爱华网［摘 要］乡镇财政是我国最基层的公共财政范畴，其发展不仅关系到我国财政体系的整体规划，而且对我国基层政权的运转及社会的稳定发展都有一定的影响。本文尝试在对我国乡镇财政困难现状及原因的分析基础上，提出摆脱乡镇财政困境，使其走上规范建设的可行措施。
［关键词］乡镇财政 预算管理 改革
Abstract: The village public finance is the lowest layer of the public finance class in our country. Its development not only relates to the whole layout of the public finance system but also influences the revolving of grass-roots political power and the stability of our society. So , analysis on its problem particularly seems to be important. This text gives out some measure on how to resolve these difficulties and brings up the norm of its development way on the basis of analysis on the difficult condition and reason of village public finance at present.
Key word: village public finance the budget manage reform
乡镇是连接城市和农村的桥梁与纽带，是基层的一级政权机构，也是政府实施宏观调控的最基层部门。因此乡镇财政状况与运转的好坏，对构建稳固的财政机制和维护社会稳定有着极为重要的作用。近几年来，随着我国改革开放的进一步深入和市场机制的不断完善，以及全国范围的农村税费改革的开展，乡镇财政正在面临越来越多的困难，已严重影响到基层政权的稳定和农村社会经济的可持续发展，很多问题亟需研究解决。
一、 乡镇财政目前的困境和突出问题——风险重重，不堪重负
目前乡镇财政困难的主要表现有：
（一）财政赤字
乡镇收入不稳定，财政支出中有的难以列入预算，有些难以完成上级下达达标任务，乡镇财政入不抵出现象严重，财政缺口较大。特别是随着农村税费改革的不断推进和农民减负力度的逐年加大，财政平衡将不断打破，乡镇尤其是农业乡镇的财政增收压力逐年增加。这种情况集中体现在：首先，财政超负运转，屡闯“红灯”。在预算安排上，首先是显性赤字突出。据对某县23个乡镇预算执行情况调查，22个乡镇在决算中均存在不同程度的赤字，有的赤字额高达160多万元。同时，乡镇财政也存在明显的“隐性”赤字，部分乡镇在制定预算方案时，为了达到收支平衡目标，不切实际，无依据地提高收入水平，形成理论上的收支平衡。其次，“寅吃卯粮”十分普遍。在可用资金严重不足的情况下，大多数乡镇政府为了保运转，想方设法啃“老本”，有的超收企业承包资金；有的将乡镇固定资产变卖解决临时性的资金短缺，或以改制为名，不分情况将企业低价转卖，求得暂时性的平稳；而有的镇(乡)村甚至提前收税，造成前吃后空，某镇36个村，竟有17个村存在提前收税的情况，有的村税费甚至收到了2005年。
（二）债务沉重
由于历史赤字积累，加上前些年乡镇企业亏损形成的债务，还有为了完成上级下达的税收任务而贷款的利息等等，致使乡镇累计债务数额较大，债务负担比较沉重。
首先，债务负担过重是当前乡镇中一个带有共性的问题,据统计资料反映，全国乡镇本级债务为1720亿元，平均每个乡镇负债为400万元。某市最近对所属18个乡镇债务情况进行清查，情况也如出一辙，该市各乡镇总计负债9360万元，镇(乡)平均负债520万元，负债面达100%。从负债的内容和项目看，主要是三个方面：一是上级贷款,包括各级借入的财政周转金、世行贷款和农业综合开发资金等；二是向民间和金融部门贷款划归政府和财政承担的债务，如教育投入和各种乡镇达标升级加大的投入；三是财政“兜底”超支和各种预算支出欠账等。其次，部分债务成为“死账”。近年来，有些乡镇的债务到了还款高峰期，但许多企业已经破产或面临破产，大部分债务已成为“呆账”、“死账”，县区财政为了减少财政风险，采取扣拨乡镇调度款的办法，造成乡镇财力的匮乏，但仍难以解决债务的到期归还问题。
（三）拖欠工资
目前很多乡镇财政就是吃饭财政，乡镇拖欠干部、教师工资现象严重。由于以上财政赤字和债务等原因，资金存量不多，乡镇财政运转过程中，常常难以保证干部教师工资按时足额发放，特别在1—6月份农业收入淡季，乡镇基本上只能靠借钱发放基本工资。长期拖欠工资不仅影响了教师、干部工作的积极性，而且已经涉及到农村社会的稳定和发展。罢课、上访之事在很多地方时有发生。
