村基础教育专项转移支付也存在总量限制问题，即用于平衡地区差异的专项转移支付总量由三部分构成，一是由于农村基础教育投入总量的增量部分，二是由于农村基础教育于其他中高等教育财政投入比例的调整产生的增量部分，三是城乡基础教育经费分配比例的调整而产生的农村基础教育投入增量部分，用公式（1）表示为： 县级农村基础教育转移支付总量 = 总量增量 + 比例调整增量 …………………（1）专项转移支付总量确定后，我们来研究分配标准。由于是以平衡农村基础教育财政投入差异为目的的，用于农村基础教育专项转移支付的总量增量部分的补助对象应该是人均基础教育财政投入低于全国平均水平的地区，以保证地区差距的逐步缩小。因此，我们计算转移支付额时应以县为单位，计算其基础教育成本，不足部分通过财政转移支付获得。其次是因比例调整而增加的转移支付数额的计算，转移支付的对象则是全部地区。我们先来看平衡地区差异部分，具体计算方法用公式（2）表示为：x县应得转移支付额 = 本地标准的教师工资总额 + 人口总数 × 本地人均基础教育成本 – 本地上年规定标准的基础教育财政支出 ……………………………………（2） 公式（2）中，本地标准的工资总额应该全省统一标准，可参考外国的经验，由较高一级的政府负责制订，由县级财政部门直接按时拨付到教师个人的工资账户的方式，但这部分资金来源应该至少由省一级财政解决，以此来保证用于教师工资的财政支出部分不被挪用，同时还可在一定程度上保持教师队伍的稳定。同时，由于前面提到的中国农村基础教育地区差异的原因不仅在于经济发展水平的差异，还受到人口、文化、自然条件的影响，因此本地人均基础教育成本要考虑人口密度、学校数量和面积等因素。还有，公式（2）中规定标准的基础教育财政支出为本地按经费来源核定的应该支出额和获得的专项转移支付额之和，用这个数据而不是用实际支出额核定转移支付额，可保证教育经费的基本支出和避免教育经费的挪用和稳定增长。财政性教育经费被挪用的现象越是在经济不发达、财政能力弱的地区越普遍。按公式（2）计算的转移支付额为正数的即为x县当年应该获得的转移支付额。 县级基础教育转移支付额确定后，应由省级财政统一安排，省一级的财政缺口应通过中央财政对省级财政的一般转移支付来补足。 公式（2）计算的转移支付对象只是人均农村基础教育经费相对较低的地区，由于农村基础教育转移支付总量中还包括比例调整增量，这部分增量的转移支付对象则应该是全部地区，转移支付数额则根据调整的比例计算。通过这两部分转移支付，则既保证了所有地区的农村基础教育财政投入不断增加，又保证了困难地区的基本支出水平和增加幅度高于全国平均水平，使地区差距逐渐缩小。 根据公式（1）、（2）和近年来农村基础教育财政投入增长速度，以及今后教育经费财政支出中基础教育比例和基础教育经费中城乡比例的调整，我们预计2001年以后几年农村基础教育财政投入的增量和落后地区应得转移支付总额的计算结果。 按近几年的增长速度计算，到2007年，我国财政性教育经费支出的比例将达到占国民收入4%的水平，如果在未来的5、6年中，财政性教育经费的增长速度加快的话，达到4%这个目标的时间还能提前。我们这里仍然按照目前的增长速度预计未来几年农村基础教育经费财政性支出的增长情况如表11。1996年至2001年，农村普通中小学财政性支出占全国教育经费总支出的比例平均值为30%，按照这个比例，我们预计2002年至2007年农村普通中小学财政性经费支出较2001年的901亿元的增量见表11第3列总量增量数据，累计将比2001年增加2850亿元。如果再考虑每年增加的基础教育经费中城乡比例的变化，比如我们按每年增加1%的比例预计，这几年的结构增量见表11的第4列数据，累计为424亿元，两部分增量总额为3274亿元，占未来6年累计支出总额的40%，所以即使按当前的增长速度，如果能在未来的几年中，建立规范的转移支付制度。通过增加总量和逐渐改变支出结构的途径，完全有可能改变目前的农村基础教育地区差距状况。 2. 横向的转移支付模型 接下来我们研究横向转移支付模型。同样道理，在研究基础教育横向转移支付模型之前，应该先研究以平衡财政能力为目的的政府间一般转移支付模型。 横向转移支付作为纵向转移支付的补充，对平衡地区财政能力，缩小地区间的差距具有重要作用。我们也可以参考国外的经验，例如，在德国，地方政府间横向的补助和平衡是德国联邦制的一个显著特征，这种平衡通过一系列特别的措施，即德国独具特色的转移支付方式，通过一定的程序和方法，由各州之间实施“兄弟般的”第二次分配来实现的。近年来，我国虽然也采取了东西部省份之间合作援助措施，但由于措施不规范，执行过程中弹性较大，影响实施效果，因此，我们可以借鉴德国的做法，建立我国政府间横向转移支付模型。 在横向转移支付模型中，首先考虑在完成纵向转移支付后，所有那些人均财政能力超过平均水平一定幅度的地区，要按规定比例计算横向转移支付数额，作为政府间横向转移支付资金。这种政府间的横向转移支付，根据我国的实际情况，应该主要在省一级政府间和省内县级政府间进行。在计算过程中，需要明确的是，需要进行横向转移支付的地区不应该是所有超过全国人均财政收入水平的地区，因为在中国总体经济发展水平较低的情况下，采用这样的方法可能会因减少发展资金而影响一些地区的发展速度，并影响发达地区增加财政收入的积极性，所以，作为国家纵向转移支付的补充，只能选取那些人均财政收入高于全国人均财政收入一定水平的地区进行横向转移支付，这种计算公式有点类似于个人所得税的计算公式，以此原则计算出每年国家能够用于横向转移支付的财政资金总额。 