爱华网一、城市基础设施建设与民间资本的关系
（一）城市基础设施建设离不开民间资本
1、政府财力难以满足巨大的投资资金需求
实际工作中，许多城市都感觉到建设资金的短缺，而基础设施状况因为直接影响到城市投资环境和发展速度，所以，为了协调基础设施建设与建设资金短缺的矛盾，动员民间资本，吸引民间资金参与过去由政府完全垄断的础设施建设也就势在必行了。
2、改革传统体制需要民间资本进入
调查表明，我国的市政公用事业现行体制存在着许多弊端，如生产效率低下，缺乏经营积极性等，这些都使得改革市政公用事业体制，拓宽城市础设施建设融资渠道，吸引民间投资成为当务之急。
（二）民间资本也有进入基础设施建设的需求
1、由于我国的资本市场发展的还很不完善，可供投资的金融工具很少；而产品市场的同质化现象非常严重，竞争也日趋激烈，投资风险随之增加。投资渠道的狭窄大大减少了民间资本继续增值的机会。所以，民间资本也亟需新的投资渠道，需要政府开放更多的领域进行投资。
2、从国际视角来看，而今，西方发达国家的经济增长速度减缓，而以中国为首的亚太地区发展中国家则连续数年保持着高速发展，这些西方的民间资本为了实现资本增值的目的，有着强烈的愿望资本输出到这些国家以在经济全球化的盛宴中分得一杯羹。
二、吸引民间资本参与城市基础设施建设的模式（一）BOT模式
BOT是Build(建设)一Operate〔经营)—Transfer(转让)三个英文单词第一个字母的缩写，是指由项目所在国政府或所属机构，为项目的建设和经营提供特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限期限内经营项目获得商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构，BOT是市场经济体制中民间资本参与基础设施投资的成熟模式，最近20年受到发展中国家的重视。
为了适应经济的发展，适应不同的条件，BOT模式衍生出许多不同的变种，例如BOOT (Build-Own-Operate-Transfer)，即建设一拥有一经营一移交。BOO(Build-Own-Operate)，即建设一拥有一经营，BLT (Build-Lease-Transfer)，即建设一租赁一移交，BT (Build-Transfer),即建设一移交。
（二）以“杠杆租赁”为基础的项目融资模式
此模式是指在项目投资者的要求和安排下，由杠杆租赁结构中资产出租人融资购买项目的资产，然后租赁给承租人（项目投资者）的一种融资结构。
“杠杆租赁”的特点：
（1）在“杠杆租赁”为基础的融资模式中，涉及参与方数目较多，融资结构比较复杂；
（2）“杠杆租赁”融资充分利用了项目的税收好处，作为股本参与者的投资收益，降低了投资者投资成本和融资成本；
（3）“杠杆租赁”融资模式也可以为项目一部分建设工程安排融资；
（4）项目的税收结构以及税务扣减的数量和有效性是其运行关键，杠杆租赁结构的税务扣减主要包括设备折旧，贷款利息和其他一些费用开支。
（三）TOT模式
TOT意为Transfer(转让)-Operation(经营)-Transfer(转让)，此模式是指通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量，从而获得资金来建设新项目的一种融资方式。在约定的时间内，投资者拥有该资产的所有权和经营权，通过该资产取得现金流量收回全部投资和合理的回报后，再将该资产的产权和经营权无偿转交给原产权所有人。
TOT模式与BOT模式不同在于：TOT模式是投资者购买己经建成项目，政府获得此资金建设新项目，而BOT是投资者通过建成项目，从而得到政府的特许经营权的一种融资模式。
（四）ABS模式
ABS是英文单词Asset-Backed-Securitization第一个字母的缩写，具体是指以目标项目的所拥有资产为基础，以该项目资产未来收益为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券等金融产品来筹集资金的一种证券融资方式。ABS模式的目的在于通过其特有提高信用等级的方式，使原本信用较低的项目可以进入高档证券市场，并利用高档证券市场信用等级高，债券安排性和流动性高，债券利率低的特点，大幅度降低发行债券和筹集资金的成本。
（五）投资者通过项目公司安排项目融资模式
此模式是指投资者通过建立一个单一项目公司来安排融资的一种模式，包括单一项目子公司和合资项目子公司两种公司。单一项目子公司是指为了减少投资者在项目中的直接风险，项目投资者经常建立一个单一目的项目子公司作为投资载体，以该项目子公司的名义与其它投资者组成合资结构和安排融资，合资项目子公司是由投资者共同投资建一个项目子公司，再以该项目的名义拥有、经营项目和安排融资。
