爱华网政策僵化、功能式微与制度负效应 在计划经济向市场经济转轨的宏观背景下，人事档案已经由原来的“香饽饽”逐渐沦为“鸡肋”，人事档案的管理也处于越来越混乱的境地，其主要原因具体表现为：首先，随着体制改革的深入和劳动用工制度的变化，人员流动变得频繁，人事档案对部分人的束缚得到一定程度的解除。在计划经济体制下，单位员工身份泾渭分明并依附于单位这个“全能”的“小社会”。员工由于学习或工作需要而进行流动，除所在单位领导同意，接收单位有计划指标，还须由接收单位将档案上报并经当地政府人事、劳动部门或其他相关的主管部门审核批准后，发放调令，方可办理调动手续。如果说单位不同意放行个人档案，新单位是绝对不敢接受的，因为流动者无法办理自己及家庭的“户口、粮油”关系，无法分房，也无法办理小孩的入托或入学等。随着粮油等生活必需品供应制度、住房制度、养老保险制度以及户籍制度等方面的改革不断深入，人们已经不再对单位“从一而终”了。人们的思想观念发生了重大改变，自谋职业，个体经营为就业开辟了新渠道；独资、合资、三资、民营等企业形式的蓬勃发展，不仅为社会提供较多的就业机会，也带来了全新的用人机制，这些企业在招聘使用员工时，更多地看重个人的能力，而不是注重一个人的身份，企业对员工的约束主要是靠合同、协议而不是人事档案。同时，随着市场经济体制的建立和多种经济成分的发展，企业生存周期缩短，人才流动频率加快，统一的档案管理制度和管理目标与分散操作不规范管理之间的矛盾不断加剧。 其次，随着干部人事制度改革，干部已经实行分类管理，统一的“干部”概念和管理体制已不复存在。在过去“无论是机关，还是工厂、农村、学校、医院及科研单位，都普遍使用‘干部’一词，凡是大专以上毕业生，不管其从事何种工作，都统称为‘干部’②这样使干部的外延大大地扩展了，这些被称为“干部”的人群是一个庞大的队伍，反映到人事档案的管理上，使得人事档案与干部档案几乎可以同等相称。然而，在推行人事制度改革和建立国家公务员制度后，作为公共管理者的干部边界已经越来越明晰。于是，教师就是教师，医生就是医生、记者就是记者，编辑就是编辑，用不着在其前面冠以干部的名词和身份，他们的档案也不能叫干部档案，更不能完全按照干部档案一种管理体系来管理。同时，国家实行干部分流转岗之后，中央及各级地方政府机关的人数将分流一半，这一半人的档案亦不能完全按照过去干部档案的要求去管理了。 最后，人事档案制度本身的缺陷不断凸现，非规范化的操作和分散化的管理，致使档案的信度、效度大受影响。传统人事档案制度以控制人、制约人为出发点，强调“人档不分”、“档随人走”的封闭式、内向型管理模式，是典型的计划体制产物，是与信息社会和现代人事管理相矛盾的。在档案文本里，涉及个人思想政治品德、家庭历史及社会关系等方面的内容多，工作能力、专业特长等方面的信息记载比较少。重学历、资历，轻能力、业绩；重历史轻现实；重抽象、轻具体。档案材料收集不完整、不全面，旧材料比较多，新材料补充不及时，不能真正反映个人的现实面貌。组织评价机械化、形式化、流程化、“技术化”，不能客观全面真实地反映一个人的情况。涂改、伪造档案的违法行为也屡见不鲜，假工龄、假年龄、假学历、假职称等现象增多。收集、加工、传递、利用诸环节的管理漏洞也不同程度地存在，造成档案材料遗失、缺损和变形，从而导致人事档案信息失真。 实际上，传统人事档案制度是“官本位”意识和计划经济体制的特有产物，是单位制下一种强力控制的、不对称的、典型的“符号化政治”。由于上述主客观原因的存在，传统人事档案制度在市场经济条件下越发显得与时代发展不相调和，其负面效应愈来愈被“放大”，归纳起来主要表现在： 第一，设置“人才壁垒”，限制了人力资本的合理流动，降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地最大限度地开发人力资源，马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”，人力资本也是如此。而市场经济发展最基本的一个要素也是劳动力的自由流动。然而，作为人力资源流动的一个重要媒介，人事档案内容和管理形式上的制约限制了人力资本的开发；原有的“人档不分”的管理制度阻碍着作为生产第一要素的人才流动。