爱华网摘 要 本文围绕城乡规划依据框架适应性建设问题，通过分析市场在城乡空间资源分配中的作用，认为房地产开发行为是房屋商品的生产行为，禁止性规定将成为法规体系建设的核心，提出公共空间品质的管治和维护将成为政策性规划和管理的重点，规划行政应淡出出让用地的具体空间分配领域，专业规范与行业标准将成为主导出让用地空间利用质量的主体等思考。在此基础上提出了几点城乡规划依据框架适应性建设的建议，希望通过完善规划法规、规划编制成果和规划技术标准等体系，构建合理的地方性的城乡规划依据框架，增加其适应性。
关键词 规划 依据 市场 适应性
引言
随着《物权法》、《城乡规划法》的实施，城乡规划工作面临新的法律、政策和人文环境的挑战，各地规划行政主管部门大都面临上级领导、社会公众以致纪检监察部门的质疑，如：是否管得太多？是否阻碍了经济社会发展？是否官僚主义和本本主义太严重？是否存在不正当的利益输送？等一系列的问题。城乡规划的适应性面临前所未有的拷问。笔者认为城乡规划依据框架的适应性是城乡规划适应性建设的基础。重庆市近年来在城乡规划依据框架的适应性建设方面进行了积极的探索，希望建立由城乡规划法律体系、城乡规划技术标准体系和城乡规划编制成果体系构成城乡规划依据框架，以增加城乡规划在适应城乡社会经济发展过程中适应性，本文是笔者有机会参与这一依据框架建设工作的一些思考，希望与各位读者商榷。
1 对城乡规划依据框架适应性问题的思考
1.1 城乡规划应如何更有效地发挥市场对空间资源的基础性调节作用
计划经济是以集中决策为主进行资源分配的经济，市场经济是以分散决策为主分配资源的经济，市场的价值核心是对物权即人权的尊重，让市场主体有机会创造和保护自己获得的资源。“规划”是“计划”转向市场、适应市场的产物，是对未来城市空间资源的规则性和通则性引导，而不是“计划”的直接安排与规定，应更多的强调规则的制定，已有项目计划后的规划设计应纳入工程设计的范畴，是在规划指导下的项目设计，所以，规划的适应性主要体现在带有空间“规则”属性的规划成果的适应性上。进一步说“规划”是规范市场机制在调节城乡空间资源过程中的规则，“规划”的规则属性或者说公共政策属性，是“规划”得以产生发展，而且将继续存在的基础，是为市场的基础性调节作用服务，成为市场调节空间资源的重要规则之一。笔者认为应该区分政策性规划和项目性、实施性规划，控制性详细规划以上层次的规划应该为政策性规划。
1.2 对公共空间品质的管治和维护将成为政策性规划的重点和政府规划管理的底线
公共空间作为公共产品的重要内容是应该由政府提供的。例如，香港作为亚洲收入差距较大的城市，但香港人生活质量的差距远不如他们的收入差距那样大，因为政府提供了充足而完善的公共物品如：体育场馆设施、文化设施、城市公园、海滩、广场等比比皆是，而且，基本上不收门票，让贫穷的人和富裕的人都可方便地享有，自由地进出。成为社会和谐的重要物质空间保障和载体。城乡公共基础设施空间的保障主要通过六线控制方式进行，具体为道路红线、绿化绿线、河道蓝线、文物紫线、电力黑线、轨道交通橙线；文、教、卫、体等公共服务设施空间的保障，需要政府财政的全力支持，要保障公共空间的数量和品质，除了早划定、早征用外，在进行涉及公共设施用地规划调整时，应该预先设置较高的规划调整门槛，并且进行公示征求市民意见，增加规划调整的程序性难度，使随意调整公共设施的行为得以减少。
1.3专业规范与行业标准将成为主导出让用地空间利用质量的主体
如果将房地产建设行为理解为，在出让用地上，生产用于市场流通产品—--房屋的行为，将房地产商看成是该商品的生产厂商，我们的思路会更加清晰。政府对其他市场化程度较高的产品的管理方式，可以给我们规划行业以启发，如在汽车行业，汽车生产类型、生产数量等都不是政府管理的范围，政府通过制定专业规范与行业标准，使之成为汽车质量控制的主体，政府更多的是监督、指导、制定消费者保护的制度，如：招回制度等，从而保护消费者利益。让我们来看看规划是如何管理房屋产品的生产过程。
容积率、建筑高度：实力大的强势开发商，一般通过本级政府领导或上级部门领导的干预进行调整；实力小的开发商，一般通过非正常利益输送，进行调整；守法的开发商只有按规定容积率建设。在重点视廊控制区，建筑高度由于受到社会的监督，问题容易暴露，一般都能够严格执行；在一般地区的建筑高度控制仅仅凭规划部门的力量是难以控制的。