（六）PFI融资模式
PFI (Private Finance Initiative，私人主动融资)模式是指私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等优势主动参与基础设施项目的开发建设、经营。在此模式下，私营企业与私有机构组建的项目公司负责项目的设计、开发、融资和建设，项目公司把项目出售给当地政府及相关部门。
PFI模式与BOT模式的区别在于：PFI实行全面代理制，代理人包括咨询公司、公司，由这些代理人实施并完成项目规划，设计、设计院、监理公司、有关专家管理人才和建筑管理、建设和运营等，同时PFI模式井不完全遵循BOT的三个过程：建设一经营一转让。
根据资金回收方式不同，PFI模式可以分为三类：
（1）独立运作型。基础设施项目开发，遵循“建设一经营一转让”三个过程，在遵循有关法律基础上，PFI公司独立经营、自行收费、自负盈亏，项目期满后转交政府。
（2）建设转让型。基础设施项目建设完成以后，政府根据所提供服务的数量等情况，向PFI公司购买项目经营权，不遵循“建设一经营一转让”三个过程，但在一定期限内，PFI公司负有对项目进行维修管理的责任。
（3）综合运营型。对于特殊基础设施项目的开发，由政府进行部分投资，数量因项目性质和规模不同而不同，资金同收方式以及其它有关事项双方在合同中规定，这类项目有时也称为“官民协同项目”。
（七）PPP融资模式
PPP是Public-Private Partnership的英文缩写，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个基础设施项目而结成相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到比预期单独形式更有利的结果。这种合作关系主要是通过一套协议和计划来进行，合作双方共同承担投资风险、责任以及分享回报。政府并不把项目的责任全部转让给私人企业。
PPP模式的组织形式多种多样：既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。
PPP融资模式的产生一开始就受到世界各国的青睐，尤其是在美国得到广泛的应用，成为世界各国建设基础设施的主要方式。PPP模式在我国城市基础设施特别是公路、桥梁、隧道以及电力、煤气等能源部门的应用，有效的改变了资金短缺对城市基础设施发展的“瓶颈”制约。
PPP模式有如下一些具体形式：
（1）服务协议(Service contract)。对于一些特殊的基础设施项目，如环保、垃圾处理，政府可以把服务出包给私人企业，政府仍需对设施的运营和维护负责，承担项目的融资风险，这种协议的时间一般比较短，只有一年或几年的时间。
（2）运营和维护协议(Operate--maintenance contract)。在该模式下，政府部门同民营机构签署运营和维护协议，由私人企业负责对基础设施进行运营和维护，获取商业利润。在该协议下，私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任，但不承担资本风险。政府部门对该项目拥有所有权。该模式的目的就是通过引入私人企业，提高基础设施运营效率和服务质量。
(3)扩建后经营整体工程并转移(Wraparound Addition)。城市政府与私人企业签订协议，由私人企业负责对已有的基础设施进行扩建，并负责建设过程中的融资。完工后由私人企业在一定特许期限内负责对整体基础设施进行运营和维护，并获取商业利润。但在此模式下，私人企业可以对扩建的部分拥有所有权，因而会影响到城市基础设施的公共产权问题。
(4)设计和建造DB (Design-Build)。在该模式下，由私人企业或机构为城市政府提供基础设施项目的设计和建造。该合作模式能有效减少工期，节约资金，提供更有效的项目担保以及能将额外的项目风险转嫁给民营机构。通过由唯一的机构负责项目的设计和建造，能避免多方共同参与所可能产生的冲突，在此模式下，政府仍然拥有项目的所有权并负责运营和维护整个项目。
（5）设计一建造一运营(Design-Build-Operate)。在该模式下，某承包商负责设计、建造和运营某项基础设施项目。总承包商会和设计单位签订项目设计合同；和建筑商签订项目建造合同；最后自己来运作项目。通过把设计、建造和运营三个环节统一由某民营机构来运作，可以加快发展速度，保持基础设施项目的连续性，也便于机构融资的进行。
（八）商业银行贷款