二、 乡镇财政目前困境和突出问题的原因分析
乡镇财政困难可以说是多方面因素共同影响的结果，从表象上看，其直接原因主要是：收支不对称，入不敷出的矛盾。
（一）财源单一，预算收入不足。
首先，没有充足稳定的税基财源是大多数乡镇财政困境的主要原因。乡镇经济仍然是传统农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位。体现在财政收入上,大部分乡镇财政收入仍以农业税收收入为主。二、三产业发展滞后，财源单一，缺少新兴财源。其次，某些贫困地区乡镇仅有的“农业三税”财源风险大，到位不及时是造成财政困难的主导因素。我国农业基础薄弱，生产力水平低，财政贡献力差，受自然灾害影响，年际、地域之间很不平衡与稳定，农业三税每年都有相当一部分不能上缴入库，形成尾欠，尾欠的结果即影响当年的财政收入。即使是正常入库的税金，也绝大部分集中在下半年，这与乡镇行政经费全年均衡运行，事业经费重在年首、年中的财政支出规律形成了时间差，更加剧了乡镇财政的运转难度，这些乡镇，一无财政节转，二无非税收入，举债、 拖欠就成了偶然中的必然。再次，长期以来，财政权力相对上控，上级财政包揽包括国税、地税、工商管理、治安罚没，国土资源使用费、电信等几乎所有稳定的大额税源和行政收费，保证了相对稳定的上级财政，在实行年度财政预算时，又优先考虑本级财政运行和留出一定的调控财力，及至最基层的乡镇，就成了俯人鼻息的“吃饭财政”。
（二）改革促使乡镇支出膨胀。
在有关三农问题的三个确保中，当前我国各地的农村税费改革方案较好地贯彻了中央关于减农民负担的有关政策，农民整体负担得到一定程度的减轻，然而，改革也对乡镇财政带来了许多压力。一方面表现为乡级财力总量下降幅度大，财政增收空间有限，资金周转困难。同时另一方面乡镇财政硬性支出负担加重，特别是人头经费负担重。再加上政策性增支因素多，涉及面广，增支量大。与此同时，由于目前农村税费改革的配套改革不到位，牺牲了部分乡镇财政的利益。其实，乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，负债严重。这些乡镇举债绝大部分是前几年农村基础教育达标和发展乡镇企业引起的，过去，这些收支缺口主要依赖政策外收入弥补。而现在，由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理规范化的刚性约束,这些改革前留下的乡镇债务的化解更加渺茫。
以上是一些显而易见的直接原因，然而，造成这种乡镇困境的体制上的深层次矛盾似乎应更引起我们的注意。
（一）财政体制不健全，财权和事权不统一，弱化了乡镇财政职能，也制约了乡镇财政增收节支的积极性。
一方面，在收入上，当前乡镇财政体制形式各异，有的实行了分税制，初步构成了一级财政的基本框架，有的仍然属于包干体制。同时县乡两级在收支基数的测算和上交比例的确定上，市、县集中财力过多，县乡两级分配关系没有完全顺理，在一定程度上挫伤了乡镇当家理财的积极性。另一方面，在支出和管理上，征管机构设置与乡镇职能不配套，致使人难找、税难收、工作难协调，乡镇财政工作较为被动。不少职能部门强调自身利益，把一些属于乡镇管理的权限纷纷上划，形成财权在上、事权在下、财政制约事权、事权拖累财权的不正常现象。另外，频频发生上面出政策、下面出资金的情况，不仅影响了分税制体制的正常运转，而且严重影响乡镇财政预算的执行，使得纳入当年财政预算的各项收入和支出由于上述原因难以实施，相反未纳入预算的收入和支出会接连不断地发生，随意性强，难以编制和执行财政预算。
（二）财税管理和预算管理粗放，难以发挥财政资金的应有效益。
首先，预算方式落后。在预算收入的确定上，主要是根据上年收入基数、结合当年支出需要来确定财政收入的增长幅度，并依靠行政手段来保证预算目标的完成，从而导致收入水分和虚假现象的发生。在预算支出的安排上，往往把指标压到最低限度，而后又不得不频繁追加。从而造成预算约束软化，影响了财政预算的严肃性。其次，预算外资金管理混乱。乡镇统筹资金管理不力，部门分割和多头管理问题比较突出，预算外资金的失控现象普遍存在。同时，税制不够完善，地区间税负不均，计税的土地和产量与事实不符，有税无田和有田无税的现象大量存在。
（三）人员素质和编制落后，更加剧了乡镇财政的困难。
乡镇执法和守法的人员文化素质一般较低，法制观念淡漠，一方面存在偷税、骗税和抗税现象，同时也存在包税、按田亩和人头摊税、人情税、关系税、以及虚开税票等不正常现象，严重影响了财政收入的质量。而机构臃肿、人浮于事，又使乡镇财政成了“吃饭财政”。乡镇虚设岗位多，副职多，难以形成干事合力，事业单位职责不清，机构重叠，加重了财政包袱。
三、 乡镇财政目前困境和突出问题的解决对策
针对上述问题，笔者认为，乡镇可考虑重点做好以下工作：
（一） 广辟财源，寻找因地制宜的经济发展之路。