绿地率指标：一般由绿化部门进行控制，但在没有达标的情况下，大都通过收取异地绿化费方式进行管理，实际上是没有控制。
据重庆市的《都市区控规实施评价报告》（2007）统计，控规指标调整“批复同意的占申请总数的三分之二”，调整获得同意的主要为政府土地储备机构和大的开发企业。可以看出真正体现规划行政权力的指标：容积率、建筑高度、绿地率等，规划行政并不一定能管好，从本质上说也不应该是公共行政资源管理的重点内容。笔者认为，应该通过专业规范与行业标准，由有职业资格的人员进行落实，在有关标准的规定下确保规划成果的空间质量。参考香港的做法，在与《香港标准与准则》不一致的情况下需由设计人员进行专题说明，也就是与专业规范与行业标准有出入的问题，应该组织专家进行专题论证解决。笔者建议应该发挥密度分区的基础性作用，在密度分区的基础上通过市场化的公开的容积率交易对容积率进行调整，让权力退出容积率的调整和分配领域，既可以保护自己，又可以促进社会公平。
1.4 规划行政应淡出用地出让的具体空间分配领域，更多的通过相邻权的维护和市场主体的选择，制约土地利用的功能、规模和质量
在保障出让用地公共空间品质的情况下，可以将出让用地上的具体开发行为，看作是市场产品的具体设计、生产、加工等过程，在市场上如果生产的产品没有市场，就只有销毁或修理。消费和流通城市空间产品的市场是房地产市场，也应该面临产品是否符合市场需求等市场生存原则的考验。就如宣告现代建筑死亡的那栋被爆破拆除的获奖建筑一样，不是有许多80年代的建筑被拆除吗？残酷的市场原则，对空间资源的分配效率应该是最高的。但是如何避免市场化的开发行为对公共利益和第三方利益的损害，必将成为政府规划管理的重点，与此同时，政府应避免越俎代庖，保护第三方向开发建设行为提出要求的权力，保护相邻权成为主要的选择之一。所以笔者认为，在保障出让用地公共空间品质的情况下，尽可能由市场的分散决策进行空间优化配置。对规划用地功能、规模的变更，可以通过规划的环境影响评价和相邻权人的监督来实现。
2 对城乡规划依据框架适应性建设的建议
2.1应该调整和改进我们思维方式
改进规划成果的适应性，首先要求规划编制与管理者的思维方式进行转变，在遵从市场经济效率原则的同时，思考通过规划减少市场的负效应，保障公共空间产品的品质，从确定性思维转向不确定性思维，从线性思维转向非线性思维，从简单机械性思维转向复杂性思维，正确认识并尊重市场机制在资源配置和调节利益关系中的基础性作用，以高度的责任感去面对城市发展所遇到的新情况和新问题，通过深入调查研究和分析，结合城市长远目标，在合理的城乡规划依据框架内，提出适应城市当前和长远发展的规划解决方案，将规划编制过程转变为公共政策和公共规则的制定过程，提高规划编制和管理适应城市发展和社会进步的能力。
2.2以规划禁止性规定为重点，加强地方性规划法规体系建设，完善城乡公共空间的刚性管理环境，是促进城乡规划依据框架适应性建设的基础
在新的法制环境下城乡规划面临新的法制边界，对物权的尊重，成为该边界的底线，在尊重物权就是尊重人权的新原则下，城乡规划如何平等保护国家、集体和个人的物权，成为必须面对的问题？在过去的法律，并不认可房屋所有人对相邻权的处理权利，如房屋间距不符合法律规定进行的行政许可行为，即使当事日人同意也被法律认为是无效的许可行为。因为法律没有赋予财产所有人处理自己财产的充分权利，法律并没有规定当事人的协议在空间财产和相邻关系的处置上是否有效。所以理论上任何人对政府不符合法律规定的建筑间距审批行为都有提请行政诉讼的权力。所以，城乡规划的公共管理资源过多的介入了可以由当事人自己协商解决的领域。在新的法律环境下划定公共物权边界，保障公共空间品质成为规划管理的重点内容，通过围绕保护公共空间物权的法制化建设，将禁止破坏公共空间品质的行为纳入法律条文。按照法律不禁止就应该许可的原则，将城乡规划法律体系、技术标准体系和编制成果体系进行政策化和条文化，完善地方性规划法规体系建设。由此看来，提出土地利用的禁止性规定将成为城乡规划依据框架建设的重点内容，也可以说规划在解决公共空间时必须明确表述怎么做，而在规定出让用地的开发行为时应更多表述禁止做什么，进行区别性描述。重庆市目前正在《城乡规划法》的规定下，开展《城乡规划条例》和《技术规定》的修订和调研工作，希望通过总结国内相关城市的规划管理经验，建设完善的适合重庆特殊城市条件的城乡规划法规体系。笔者认为，以禁止性条文为重点，加强地方性规划法规体系建设将成为城乡规划依据框架适应性建设的基础和核心。