目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，具体表现为：政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。
（九）利用主权外债融资
主权外债是主权国家对外的债务。具体来说，可以利用的主权外债主要有以下两种：
（1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。它具有政府间开发援助或部分赠与阶性质，在国际统计上又叫双边贷款，与多边贷款共同组成官方信贷。外国政府贷款主要用于基础设施建设、环境保护等公共财政领域。外国政府贷款利息很低，期限在30年左右，申请期限在1年以内。
（2）国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织、亚洲开发银行和地区金融机构贷款。国际金融组织贷款条件比较优惠，主要表现在贷款利率低于市场利率，甚至免收利息，贷款期限及宽限期均较长，借款者主要承担贷款货币汇率变动的风险。国际金融组织贷款立项认真、严格，一般是与特定的工程项目相联系。要求贷款国必须提供详尽的有关贷款项目资料。要求贷款必须如期归还，不可中途改变还款日期，批准项目的手续十分严密，历时较长，一般从项目的提出到签约需1.5—2年。
（十）发行地方公债融资
在现有法律框架下，我国地方政府债券的发行存在法律规定的制度性障碍。尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府以各种形式发行公债。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债，有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保。这类融资方式能够解决城市建设中的一些现实问题。
（十一）国债的再转贷
近几年来中央从国债发行额中每年都拿出一部分向地方转贷(地方财政负责还本付息)，用于支持地方性公共工程和基础设施的建设，如1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500亿元转贷给地方，期限3-5年，利率4-5%； 1999年中央财政又安排300亿元转贷给地方。2001年中央代地方发行的国债为400亿元，2002年预算的国债发行规模为5929亿元，其中包括代地方政府发行250亿。这些国债转贷资金有力地支持了地方某些公共工程和基础设施的建设。中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，其实这也就是中央政府替地方政府发行债券。
（十二）通过土地批租融资
目前，许多地方政府通过拍卖、招标、挂牌、抵押贷款和资本化融资等方式，运用土地利用总体规划和城市总体规划，通过商业运作，使土地资源整体增值，使地方政府在土地出让的整体活动中获得最大的利益。土地使用权出让所获收益用于补偿基础设施投资的支出，盈余部分可以投入新地块的开发和利用。实现上述过程的良性循环和投资资金的周转使用，从而达到融资目的。
（十三）通过国有资产融资
指利用国有企业改革为政府融资，主要方式有：
（1）组建强势企业。通过企业重组、企业分立、挂靠联合、兼并收购等方式组建骨干企业或企业集团，通过其优良的资产、有利的地位达到融资的目的。
（2）产权制度改革。对于有条件的企业，可以通过各种方式进行企业的股份制或股份合作制改革，将国有股份逐步变现。经营权分离。对于产权制度改革不能一步到位的企业，可以通过承包、租赁等方式出售企业的经营权，从而达到融资的目的。
（十四）上市融资。
中国国内的资本市场虽然尚不够完善，但是在现有条件下，利用国内资本市场融资也是地方政府融资的一条途径。地方政府应该首先选定一个或者几个具备上市潜力的公司，采用捆绑、借壳的方式上市并通过政策优惠等使其逐渐壮大起来，然后再把通过资本市场募集资金投入到基础设施建设中去，政府给予政策优惠，形成良性循环发展。这样不仅完成了基础设施建设，同时带动了区域经济发展。
（十五）通过经营城市无形资源融资
地方政府作为一个地区管理者，拥有城市建设和开发的诸多权利，而这些权利本身就是一种资源，地方政府利用这种资源，通过市场创造出高效益。具体采说，地方政府可以运作以下无形资源：
冠名权。可以把道路、桥梁、广场、绿地等大多数城市基础设施当作一般产品，拍卖它们的冠名权，或者允许企业以建设换取冠名权。
特许权。例如大型文化活动的举办权，大型会议的赞助权等等。
广告权。即通过出售道路两侧以及重点地段的广告设置权引进资金。
三、国内外吸引民间资本的成功案例
（一）BOT融资的成功案例