在横向转移支付资金总额确定后，还要计算低于全国平均水平一定幅度的地区的财政收入差额。需要得到横向财政转移支付的地区，则应该是所有人均财政收入低于全国人均水平的地区。因为横向转移支付资金总额与收入较低地区的财政收入差额并不完全吻合，这里用横向转移支付资金总额和财政收入差额计算出横向转移支付分配系数，从而保证横向转移支付资金完全分配到应该获得该资金的地区。 确定横向转移支付模型的关键在于需要进行横向转移支付支出地区的确定和横向转移支付比例的确定，这两个因素影响横向转移支付资金的规模，规模过大，会影响发达地区发展经济的积极性和减少发展资金，规模过小，又难以起到缩小地区差距的作用。 在完成地区间横向转移支付后，在各地区的财政能力的差异状况得到一定改善的情况下，不应该再以财政资金的形式进行横向的农村基础教育转移支付，而是应该规定人均基础教育财政投入较低的地区获得横向转移支付后，必须把一定比例的横向转移支付收入作为农村基础教育的投入，用公式（3）表示为： 地区j用于增加农村基础教育财政投入的横向转移支付额=地区j获得的横向转移支付资金总额 × 适用于该地区的用于农村基础教育财政投入的比例 …………………… （3）这样表11中各地区基础教育财政投入增量中又增加了横向转移支付增量部分，通过横向和纵向的转移支付缩小地区差距的能力进一步提高，如下表。 根据1996至2001年的计算，估计农村人均财政性教育经费高于全国平均水平的地区的教育经费总额占全国的比例在55-65%之间，考虑到地方政府增加教育经费支出的积极性，横向转移支付不应该大幅度减少进行转移支付地区的支出水平，且财政支出能力的平衡主要应该通过纵向转移支付进行调节，因此这一比例不应该定得过高，我们在计算表12时，按照占支出总额1%的比例进行计算，换句话说，就是横向转移支付资金占人均教育经费高于全国平均水平的地区教育经费总额2-3%，作为缩小地区间教育经费差距的一个重要的补充手段。 四、基础教育公共投入主体的国际比较 在这一部分中，我们对成熟市场经济国家的基础教育公共投入主体结构进行考察，分析这些国家各级财政主体在基础教育投入中的责任，试图从中发现或归纳出一些规律性的总论，来进一步指导我们对我国农村基础教育公共投入主体结构的分析，并对现有主体结构中存在的问题提出一些对策性的建议。 （一）以地方政府为主的基础教育财政体制纵观世界各国基础教育财政投入与管理体制，都与本国的政治体制、财政体制、尤其是基础教育管理体制密切相关，无论是实行联邦制的国家，还是单一主体国家，从发展的最终结果来看，基本上都形成了以地方政府为主的基础教育财政投入与管理体制。 1.联邦制国家 美国作为一个联邦制国家，各州的教育财政体制各不相同，但根据宪法第10修正案，教育是美国各州的保留权力，联邦政府没有直接管理教育的权力。在美国的现实教育制中基础教育的主要责任在地方政府，美国地方学校管委会是公立学校的决策机制。管委会成员有权兴办学校，推选地方学区教育主管，制定规章制度以保证学校正常运转以及筹措和分配教育经费。但州政府和联邦政府每年也提供相当数额的拨款资助地方学区中小学校。 联邦政府转移支付的规模较小，一般而言，联邦政府通过资助教育项目来实现自身对州和地方基础教育发展的影响。例如，1996年联邦政府教育总投入达到738亿美元，其中48%用于资助中小学教育，主要包括：职业教育项目、特殊教育项目、双语教育项目、补偿教育项目等。这些资助都是采用专项拨款的方式，即指定专门用途，且大多通过联邦政府的相应职能部门来核拨给项目单位。有些项目拨款采取“一揽子”拨款方式，即将某一地区的相关教育项目一笔拨给有关州和地区。但各州获得州政府的资助拨款的方式和数额并不尽相同，一般而言，凡是州或地方财力条件比较好的（或具有联系政府所辖直接利益的地区），得到联邦政府的教育拨款就比较少。反之，则多一些。 与联邦政府相比，州政府对基础教育的管理具有具体的职责和权力，它们对公共基础教育的管理的最主要途径是通过税收和基础教育的经费分配，且规模较大，作用显著。1992年公立初等和中等学校的资金由州政府提供的部分平均在45%以上，地方政府-学区提供公立初等和中等教育资金47%，联邦政府提供了公立初等和中等学校资金的7%左右。随着时间的推移，州政府对于地方教育的扶持作用日益重要，学区对于州补助的依赖程度也越来越高。州政府公立中小学资金提高最快的年代是70年代。学区得到的州政府教育补助经费占学区收入比重不断提高，1965年为39%，到了1981年这一比例上升到了49%，90年代仍继续保持在这一水平上。公立中小学教育是美国州政府对于地方政府补助的主要项目。1991年联邦政府对于教育的补助占总补助的16.4%，而州政府对于教育的补助占州政府总补助的63.4%。从二次大战之后，美国州政府对于公立基础教育补助占公立基础教育经费的比例扩大速度远远超过了州政府在公共财政支出中份额扩大的速度。州政府对于基础教育的拨款在基础教育经费中所占份额在1929-1989年间增加了31个百分点。