财为政之本，无财便无以为政。因此，合理寻找和扩大乡镇财源是发展乡镇经济，实现财政自求平衡的根本途径。各乡镇应根据本身的条件，合理规划，有组织、有步骤地开展乡镇财源建设工作，努力提高乡镇经济的增长质量和效益。为此，可从以下三个方面着手：
一是壮大乡镇企业。乡镇企业是乡镇财政收入来源的重要组成部分，通过纳税和缴纳各种费用为乡镇地方政府提供主要的财政支持。乡镇企业要发展和提高，进行二次创业，必然要使其单一所有制结构向多种所有制结构转变，走所有权与经营权相互分离之路，让企业的组织制度和经营方式逐步走向科学化和制度化。同时为了改善融资渠道的狭窄的处境，可考虑一方面在农村金融体系中建立政策性银行，加大对乡镇企业的扶持力度；另一方面，在加快农村企业股份制改革的基础上，促进农村企业股票的发行和上市。二是大力发展基础农业。我国是农业大国，只有农民富裕起来，乡镇财政才能有保障。为此需要通过增加投入，抓住农业综合开发机遇，把重点放到维修巩固农业基础设施上，鼓励农民组建农村专业合作经济组织。同时，加快农业经济结构调整，使农业生产走产业化的道路。要以特产大镇为突破口，抓住资源优势，大力发展农村多种经营、大力发展农林特产基地，系统开发农业特产税源，加快产业化发展进程。针对农户生产自发性和盲目性的缺点，应重视专业合作组织建设和发挥合作职能实体的作用。要根据市场信息按照市场需求组织农户有计划的安排生产，有计划地组织收购和上市，并为农户提供生产、加工、销售等一系列服务，以利于提高农民进入市场的组织化程度和农产品的市场竞争力。三是开发新兴财源。主要是利用各地自然优势，大力发展第三产业。围绕建立社会化服务体系，创办多种经济实体，力求项目有所发展、管理得到加强、效益有所突破，确保第三产业提供的税收有较大幅度的增长。大胆放手发展个体私营经济，建立私营工业园区，营造工业经济的增长点和税源增长点。
（二）改革管理体制，合理划分事权。
主要是全面推行以分税制为主导类型的收支挂钩型乡镇财政管理体制，促进我国乡镇财政管理体制规范化。正确处理县、乡两级政府的财政分配关系，调动乡镇政府积极性，保障县乡政府职能实现，促进农村社会经济发展。在明确划分县、乡政权之间事权的基础上，切实贯彻“财权与事权相结合”的原则，合理划分县、乡两级政府的财政收支范围，真正做到“乡财乡理，乡事乡办”、“人、财、物相随”，以避免乡镇财政管理体制框架的频繁变动。合理确定乡镇财政管理体制的有效期限，稳定县乡之间的财政分配关系。同时，在体制执行中配以健全的预算调整制度，加强预算法的进一步贯彻实施，强化财政法制，增强财政管理体制的法律约束力，避免某些“乱指挥”等人治因素对乡镇财政管理体制的不必要干预。
（三）进行机构改革，强化管理与监督。
重点是完善乡级“财、税、库”机构，并妥善处理好三者之间的关系，保障乡镇财政管理机构正常运行。一是完善乡镇财政管理机构，精简乡镇政府和事业单位的冗余人员，并通过培训和人才引进不断提高乡镇财政工作人员的素质。政府机构改革为精兵简政提供了有利契机。乡镇政府可抓住机遇，对现有财政供养人员进行全面摸底清理，清退超编人员、临时人员，对人员进行优化组合，择优上岗。二是协调财、税机构之间的关系，健全税收征管体系。综合考虑农村的税源分布状况及降低征管成本、提高征管效率等因素，在我国农村完全按行政区划建立乡镇税务所是不现实的。为妥善解决乡镇财、税机构不配套的矛盾，可建立乡镇财税机构合署办公制度。三是积极建立、健全乡级国库机构。国库作为财政资金的保管和出纳机构在财政管理体制运行中的作用是十分重要的。部分地区乡镇财政“有财无库”的状况严重影响着乡镇财政部门对财政收支的管理监督和对资金的调度。因此，尚未建立乡级国库的地方应积极创造条件，争取尽早建立国库。已经建立国库的地区应与金融部门进行协调，进一步完善国库机构，保证国库工作的质量。
（四）完善财政转移支付制度，有方向地加大财政支持力度。
农村税费改革也具有两面性，在肯定其积极作用的同时，也应该看到改革存在问题的突出表现为乡镇财政收入的锐减，短期的办法只有通过加大转移支付的形式向乡镇政府提供行使法定职责的资金保证。目前，中央给予地方农村税费改革的专项补贴，远不能弥补农村税费改革所形成的财力缺口。为保证改革的顺利进行，中央应加大财政转移支付的力度。在转移支付中需要遵循四原则，一是保运转原则，乡镇政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要。二是均衡性原则，转移支付应与乡镇政府财政需要成正比，与财政收入能力成反比。三是透明原则，转移支付资金的分配应该公正合理，杜绝拨款过程中的寻租行为。四是激励原则，转移支付资金分配应激励乡镇政府开源节流，培植地方财力和税基，控制无效率的财政行为。总之总体上就是要体现公平、效率原则。同时，按照公共财政的要求，县乡财政要集中相应的财力保证教育等公共需要的支出，要量力而行地进行公用基础设施建设，逐步退出一般竞争领域。
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