爱华网摘 要：社会保障城乡一体化建设是大势所趋，但是这一建设过程却不可能一步到位。本文提出把失地农民纳入社会保障制度是社会保障城乡一体化建设的突破口，同时分析了将失地农民纳入社会保障的必要性和可能性，并就如何建构失地农民社会保障制度提出了一些见解。关键词：社会保障 失地农民 城乡一体化 一、失地农民的产生 失地农民是指国家因法定原因而征用、征收农村集体土地所造成的无地或少地的农村居民。失地农民是城镇化进程中所形成的特殊社会群体，其特殊性主要表现在三个方面：一是户籍属性，农村土地的使用权属于农民所有，土地征用现象往往发生在城市、县城的郊区或是建制镇政府所在地，这些被征用土地的群体都是农民，政府在征地后往往将这些农民的户口“农转非”；二是主体地位的弱势性，征地是国家行为，失地农民无论在权力上还是地位上都无法与国家抗衡，一般来说征地办法的制定与执行都是按照国家的意志进行的，农民处于弱势地位；三是社会保障的缺失，农民在土地被征用后就失去了生活的最基本保障，许多地区都偏好用“货币安置”来补偿农民，并且补偿标准较低，只够农民维持几年的生活所需，这使得农民工的就业、养老等问题比较突出。 目前，我国失地农民总数估计在2000万人左右，每年还要以200万人的速度增加。[1]按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2000年到2030年，我国还需要安排非农建设用地5450万亩，其中90%以上土地为集体土地，与此相适应，更多的失地农民需要陆续安置。[2]失地农民相对于农民工而言规模较小，但是其绝对数量并不小。目前，因征地而失去最基本生活保障和生活依托、生活水平下降、就业无着落、养老无保障的现象比较严重，其中相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的三无人员。据调查，目前东部沿海地区的失地农民中，五分之一以上农民的生活水平已经明显下降。[3]另据《经济日报》消息，某省针对失地农民现实状况的抽样调查显示，被调查的455户失地农民中，被安置就业的只占总数的1.1%。[4]失地农民这一社会群体的妥善安置关系到农民的切身利益、城市化进程的可持续发展和社会的安定团结，必须采取多种途径，因人而异，妥善解决好失地农民的生活、就业、住房、社会保障等安置工作。 二、将失地农民纳入社会保障体系的必要性 （一）土地保障的丧失
土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础。在我国农村，大部分农民没有退休金，其养老保障由其所承包的土地承担。而土地则具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民的就业保障、生活保障和伤病养老保险的可靠依托。土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财产。自1987年以来，农民从事非农产业的人数在不断增加，一部分农村居民不再以土地作为主要生产资料，但是这并不否定土地对农民生活的保障功能，因为现阶段由于农村社会保障的缺失，从事非农产业的农村人口其生活风险也不断加大，而其所拥有的土地则毫无疑问的成了其最后的保障。所以生产功能和保障功能的分离，只能说明土地的生产功能在减退，而不能说保障功能在弱化。被征地后，农民虽没有了土地作保障，但是得到了一定的征地补偿费，具备了参加社会保险的条件，所以参加社会保险是被征地人群寻求保障的理想选择。 （二）直接面临失业问题 除农民工可以外出打工外，大部分农民失去土地就意味着失业，可以说失业是农民在被征地后所面临的一个最直接的问题。许多农民由原来从事农业的不饱和就业集中转变为失业，隐性失业显性化。同时，被征地农民就业的结构性问题和素质问题也很快突现出来。因为被征地农村人口的总体情况是自身素质不高，缺乏必要的技能，部分人员的年龄偏大，在市场经济条件下，要到劳动力市场中找工作无法与年轻、耐劳、灵活的外来打工者相比，无论在第一二产业还是在第三产业中都缺乏竞争优势，失业问题比较严重。同时由于被征土地从被征用到开发有一定的时滞，所以城市化创造岗位具有滞后性，这就不利于失地农民及时得到就业岗位。如宁波市某区17705个被征地劳动力中，失业的有4159个，占23%。[5]在珠江三角洲部分地区被征地农村失业相当严重，青壮年失业率高达30~40%，城郊的经济收入比较好的地方失业率甚至达到了60～70%。[6]失业的产生除了跟素质有关，也跟征地补偿费的多寡有关，有些被征地农民由于有了可观的征地补偿费而认为生活无忧，生存压力不大，惰性也就滋生，择业有挑剔心理，容易放弃别人求之不得的就业机会。一部分人的游手好闲，无所事事，造成自身精神生活的空虚，也易影响勤劳工作的氛围。能否就业事关广大被征地农民的后续生存和发展问题，认真对待数量较大的被征地农民的就业问题是整个社会义不容辞的责任。 （三）养老问题成为其后顾之忧 农村居民的养老与土地有着很大的关系，大部分老年人在劳动能力尚存的情况下往往会继续依靠土地的产出来维持自身的生存，在劳动能力完全丧失后则会依靠家庭来实现养老。而家庭养老功能的实现在很大程度上也是其子女靠土地的产出来维持的。那么，一旦土地被征用或是征收就意味着靠土地承载的养老功能的丧失。在许多失地农民眼里，丧失土地就意味着失去养老保障。 （四）自我保障的安排缺乏理性 农民的土地被政府征用之后，政府会按照一定的标准给农民以补偿。政府对农民的征地补偿有多种形式，如货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置等，但大多数地区在实际操作中都偏好货币安置。因为这种“要地不要人”的货币安置措施可以减少政府在征地中的后续工作负担，把被征地农民一脚踢开比较省事。但也正是这种以货币为主的补偿方式带来了农民对自我保障安排中易出现非理性行为的结果。如有些农民在拿到征地补偿费后，任意挥霍，参加赌博，开展奢侈消费等，结果不到几年时间就把钱花光了；有些农民在拿到征地补偿费后，一股脑儿把钱全部用在了子女教育和婚姻、修建房屋和偿还债务上；有些农民在拿到征地补偿费后，统统用于创业或经商，结果血本无归。这些情况已经在不少地区的被征地农民身上发生，而这些人员的生存难题和养老问题就摆在了面前，但往往最后的责任还是归咎于政府。被征地农民自我保障意识的薄弱就要求政府做出合理的制度安排和政策选择，而较为得力的一条措施应当是把被征地农民纳入社会保险体系，变政府一次性支付征地费为分期付款，使被征地农民得到长期基本生活保障。 （五）其它安置方式有其局限性 目前，征地补偿方式主要有货币补偿、招工安置、留地安置、社会保障安置等，每种补偿方式都各有特点，但也有各自的局限性。就货币补偿而言，只是一种生活指向性的安排而非就业指向性安排，现行的补偿标准低，并且集体经济组织和失地农民之间分配不尽合理，失地农民的利益往往会遭受损失；招工安置是计划经济时期的一种安置方式，不适应用工单位市场化改革的趋向；留地安置的适用范围有限，一般只适宜在那些留地所隐含的价值能够承载起失地农民长期生活保障的地区才能适用；只有社会保障方式是用来最后兜底的，可以保障全部失地农民的利益。 三、将失地农民纳入社会保障体系的可能性 （一）身份的转变 失地农民在土地被征用后，应当使其身份实现农转非。这里之所以提到户口的农转非，主要是考虑到建立城乡统一的社会保险体系问题。因为一旦户口有别，社会保险体系也有别。尽管我国的部分省市如浙江、上海、广州和石家庄等地区已经开展了户口制度改革，并且江苏省在全省范围内取消了农业户口和非农业户口的限制，从而建立了统一户籍管理制度。但是农业户口和非农业户口的二元户口结构至今还是建立城乡统一社会保险体系的壁垒，所以这里强调农村被征地人口的户口性质从农业人口转向非农业人口是必要的，这样可以避免户口是农业户口却无地可耕的城市和农村两栖边缘人群的出现。目前，大多数失地农民的身份实现了农转非，所以为将失地农民纳入城乡一体化社会保障体系创造了身份条件。 （二）土地增值与征地行为的同步性 土地对农民而言不仅具有保障功能，同时也是农民的一份财产。在城市化和工业化发展过程中，对土地的需求会逐步增加。土地是稀缺资源，具有不可再生性，所以土地的供给可以视作没有弹性。失地农民的产生意味着了可供给土地的减少，但是对土地的需求还在增加，必然导致土地价格的上涨，并且这种土地增值速度可能非常快。一旦地价高到一定程度，土地就具备了对农民进行保障的功能。政府对土地进行征收或是征用时，失地农民可以用土地价格补偿或是土地增值来缴纳社会保险费从而达到分散风险的目的。 （三）财政负担的可能性 1、失地农民群体的数量相对较小 据估计，目前我国失地农民的数量大约为2000万。[7]这与9亿农民相比，大约为其四十五分之一。很显然，把9亿农民全数纳入城乡一体化的社会保障体系成本太高，政府财政负担不了，是很不现实的，但是将2000万失地农民纳入城乡统一的社会保障体系是可行的，这为社会保障城乡一体化建设打开了一个缺口。 2、财政负担能起兜底作用 如前所述，土地增值会对失地农民的社会保障起到很大的影响。一般情况下征地行为发生在经济发达地区或是经济快速发展的地区，土地增值速度也比较快，据估计，部分失地农民可以用土地增值收益缴纳全部的社会保险项目所需要的费用，大部分失地农民能缴纳部分社会保险项目的费用，如养老保险等，只有很少部分失地农民解决不了养老保险这一项目，政府财政往往就在这时发挥作用，一方面要保证失地农民老有所养，一方面要保证失地农民的基本生活。相对而言，土地增值收益或是土地价格补偿是主角，财政只起兜底作用，而不用全数承担失地农民的社会保障费用，这为将失地农民纳入一体化社会保障制度提供了资金保证。 四、失地农民社会保障的制度建构 （一）建构原则 1、城乡一体化 社会保险已经在我国城市社区全面铺开，大部分城市劳动者均已纳入社会保险体系。而近几年学术界比较关注的是在农村推行社会保障制度。笔者赞同分层次、分步骤在农村推广社会保险这样一条路子。