美国州政府对于学区公立中小学的教育补助在提高学区公立中小学教育经费水平、保障各学区公立中小学生获得平等的教育机会中起到了十分重要的作用。 在德国，教育是各州的义务，即各级各类的学校的管辖权在州，由州议会主要通过立法和财政预算参与学校的监督，而州文化教育部是通过发布命令和指示以及通过制定学校发展规划来参与学校监督的；另一方面，按照《基本法》的规定，乡镇政府作为地方上的行政机制，有权在法律规定的范围内， “在自己负责下处理地方共同体的一切事务”，即实行地方自治的原则。由于地方自治与国家对学校的监督二者之间的关系比较复杂，一般由州和镇政府共同负担教育经费。 在加拿大，基础教育实行联邦、省、地方政府三级管理，分10个省3个地区，省以下设市、县、社区，统称为地方政府，基础教育主要由省和地方政府负担，联邦政府向教育项目提供援助的转移支付。在澳大利亚，根据其国家行政体制的划分，共分为联邦、州和地方三级政府，分6个州和2个地区，联邦政府的教育管理职能是通过对州政府的财政转移支付来实现的，具体的教育事务由州和地方政府负责。联邦政府负担了全国的大部分公共教育经费，目的是保证各级政府在公共教育方面的服务都能达到同一水平。 2.单一制国家 法国：实行中央、地方分级管理体制，有22个大区、96个省、4个海外省、4个海外领地、2个具有特殊地位的地方行政区、36565个镇。中央政府统一支付全国所有教师的工资支出，地方政府的职责范围主要集中在教育、卫生、城市基础设施建设等方面。对教育的财政支出责任，按照国家有关法律规定，大学、高中、初中、小学分别由中央政府、大区政府、省政府、市镇政府管理并负责其建设费用和正常运行费用，学校教师的工资统一由中央政府支付，省级财政主要是初中教育和中学生上、下学的交通网络。法国政府认为办学校是政府的职责，因此，即便是私立学校，只要与政府签订合同，即可获得经费资助，其教师工资全部由中央政府发给，学校的建设费用和运行费用亦可得到地方政府供给或补贴。市镇财政主要负责小学教育等。
第二次世界大战之后，日本进一步推行明治维新以来形成的教育机会均等的理念，从公共投入保障义务教育的实施。按照多级政府分工理论，义务教育属于地方政府的事务，其发生的经费负担也应由地方政府承担。但是由于义务教育产品存在的“外溢性”，以及公民享有义务教育权力的公平性，中央政府在制度上、财力上给予支持。它的义务教育直接提供者主要是市级政府，但在各项经费开支中很大部分为中央政府以专款专用的形式进行转移支付。 首先，日本的公共教育经费由国家和包括都道府县和市町村在内的地方政府共同承担；其次，从历史发展进程来看，中央政府承担的比例逐年增大，由19世纪80年代的10.2%上升到20世纪60年代的48.4%，而地方政府的投入比例则相应地逐年下降，由19世纪80年代的89.8%下降到20世纪60年代的51.6%；第三，在地方政府的投入中，都道府县的投入比例也逐年上升，由19世纪80年代的14.3%下降到20世纪60年代的30.3%，而市町村的投入比例则逐年下降，由19世纪80年代的75.5%下降到20世纪60年代的21.3%。 根据国际货币基金组织对部分国家各级政府教育支出占总支出的比重的调查研究，我们也可以看到，无论是发达国家还是发展中国家，这种基础教育投入主体的三级体制十分明显，即中央政府、州政府和地方政府。当然，不同国家的基础教育投入有三种情况：一是全部由中央政府承担；二是全部由地方政府承担；三是由中央政府、省、州等中级政府以及地方政府按照不同责任分别承担一定的投入比例。但从大部分国家所选择的投入主体结构模式来看，基础教育一般以地方政府的公共投入为主，中央/联邦的财政预算资金作为专项拨款的主要来源，由中央政府、州政府和地方政府共同完成对基础教育的公共投入。 （二）各国教育支出责任划分的特点 为进一步归纳和总结成熟市场经济国家中基础教育主体责任划分的特点，在实证的数据分析之后，本文在此给出一些具有代表性和普遍意义的结论性归纳。 1.基础教育责任归属的划分西方财政理论界普遍承认，政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职责，并把事关国家全局利益的收入分配职责和稳定经济职责主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职责方面可能有更多的作为。即按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和财政支出责任。 划分中央与地方财政支出的原则：技术原则，凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政；利益原则，凡属事关国家范围内的整体利益的支出应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出归地方。公共产品的层次性，主要是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共事务。以效率为标准划分支出，规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政，外溢性较小和地方性较强的公共产品，更适合于地方政府提供。 