爱华网过去我们从政治浪漫主义的信条出发，认为各级政府总是能够自觉地代表人民群众的利益，总是会好好地为人民办事的，他们不会损害百姓的利益。现在，我们理性地认识到，官员他也是经济人，他们也要追求自身效益的最大化；政府也是经济人，政府也要追求地方利益、集团利益的最大化；官员总是希望扩大他的权利，提高他的待遇的，所以经常可能会有一些官员他追求自身的利益。不仅如此，他们大权在握，还可能损害大众的利益，他们可能会利用权力结成利益集团。特别是中国目前，财政制度比较落后，人大对政府财政是软约束，财政预算的随意性比较大，不规范，所以一些官员可以大吃大喝，大建气派的乡镇政府的大楼，这些都需要向农民强行摊派、集资，这就造成了乡镇政府与农民关系的紧张乃至对立。所以事实证明，政府既是经济增长的源泉，同时也可能是导致地方经济衰退的一个根源。乡镇政府一方面在历史上有很大的功劳，他在致力于发展农业生产、发展农村经济、提高人民生活方面应该是有很大贡献的，但是另一方面，乡级政府与中央政府、广大农民往往形成一种零和博弈，甚至是负和博弈，破坏了农民的生存发展的能力。也就是说，乡镇政府与上层政府和农民的博弈，有时会导致社会福利的损失。因此我认为政府的层次要尽量的减少，官员也要减少。官员太多了，必然产生与民争利的一些分利的集团。但是十一届三中全会以来，中国一方面进行了市场导向的改革，另一方面一种错误的指导思想一直占了上风，即认为，为了加强对经济社会的控制，为了实施所谓的宏观调控，为了调动地方的积极性，就必须强化地方政府的职能，增加政府的层次，于是乎，政府的部门增加到五六十个。这样的改革实际上违背了市场经济的小政府、适度政府、服务型政府的要求，所以时至今日，他的弊端已经充分地凸现出来了，到了非解决不可的程度。
怎么解决呢？我提出建立中国特色的农村自治制度。我的这个提法就是尽快撤销乡镇政府，建立统一、精简、非实权化的县委县政府驻乡镇的办事处，实行村级自治，放活农民。也就是说，这个驻乡镇的办事处，不具有实权，他只是按照县委县政府的授权来行政，不具有重大决策的实权，只具有具体的办事权。由于乡镇所辖的人数规模过大，我认为公共物品的供给，不应该在乡镇一级而应该在村一级，也就是说应该实行村级自治。我们中国，现在在村一级搞了村委会的直选，下一步不是搞乡镇的直选，而是直接搞县级直选，乡镇只是县委县政府的一个没有职权的很小型的派出机构，这样就用不着搞乡镇的直选了，就直接由村一级直选跳到县一级直选。
西方是实行乡镇自治，但是西方的乡镇的规模比较小，相当于我们的大的村子，我们村的人数比较多。西方几乎是没有村。所以，我们国家应当实行实际上现在也正在逐步地实行村一级的自治，这就相当于西方的乡镇自治。这样主要的公共物品的提供也都是由村一级来负责，而不是乡镇一级。
我也曾经提出要建立现代农村制度，特别是建设现代农村政治制度，其关键我认为是建立中国特色的农村自治的体制，也就是架空乡镇政府，实行村级自治，重大的事务由村民直接投票来决定，全乡镇的公共物品由县或乡镇提供，其他的农村公共物品由国家扶持，乡镇协调，村级提供。在村一级应当鼓励成立农会和各种专业协会，提高农民的组织化程度和在市场中的博弈能力，在自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国社会从一个管制型社会向一个自治型社会的转变。
总之，中国的乡镇未来应当是一个虚体，不应该是一个实体，也不存在乡镇一级的直选问题，应当由村级自治在若干年以后直接过渡到县级自治。村级自治现在已经有条件，中国现在正在合并村，让这个村规模大一点，就相当于西方的乡镇，然后在村一级实行自治，乡镇一级就完全成为一个比较虚拟的派出机构。这样的做法，我认为是符合宪法的。刚才有领导说，这样的自治符合不符合宪法，我认为符合。中华人民共和国宪法第三十条规定，县、自治县分为乡、民族乡、镇，但是并没有限定乡镇治理的具体的方式，可以继续设乡镇，但是乡镇不具实权，我认为这并不从根本上违背宪法。这就是我的主张——实行村级自治，把乡镇政权非实权化。
我的话就到这，谢谢大家。
论文：
一、撤消乡镇政府，建立县驻乡镇办事处，实行村级自治
现有的乡镇体制在历史上起到了重要的作用。在撤消人民公社后，乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。但是时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。主要表现在：现有的乡镇政府建制完整，人员庞大，叠床架屋，效率低下，官僚主义严重；现在中西部地区农村矛盾的焦点是官民（乡镇官员与农民）矛盾，农村自治、村务公开的难点也主要在乡镇政府的干预；一些乡镇政府大搞政绩工程，乱占耕地，强制规定农业生产，致使腐败丛生，农民怨声载道，上访人员激增；乡镇财政供养人员过多，农民税费负担沉重，而农村公共物品的供给却严重缺乏。
对于“三农”问题，中央领导人的头脑是清醒的。2004年中央1号文件强调，要“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针”，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”。
按照上述原则，我提议尽快撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权，只设党务办公室、行政办公室、治安办公室等四、五个部门，负责对土地、电力、计生、卫生、畜牧、检疫、林政、渔政、水利、环保、监察、司法等事务进行全乡镇的大面上的监管，行政总人数控制在30人以内。由于中国乡镇所辖人数规模过大，公共物品的供给主要不应当在乡镇一级，而应当在村一级，乡镇只负责必要的宏观统计和监督，因此，行政人数可以大量地减少。也就是说，与西方实行乡镇自治不同，中国应当实行村级自治。而中国的乡镇则应撤消类政府建制，改为小规模的不具实权的派出机构。
撤消乡镇政府、建立县驻乡镇办事处、实行村级自治，具有巨大的优越性：