而在农村建立社会保障制度，首先要考虑的应当是将被征地农民纳入城乡统一的社会保障体系。因为就整个社会而言，丧失保障的群体是对整个社会安定威胁最大的群体。在将被征地社会群体纳入社会保障体系之后，再考虑农民工和农村中的高收入群体，而在城乡分配结构调整和农民的收入普遍上升以后，再将其全部纳入社会保险体系不失为一个良策。将被征地人员纳入社会保险体系，可以缓解当地政府一次性支付安置补助费和土地补偿费的资金压力；在被征地农民的就业问题逐步解决后，将壮大社会保障资金的实力，缓解城镇养老保险因隐性债务而负担沉重的问题；可以缓和由于政策所引起的人口倒三角而出现的养老替代率迅速下降的问题。将被征地人员纳入社会保险体系，符合社会保险中的“大数法则”，有利于维护社会稳定，也有利于“社会保障全民化”目标的实现。失地农民无疑成了社会保障城乡一体化的突破口。 2、保障项目逐项推进城乡一体化的社会保障体系是社会保障制度建设的最终归宿。将失地农民纳入城乡一体化的社会保障体系会产生政策和财政风险，所以必须慎行。按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以考虑先建立养老保险，其次是失业保险，之后是最低生活保障制度，再次为医疗保险，最后以就业为前提完善工伤和生育保险。这些社会保障项目的逐步推进，有利于探索和积累经验，也有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。 （二）构建社会保障制度的具体内容 1、社会保险 失地农民的社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，但是就目前而言，这些项目不可能一步到位，只能逐项展开，并且各地区的开展速度也是不一样的。本文将主要对养老保险、失业保险和医疗保险进行探讨。因为在参加城乡统一社会保险体系以后，在保险金的支付上和城镇居民是一样的，但是在社会保险费的缴纳方式和缴纳成本计算上有一定的不同，接下来就着重来探讨养老保险、失业保险和医疗保险的缴费方式和缴费成本。 （1）养老保险 失地农民的基本养老保险是一次性缴费的部分积累制，为使失地农民的基本养老保险与现行城镇职工基本养老保险制度相衔接，可以将失地农民基本养老保险的一次性缴费分成20等份，把11份划入个人账户，把9份划入统筹账户。假定人口增长率、劳动生产率和资本的净利润为0，则社会平均工资始终保持不变。 （2）失业保险 首先提出一个可供选择的失地农民的失业保险方案：设立一个失业保险过渡期，如以24个月为限，在这个过渡期内政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再缴纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行职业培训和提供就业信息，在这个过渡期结束后，如果有就业愿望并且努力找过工作的失地农民还处在失业状态，就发给其失业救济金。在被征地劳动人口未能就业或是就业后又失业的情况下，政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济，领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障制度。 （3）医疗保险 失地农民的基本医疗保险模式和基本养老保险模式一样，是一次性缴费的部分积累模式。为了使失地农民的基本医疗保险和现行城镇居民的基本医疗保险相衔接，可以将失地农民一次性缴纳的失地农民的基本医疗保险费分成9等份，将6份划入个人账户，将3份划入统筹基金。医疗保险和养老保险不一样，医疗保险在个人整个生命周期都会发生，因此失地农民有一个城市职工年平均基本医疗支出这样一个参照系数。 2、最低生活保障 最低生活保障是保障那些生活水平一时或永久地低于国家公布的最低生活保障水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额土地征用补偿费而将其排除在外。失地农民最低生活保障的经济成本与失地农民的平均失业率、失地农民平均领取最低生活保障时间和该地区城市最低生活保障待遇有关。参考文献：1. 木佳：必须给被征地农民以合理补偿，中华工商时报，2003-3-122. 赵锡斌、温兴琦、龙长会：对城市化进程中失地农民利益保障问题的思考，中国软科学，2003（8）3. 赵锡斌、温兴琦、龙长会：对城市化进程中失地农民利益保障问题的思考，中国软科学，2003（8）4. 赵锡斌，温兴琦、龙长会：对城市化进程中失地农民利益保障问题的思考，中国软科学，2003（8）5. 宁波国土资源局：积极构筑被征地人员基本生活保障体系，.浙江国土资源，2002（2）6. 高申鹏：珠江三角洲地区征地后农民生活水平情况的调查与分析，广东经济，2002（8）7. 王新亚、潘海平、葛如江：失地农民：一个值得关注的人群，经济日报，2003-11-18（9）8. 常进雄：城市化进程中失地农民合理利益保障研究，中国软科学，2004（3）