2.3按房地产的产权状况进行有区别的规划管理
由于我国总体处于政府集中控制资源向社会分散控制资源的转化时期，政府有计划地将土地等资源投入到市场流通，进入公民个人的资产权领域，由公民个人进行管理，与此同时公民的权力意识开始逐渐成长。人们保护自己财产权及物权的意识得到加强。城乡规划将会逐步把保护公民物权作为基本的原则，粗放式的规划编制行为将得到节制，围绕不同的产权状况进行分区管理应是必然的选择。我们常常惊叹于欧洲城市历史传统保护的完整，其中一个重要原因是由于其物权是由公民个人捍卫，同时法律也保护这种权利。我们可以按房地产产权状况将城市土地分为：传统风貌地区、旧城改造区、规划建设完成地区、规划方案已公示地区、规划建设方案未公示地区、其他待开发地区。
其产权和管理要求建议如下：
传统风貌地区是有一定的传统风貌，但产权状况复杂，公有和私有并存，建筑多有保留价值，规划可以进行适当改造，应引导保留传统风格，高度重视相邻权。
旧城改造区是建筑风貌不具备保留价值，拟进行成片改造的地区；在未成片改造之前，规划上一般采取“三原”原则进行管理，即“原址、原面积、原结构”的管理原则，减少成片改造的代价。
规划建设完成地区是指完成建设活动，通过规划验收，交付新的业主进行正常使用的地区，此类地区原则上不应该再进行改造和建设，区域内的建设活动须经区内业主的明确同意或默认同意，在公示后，没有明确反对意见的情况下才能给予行政许可，否则，将可能引起业主强烈的反对。
规划方案已公示或已审批地区是指开发商已向社会承诺按规划建设方案进行建设的地区，此类地区属于完成房屋商品设计，将进入生产过程的地区，有的地方部分房屋已进行预售。原则上不应该进行任何方案的修改，如须修改，必须公示，征求房屋预定者的同意后，才能给予行政许可。
规划建设方案未公示的地区是产权属于政府或开发企业，产权状况清晰，建设方案在不断优化和论证阶段，产品设计主要接受开发商对房屋的市场定位和城乡规划依据框架的制约。
其他待开发地区原则上，除了在规划的村庄用地范围内进行建设外，应该控制其他建设行为。由政府依据市场发育情况，在土地征用和储备的基础上，有计划地推出可流通的土地，提供开发企业和其他建设者使用。
2.4 构建适应地方发展的规划编制体系，完善规划编制过程和成果
2.4.1合理的规划编制体系有利于提高规划编制成果对空间发展的适应性
《城乡规划法》明确了两阶段五类型的规划编制体系，即总体规划和详细规划两阶段，城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等五类型，具有普遍的实用性。
为了提高规划编制成果的适宜性，重庆市近来对地方化的城乡规划编制体系进行了探索，初步了解到的方案是将规划编制体系在《城乡规划法》的规定基础上划分为“三层次两阶段”，三层次是指：市级城乡规划、区县级城乡规划、镇（乡、村）级规划，两阶段仍然是指总体规划和详细规划两阶段。通过合理划分规划层次强化“上层”指导“下层”，“总规”指导“详规”。
2.4.2加大规划编制过程的公共参与力度，编制单位应主动调查了解市民意愿
公民参与规划编制过程正成为增加规划的公共政策属性的主要手段，在方案编制过程中体现公众意志，反映市民意愿，引导市民参与城市空间决策过程，是和谐市民社会发展的方向和要求，通过必要的公示和征求意见程序，将部分空间利益矛盾减少在规划方案阶段。同时，公众参与的过程也是一个集思广益的过程，是规划人员的专业理想与大众理想对接的过程。
2.4.3提炼编制成果，使城乡空间发展目标通俗化、规则化，便于宣传和普及
探索建立便于社会沟通和宣传的规划控制概念，如“规划特别意图区”等，使规划控制要求家喻户晓。目前，本应是公共政策的规划控制要求，存在只是少数专家的圈内资源的情况，给外界印象是一把根据不同对象可以伸缩的标尺，主要原因是公开性不足，通俗性缺乏，理解困难。像重庆市渝中半岛的“城市阳台”这种通俗的规划控制概念在规划管理中还较缺乏。通过广泛宣传各种城市公共空间控制理念，有利于增加规划管理的透明度，在保障土地开发者权益的同时，增加城市空间发展的可预见性。通过通俗化表达，对规划成果进行制度化设计，将规划转化为规则，使城市理想具有可操作性。