在当今世界各国普遍采用分级财政的条件下，地方财政既是上级财政的某种程度的延伸，同时也是一级相对独立的理财主体，地方政府职责是各级政府职责的基础环节。因此，将基础教育的财政管理体制归属于地方政府是有其合理性和必然性的。 从上面的分析中我们也可以看到，各国政府在基础教育财政投入由三级政府来构成，即中央政府、州政府（日本是都道府县）与地方政府，但其主要的财政管理责任一般主要由地方政府负责；同时，在教育经费的构成中，各级投入主体都负担了相应的教育经费投入责任，无论是中央政府还是州、县以及镇、村和地方政府都承担了一定的投入比例。 2.基础教育财政管理体制的发展趋势随着各国政府对于人力资本和社会可持续发展的重视，对于人才的培养日益做为各国 政府关注的重点，在财政投入体制上也相应地做出了一些调整。 首先，发达国家中央财政和州省邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家，而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%—90%左右。而在1998年，OECD国家初等、中等及中学后教育经费中，财政性教育经费平均比例已达到了90.9%。1995—1996年美国初等、中等教育经费的97.6%来自政府投入。这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义在于，能够通过政府公共资源的再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。 其次，发达国家教师工资由中央和高层次地方政府分担成为主要责任。在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的80%左右。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层的责任，并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种作法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题，各国相继调整了教师工资的管理筹措体制，采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。 研究认为，实行集中或比较集中的教师工资管理体制，教师工资由中央和高层次地方政府承担，不仅切实保障了教师工资的发放，而且能在全国或全省范围内为义务教育教师创造一个大体相当的福利条件，从而保证教师队伍的稳定。 在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。日本的国立学校教师工资全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。美国教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，故实际上教师工资是由州和地方学区共同负担的。 最后，逐步规范化的政府拨款体制。各国基础教育财政管理体制的一个重要的发展特征就是政府教育拨款的法制化和规范化。①基础教育经费由州和地方议会通过；并通过规定的立法程序法定化；德、英、美、韩等各国基础教育经费拨款均建立在州、郡等地方议会的法定程序上，经费拨款标准和经费管理权限均有明确而具体的规定，从而为规范政府的拨款行为奠定了基础；②政府基础教育拨款注重全过程的规范化管理，地方教育当局或其他拨款部门作为政府机构实施按既定标准的拨款程序，将教育经费拨付给地方教育当局所管辖的学校；③政府拨款机构在具体拨款时，十分注重处理和协调与有关的政府各部门、地方或学校管理委员会或董事会、校长及相应的协会、家长和社区代表、学生以及其他有关人员之间的关系，从而使规范化的拨款体制落实到实处。 （三）案例分析：美国与日本基础教育管理体制 1.美国 美国教育管理体制体现了如下特点：三级管理，地方分权，财政单列，法律至上。 所谓的 “三级管理”是指美国教育的管理由上至下分别由联邦政府教育部、州政府教育部和地方教育办公室负责管理。各级政府教育部门都有自己不同的决策权力和负责对象。“地方分权”是指美国的教育管理和其他的行政管理体系相同，地方拥有很大的管理和决策权。一般来讲，联邦政府教育部只根据总统和议会的决策制定对全国教育都有影响的大政方针，一般以法律和财政支持两个方法保证实施。比如，布什总统提出的“不放弃一个孩子的教育行动计划”（no child left behind act）成为当前美国教育行政的一个主题。州政府对教育决策和行政掌管着主要的权利。州政府教育部负责制定所有的课程规划和全州的教育发展计划，绝大多数的教育法律是由州政府制定的，地方各级部门要绝对执行这些政策，依法治教。主要的教育资金也是由州政府投入。所以美国各州的教育政策有很大的差异。地方分权，还主要指教育管理的基层单位学区（school district）也有很大的教育决策权。比如学区决定使用什么样的教材，开设怎样的课程，进行什么教改等。学区也决定着怎样执行联邦和州的教育法案和行动计划。所以学区作为教育行政的前沿阵地有很大的自主权。“财政单列”是指美国的教育财政单列为提高教育质量提供了重要的保证。