爱华网推进形成主体功能区，明确了陕西省主体功能区、开发目标定位、重点定位、能源保障、政策支持，为全省科学发展指明方向和路径。 近日，《陕西主体功能区规划》（以下简称《规划》）正式对外发布。《规划》明确指出，今后一个时期，是陕西省工业化和城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整优化的关键时期，“我们必须立足国土空间的自然状况，针对发展中存在的突出问题，科学谋划国土空间开发格局，合理安排生产、生活和生态空间，实现协调有序开发和可持续发展。” “该《规划》可以说是近几年来陕西出台的最全面，分量最重的一个规划。”西安朝华管理学院院长单元庄说。 在不少学者看来，这一《规划》将对陕西今后一段时间内的发展产生深远的影响，“明确了全省主体功能区、开发目标定位、重点定位、能源保障、政策支持，为全省科学发展指明方向和路径。”陕西省社科院经济研究所副所长吴刚说。 发展形势使然 陕西省目前正处于城镇化加快推进阶段，大量农村人口转化为城镇居民，既需要扩大城镇建设空间，也需要科学整理农村闲置宅基地，有效推进用地占补平衡，优化城乡空间结构。 “目前，陕西正处在快速工业化阶段。”单元庄说。《规划》也指出，陕西的工业化进程正加速推进，需要增加工矿建设用地。 “我省正处于工业化中期阶段，能源化工、装备制造、有色冶金等支柱产业及生物医药、节能环保等战略性新兴产业加快发展，这就需要适度扩大建设用地规模，进一步优化生产力布局，提高生产空间集约化水平。”单元庄表示。 同时，《规划》指出，基础设施不断完善，需要占用更多的国土空间。近几年，陕西省交通、水利、电力等基础设施仍处于加快建设期，不可避免地需要占用部分农业用地和生态用地，满足基础设施建设的空间需求压力较大。 此外，规划还指出，陕西省仍属于欠发达省份，既要加快发展，又要妥善应对气候变化。“这就需要转变以往的开发模式，尽可能地扩大绿色生态空间，提高森林覆盖率，增强固碳能力。” 基于上述内容，目前陕西省既要满足人口增加、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要为保障农产品供给、维护生态安全不断扩大绿色生态空间，这就需要必须加快推进形成主体功能区，科学高效地利用国土空间。 在单元庄看来，主体功能区异于过去划分的综合经济区，它属于一种典型的经济类型区，其最大特点，即区内发展条件和经济特点的相对一致性，不同主体功能区所承担的主体功能定位和发展方向也不相同。 “因此，其作用不言而喻，能促进人与自然和谐发展，有利于实行空间管治，优化资源空间配置，便于分类管理和调控等等。”单元庄说。 十大类61项指标 《规划》明确指出，推进形成主体功能区，就是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能定位，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间发展格局。 推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观，全面建设“经济强、科教强、文化强、百姓富、生态美”西部强省目标的战略举措，有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，促进基本公共服务均等化；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进发展方式根本性转变；有利于加快资源节约型、环境友好型社会建设，促进可持续发展。 《规划》作为全国主体功能区规划的重要组成部分，是陕西省推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土开发的战略性、基础性和约束性规划。 据记者了解，该规划是根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《全国主体功能区规划》和陕西省人民政府《关于编制全省主体功能区规划的实施意见》（陕政发〔2007〕72号）编制，以县级行政区划为基本单元，范围涵盖全省所有国土空间。 “陕西出台主体功能区规划是对2010年国家出台的主体功能区规划的贯彻和细化，陕版主体功能区规划出台，明确了全省主体功能区、开发目标定位、重点定位、能源保障、政策支持，为全省科学发展指明方向和路径。”吴刚说。 据悉，陕西主体功能区划分方案，以县级行政区划为基本单元，结合陕西省实际，统筹考虑全省土地资源、水资源、环境容量、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危害程度、人口分布、经济发展水平、交通优势度和发展战略等十大类61项指标，运用多种评价方法，综合分析而得出。 陕西的主体功能区划，按开发方式，分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级，分为国家级和省级。到2020年基本形成主体功能区布局。
在这些不同的功能区，将实行不同的开发方向和政策。“城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，农业地区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，生态地区则要把增强提供生态产品能力作为首要任务。” 注重动态变化 “《规划》从战略的高度确定了不同的区域的开发方向，这为生态地区的保护、生态资源的保护创造了条件，明确体现社会发展和自然保护、人的发展和社会的和谐发展关系，这是此次规划的一大亮点。”单元庄说。 在单元庄看来，《规划》明确陕西各个地区乃至县区的产业功能以及综合的经济社会发展的重点，有利于有效的集中资源、明确产业的发展方向和各种基础性的建设方向。 “但需要注意的是，陕西的大部分地区正处在一个变化的过程之中。”单元庄特别指出了《规划》中的一段话：建立主体功能区规划评价与动态修订机制，适时开展规划评估，提交评估报告，并根据评估结果提出需要调整的规划内容或对规划进行修订的建议。各地区各部门要对本规划实施情况进行跟踪分析，注意研究新情况，解决新问题。 “陕西目前正处在一个快速工业化和城镇化阶段，存在很多变量，作为一个长期规划，应注重在实际发展中出现的变化。”作为一个曾制定过和参与制定过多个规划的专家，在单元庄看来，尽管规划中提到建立这么一个机制，“但动态的改变对规划的实施者们来说，是一个极具智慧的考验。” 他说，目前，东部地区大量的产业和资本正向中西部转移，“更重要的是全国经济发展的大格局，还在调整过程中，全国的工业化的格局也在调整之中，陕西作为工业化中期的一个地区，存在的变量更大。” “因此，我建议，在实际执行的过程中，把规划作为一个大纲，作为方向性纲领，更多地关注动态的变化。”单元庄说。 政府引导市场推进 在单元庄看来，主体功能区规划建设是未来的大趋势，陕西在推进主体功能区规划建设方面，政府和市场都要发挥作用，双管齐下，共同推进，“政府注重引导，要靠市场主体引导。” 他说，在政府方面，推进主体功能区规划建设是一项系统工程，对这项工作而言，规划工作仅仅是开始，如果没有完善的配套政策和考核办法，就难以将这一规划“落地”。 “政府必须要对此制定财政、投资、产业、土地、人口管理、环境政策和绩效评价等方面的系统的、可操作的具体方案，以此作为‘施政纲领’，逐项落实，并在执行过程中，不断优化，只有这样才能推动主体功能区规划建设发挥其最大的作用。”单元庄说。 “需要注意的是，市场的作用是长久和永续的。”单元庄说，政府的作用只能是积极引导，不能取代市场，“虽然这项工作由政府主导，但人口、要素流动和产业集聚则需要更多地发挥市场机制的作用。” 他说，在政府政策的积极引导下，要形成一个有利于主体功能区形成的长效机制，需要一个较长的过程，而市场则是在这个过程中最大的推动者。