2.5通过城乡规划的“一张图”，实现多规协调，为可能的发展需求创造空间条件
城乡规划需要解决的核心问题是城乡空间资源的优化配置，实现城乡空间资源配置效率的最大化，在合理配置的基础上需要有相应的空间管治措施，作为日常规划管理的依据，通过推进城乡空间规划与国土部门的土地利用规划、计划发展部门的城乡功能区划和环保部门的生态功能区划，在城乡空间布局与管治上进行的高度协调和统一，以空间上的“一张图”实现多规协调，积极引导城乡空间的高效配置。
城乡规划的重点是要预测在的新形势下城市空间发展方向、结构与功能上可能发生的变化，并提出应对这些变化所应采取的工作思路和政策措施，通过研究和决策过程的讨论，使与城乡空间发展有关的建设、计划、国土、环保等管理部门能够统一发展思路、协调各方立场。通过城乡空间发展战略研究，编制统筹城乡的规划，在一定行政区域内整合相关部门的空间规划成果，将国土部门的地质灾害区和基本农田保护区以及矿产资源储藏区、水利部门的河道和水库及其水源涵养区、环保部门的生态功能区和自然保护区、林业部门的森林公园和自然林地、园林部门的风景名胜区和郊野公园、文化部门地下文物遗址和文物保护区、基础设施部门的基础设施廊道和航道控制区、计划发展部门的产业园区等均纳入“规划一张图”进行统一协调，这里的规划已不再仅仅是规划部门的城乡规划，而是政府进行城乡空间资源统一协调管理的“规划”，各部门依据相应的法律规定各自进行管理，但在各类地区进行的涉及房地产开发的建设活动，仍然必须纳入《城乡规划法》的法律框架下进行统一的空间规划审批管理。通过统筹城乡的“一张图”规划，不仅要协调解决各政府部门的管治空间划分问题，而且要解决城市、镇、乡、村庄等各层次居民点的空间使用问题，为可能的投资需求创造空间规划条件。
2.6构建地方性的城乡规划标准与规范体系，为城乡规划编制和管理搭建合理技术平台
由于我国存在巨大的南北差异、东西差异和高度差异，制定地方性的城乡规划标准与规范体系成为规划先行地区的选择，深圳、广州等地以《规划标准与准则》的形式对有关规范进行了发布，统一了规划编制和管理的技术依据。据重庆市开展《城乡规划导则》的编制的统计数据，城乡规划涉及国家技术标准与规范约139项，国家和地方相关法律、法规和规章165项，有的规定由于行业和地区等原因相互矛盾，导致难以取舍。重庆市规划局希望通过《城乡规划导则》的制定，使之成为城乡规划编制和管理工作中相关技术问题的指引。组织了30多位各专业的技术人员历时1年半时间，编制了17个单册共约28万字的《重庆市城乡规划导则》。使得规划编制和管理人员能够方便地获得与城乡规划有关的技术信息，使得规划编制和管理活动有了坚实的技术平台，初步以导则方式构建了合理的地方性城乡规划标准与规范体系。
3 小 结
城乡规划依据框架的适应性建设是一项长期的工作，应该是一个开放的不断完善的过程，目前，显得特别突出，是由于我国已进入新的发展阶段，不仅要追求发展的速度，而且要追求发展的质量，以新的发展观指导发展，在新的法制环境下，城乡规划工作面临重大的调整，所以，提出适应性建设的问题，与读者共同思考规划的出路。笔者认为通过提高城乡规划依据框架的适应性，建立由城乡规划法规体系、城乡规划技术标准体系和城乡规划编制成果体系的稳定的“金三角”框架，改进规划编制和管理，发挥市场作用，服务城市发展，改善规划部门在政府序列中的地位，减少政府决策失误和发展成本，保障公共产品空间素质成为当前城乡规划工作的重点所在。
本文承蒙重庆市规划院彭瑶玲副院长和重庆市规划局刘利处长等不吝提供了大量的研究资料和个人观点，在此一并表示衷心的感谢。
注 释
１、所谓“６２１１”分别是指：六条线：道路红线、绿化绿线、河道蓝线、文物紫线、电力黑线、轨道交通橙线；两种用地：公共设施和市政设施用地；１条城市轮廓控制线；１条城市空间特色意图区控制线。
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