各级政府都有特定的税收作为教育的单项资金。其中，州政府承担的任务最重，主要的教育资金来自于州政府，比如洛杉矶地区每年的州教育投入是1千亿美金 （$ 100,000,000,000）。联邦政府的资金直接投入到每个学区的特定项目。地方政府也有一定的教育单列资金，保证教育质量。甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，彩票收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以, 财政单列导致美国教育财政有这样几个特点： 教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足； 学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。 2.日本 在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。 日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？ 日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。 日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。 随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。 日本地方财政法规定：“按照法律规定，那些必须要地方政府实施、且涉及到国家与地方政府相互利害关系的事务，如果为了营运顺利，国家有必要负担经费的，国家将负担其经费的全部或一部分”，换言之，日本采取的特殊措施是从法律上规定了“学校经费设置者负担原则的例外事项”，这些例外共有26项，均由国家负担，具体包括义务教育教职员的工资、共济组合（互助会）长期支付所需经费、建造各种学校义务教育所需经费、向高度残疾儿童支付的残疾儿童福利补贴、振兴产业教育所需经费等。 上述法律所规定的国库补贴的特点是：（1）补贴的用途明确；（2）补贴采取的是定额或一定比例的形式，接受该补贴的地方政府自身必须准备一定额度的财源。从这一角度来看，国库补贴制度未必能够调整地方政府间不均衡的财政能力，但是，作为特定财源，在地方教育费的财源补给上确实发挥了巨大的作用，在消除教育水平的地区性差距、提高以义务教育为中心的全体国民的教育水平上发挥了巨大的作用。在日本，义务教育任务基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育质量上。今后，在教育经费的国库补贴对象、范围、程度上依然有继续扩大的趋势。相关链接 甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，彩票收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以, 财政单列导致美国教育财政有这样几个特点： 教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足； 学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。 2.日本 在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。 日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？ 日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。 日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。 随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。 日本地方财政法规定：“按照法律规定，那些必须要地方政府实施、且涉及到国家与地方政府相互利害关系的事务，如果为了营运顺利，国家有必要负担经费的，国家将负担其经费的全部或一部分”，换言之，日本采取的特殊措施是从法律上规定了“学校经费设置者负担原则的例外事项”，这些例外共有26项，均由国家负担，具体包括义务教育教职员的工资、共济组合（互助会）长期支付所需经费、建造各种学校义务教育所需经费、向高度残疾儿童支付的残疾儿童福利补贴、振兴产业教育所需经费等。 上述法律所规定的国库补贴的特点是：（1）补贴的用途明确；（2）补贴采取的是定额或一定比例的形式，接受该补贴的地方政府自身必须准备一定额度的财源。从这一角度来看，国库补贴制度未必能够调整地方政府间不均衡的财政能力，但是，作为特定财源，在地方教育费的财源补给上确实发挥了巨大的作用，在消除教育水平的地区性差距、提高以义务教育为中心的全体国民的教育水平上发挥了巨大的作用。在日本，义务教育任务基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育质量上。今后，在教育经费的国库补贴对象、范围、程度上依然有继续扩大的趋势。