（一）它完全顺应了市场经济的要求。市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力横行，腐败严重，农民容易受到种种的不法伤害。所以，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤消庞大的乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况；而实行村级自治、由村级提供公共物品也完全符合经济学规律，符合Oates和Stigler之基层决策更加有效、Ostrom之地方自治能够实现公共物品最优供给的思想。
（二）它完全符合宪法和中央的有关政策。中华人民共和国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，并未限定乡镇治理的具体方式。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础。2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为村级自治提供了可能。
（三）它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。现在，要解决“三农”问题，就应当撤掉乡镇政府，代之以县驻乡镇办事处、村级自治的农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制，放活农民，拆庙搬神，减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。
（四）它有利于党的领导。有的人存在着根深蒂固的错误认识，以为多设政府、多设机构就是加强党的领导。孰不知这样做，往往导致官僚主义严重、贪污腐败盛行、人民负担沉重、官民矛盾突出。通过撤消乡镇政府，可以改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定。这样做，不是像有人指摘的“在搞无政府主义”，而是建立“适度政府”、“有限政府”，是在忠实地实践“三个代表”，是“立党为公，执政为民”的生动体现。
（五）它能极大地推动深层次改革的进行。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的办事处，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革，裨益于现代化大业。
二、如何解决撤消乡镇政府后的遗留问题
撤消乡镇政府涉及到三大问题如何解决。一是乡镇财政供养的1200万人员的安置。改为乡镇办事处后，平均每乡镇留下30名办事人员，44850个乡镇区划，约可使用130万人。在其他1070万人中，农村教育投入已改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，“买断”其工作，或者将他们分流到其他领域。二是乡镇政府功能的替代。由于农业税将取消、农业特产税绝大部分将取消，相应地，乡镇政府的征税职能大部消失；极少数需征税的项目可由县局负责。所谓“七所八站”及其他机构，有的应取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站，有的可将管理权交到县一级或由县驻乡镇办事处统管，如司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站，有的可改由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。三是债务的处理。目前，乡镇一级净负债2300亿，村级2500亿(1)。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。对于村级负债，由自治的村委会、村民自主解决。对于前乡镇干部、村干部的腐败，应诉诸法律。
三、建立中国特色的农村自治制度
我曾提出建立现代农村制度(2)，它是指既符合中国国情更要遵循现代人类文明规范的民主、法治、公平、高效、开放、文明的社会主义农村制度。其中，民主指权力在民、农民当家作主的基层民主自治制度，村组的干部由村民直接选举、罢免，乡镇仅由不具实权的县办事处监管。在这里，不存在乡镇一级直选的问题，村级选举之上就是县级直选。
现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家做主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。
建立现代农村制度，特别是建立现代农村政治制度，关键是要建立中国特色的农村自治体制，即回归中央、省、县（市）三级建制，架空乡镇政府，成立县派出机构；实行村级自治，重大事务由村民直接投票决定，全乡镇性公共物品由县、乡镇提供，其他农村公共物品由国家扶助、乡镇协调、村级提供；村务、镇务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会和各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。
总之，我认为，中国目前到了进行乡镇制度创新的时候了，应当确立符合中国国情的乡镇权力虚化、村级自治的制度。为此，我呼吁，认真研究撤消乡镇政府的问题。
(1) 《南风窗》，2003年3月下。
(2) 试论建立现代农村制度，胡星斗，《中国农业大学学报》，第1期，2002年；建立现代农村制度，胡星斗，《中国特色社会主义研究》，第2期，2003年。
（胡星斗，北京理工大学教授。电话：010—68946812（宅）。E-mail:[email protected]址：http://www.huxingdou.com.cn。邮编：100081，通信地址：北京理工大学人文学院胡星斗）