在一个人力资源还相当稀缺的国度里，过度的“人才壁垒”只能防碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时，这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”，把一些适合承担某些职位的人予以排斥，将一些不适合的人去承担这些职位；把愿意承担某些职位的人予以排斥，而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而，单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。 第二，实施“行政控制”，强化了行政的随意性，传统人事档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事，在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定，而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中——许多人也许一辈也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职，把称职者写成不称职，更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事，因此档案也被神圣化为权威的权力符号，成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成“私权力”，公权力严重侵犯私权利。至于个人思想品德的记录，只能任凭领导者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德，仍然是一个“歌德巴赫猜想”。 第三，产生“制度交易”，致使人事档案制度进一步扭曲，本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的“角斗场”，制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。由人事档案衍生的一系列腐败现象仍然大量存在，档案成为某些人权力寻租的必需品。一些人为了档案从原单位调走，千方百计想办法、找关系、走后门，于是本来不具商品价值的东西有了价值。而一些人利用档案作掩护，名为单位上班，实则为自己干活，同时也可以在多个单位领取薪金。这说明，仍然有许多“单位人”还把人事档案当回事，对他来说人事档案还是身份和地位的文字记录，甚至是谋求个人利益最大化的护身符。而有的单位则根本不在乎原来的档案，承诺对引进人才重新建档，档案已经沦为事实上的“鸡肋”地位。其实，全国已有相当多的城市明里或暗里承诺高级人才不受人事档案限制，这一方面说明人才已经成为地方社会发展的重要战略资源，人才大战的帷幕已经徐徐拉开；另一方面也说明传统人事档案制度的功能日益式微，有档案和无档案已经不太重要。同时，也促使我们进一步思考：对于一项已经滞后的政策进行高成本维持有无必要？ 第四，制造“单位封闭”，削弱社会的整合性，妨碍着正常的社会分化。传统的人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系。为了维护单位利益，就必须对其他社会群体或其他社会系统进行排斥，因而人为地制造了“单位封闭”和低度化的社会流动，这种刚性化的制度隔离，加剧了单位与“单位人”乃至于整个社会的不信任状态，同时也促使某些人不“唯实”（事实）、不“唯书”（真理），只“唯上”（领导），造成了本真人格的扭曲。随着市场经济与现代化的进程和发展，社会结构日益复杂，社会差异成分越来越多，刚性的制度阻隔毫无疑问对正常的社会分化起着阻碍作用。在公共事业单位以外，市场化和社会化程度已经愈来愈高，传统的“二元人事体制结构”在政策变迁的背景下只能越发显得与社会整体不相调和。 当前，为了提高整个社会的发展质量和尽快实现社会的转型，政府取消了与现实不相协调的许多政策、法规，比如取消收容审查、户籍藩篱、强制婚检、强制拆迁，实行结婚离婚无需介绍信、艾滋病人允许结婚、公安部30条便民措施等等，我们高兴地看到了一个道德型、服务型、回应型、法治型政府的回归。同时，我们越来越清晰地阅读到公共政策的人性化和制度的文明化趋势。另一方面，政策与制度的宽容也是政治文明和和谐社会的主要标尺。如今，传统人事档案制度的失效及其所造成的不良后果已经被越来越多的公民所认识到。
② 朱玉媛：《现代人事档案管理》，中国档案出版社2002年版，第61-62页。