在国内外早期的BOT项目融资本模式，公认为我国深圳特区的沙角B火力发电站、马来西业纳闽岛的淡水供应工程和马来西业的南北国家高速公路项目。现在，BOT模式已经得到了许多发展中国家政府的重视，譬如：土耳其、泰国、印度尼西业、巴基斯坦以及南美一些国家等。
中国第一个BOT基础设施项目是1984年在广东省深圳市建设的“沙角B电厂”项目，该项目是香港的HOPEWELL公司经谈判于1984年签订了承担沙角2 X 350MW火力电厂工程的特许权协议，并提前6个月完成了电厂建设，于1987年投入运营后获利颇丰，继沙角B电厂之后，我国广东、福建、四川、上海、湖北、广西等地出现了一批BOT项目，如广深珠高速公路、重庆地铁、成渝高速公路、北海油田开发等。
（二）BT模式的应用——重庆市菜园坝大桥项目
重庆菜园坝长江大桥工程地处重庆市区腹地，北接渝中区菜园坝和中山三路，南接南岸区南坪地区，是重庆主城区向外辐射的南北主干道，北岸可连接渝合高速公路、渝涪高速公路、成渝高速公路，南岸可连接渝黔高速公路。在重庆主城区内的路网中，是连接渝中区、江北区、南岸区，沟通长江南北两岸的重要通道。
2002年7月1日重庆市主城区车辆实行了统一年票收费及外地车辆次票收费政策，其他融资方式如BOT不再适用，政府决定采用BT融资模式，即“建设一移交”模式。按照这种模式政府在大桥建成前不投入建设资金，由重庆城投公司自行筹集全部资金建桥，工程建成后，再由重庆市政府连本带息以双方同意的分期付款形式补偿重庆城投公司，回购大桥的所有权和使用权。政府在建设过程中既是一个与私人投资者或企业地位平等的伙伴，又是一个具体实施的监督者。
（三）美国应用ABS融资模式的成功经验借鉴
项目融资在西方发达国家是一种较成熟的融资工具，按照ABS项目融资模式发行的市政债券在美国、英国、法国等西方市场经济国家普遍存在，其中美国市政债券为城市基础设施建设提供资金的发展规模最大、运作最为规范。近年来许多发展中国家也积极发展市政债券市场。
市政债券(Municipal Bond)是指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金用于城市基础设施项目的建设。市政债券有以下有利因素：一是融资成本低，信用级别高，投资安全可靠。一般地方政府到期不能偿付本息的情况很少见，因而投资者的收益得到保证。二是期限长，可长至三四十年，可以更好的同基础设施项目相匹配。三是流动性强，美国的市政债券已经具备相当的深度和广度，它在转让过程中随时都可以被吸纳和接受目前，美国每年新发行市政彼券约2000-3000亿美元:，市政债券的存量约有1.4万亿美元，约占整个债券市场的13%。
（四） PPP融资案例——北京地铁四号线项目
项目简介：北京地铁四号线全长29公里，南起北京丰台区南四环路马家楼站，北至海淀区龙背村站，全线共有宣武门、西单、西自门、中关村、颐和园等24个车站，山南至北穿越北京丰台、宣武、西城和海淀4个区，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一。通车后日客运量预计将达到50万人次以上。
2005年2月7日，北京市基础设施投资有限公司(以下简称基础设施公司)与香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司(以下简称首创集团)达成协议，合作成立公私合营公司(以下简称PPP公司)，特许经营列车及机电设备的投资建设和4号线的运营，成为国内首例以PPP模式运作的地铁项目。
（五） PFI模式在英国
在英国应用PFI的项目涉及的领域非常宽广，譬如：在交通运输领域包括高速公路、新型有轨电车、航空港、地铁等项目，在卫生保健领域包括保险，医院、护理设施、老人院等项目，在教育、文化领域包括中学、高等院校、公立大学、美术馆、博物馆、图书馆等项目，在其他方面包括自来水供应、污水处理、刑侦所、监狱、社区服务中心等项目。
英国推行PFI的成功要素中：一是以政府的角度建立了强制性的体制和政策，并设立相应的权力机构实施推进。二是在PFI理念共同理解的基础上，对如何获取最大资金价值(Value for Money VFM)进行深入的研究，并有效地贯彻实施，具体体现在公共部门与民营部门之间风险的合理分摊、生产产量的详细说明、合同的谈判与签订、竞标过程如何进行、以及相关情报信息的公开程度等方面。三是切实保证PFI实施的专业化和全过程的公正透明，并以国家审计部对PFI项目中的税金利用、资金价值VFM的计算结果、投标竞争的程序和评价方法、评价结果等进行严格的监督审查，并向公众公示审查的结果。
(郑磊指导，华南理工大学硕士研究生邹江华协助整理）
