爱华网摘要： 我国公司治理形式上认可股东价值最大化的管理目标，但总体水平还很低， 真正适合中国国情的公司治理结构和有效运转机制还没有建立。表现在：股东大会形同虚设，监事会和独立董事作用不大，外部监督机制不健全，公司实质上变成了一个由责权边界模糊的董事会和经理层控制的利益联合体。这种治理结构存在两种治理难题：在董事会与经理层相分离的情况下,经营者容易侵犯所有者利益，公司治理困境在于董事会如何监督经理层；在董事会与经理层不分离的情况下，大股东通过“内部人”谋取控制权收益，侵犯其它中小股东的利益，公司治理的难题在于中小股东如何监督内部人（董事会和经理层）。本文最后给出了几点提高治理效率途径的设想。
关键词： 治理效率；问题；监事会；共同治理
作者： 中国石油大学经济管理学院企业管理专业 公彦水 研究方向：投资经济管理
一、我国公司治理的现状及存在问题
我国公司治理在形式上认可股东价值最大化的管理目标，股东大会作为最高权力机构， 但由于我国的股权结构是“一股独大”与股权高度分散并存，往往使股东大会流于形式。这种治理结构存在两种治理难题：在董事会与经理层相分离的情况下,经营者容易侵犯所有者利益，公司治理困境在于董事会如何监督经理层；在董事会与经理层不分离的情况下，大股东通过“内部人”谋取控制权收益，侵犯其它中小股东的利益，公司治理的难题在于中小股东如何监督内部人（董事会和经理层），此外，我国监事会和独立董事作用不大、外部监督机制不健全等现实情况又增加了治理问题解决的难度。
1．股东大会流于形式
目前，我国的股权结构是“一股独大”与股权高度分散并存。这往往使股东大会流于形式，成为空壳。统计数据显示，我国上市公司的总股本中。国有股的比重高迭53％，我国上市公司第一大股东的平均持股比例为44.8％,与第二大股东的8.22％，形成了悬殊的落差。与此相比，美国公司前五名大股东的持股比例平均仅为25.4％。一股独大的股权结构赋予大股东对公司不可动摇的超强控制权，股东大会成为大股东的“一言堂”，董事会也几乎是大股东的“家天下”。
在股权高度分散的条件下，名义上作为企业所有者的股东，主动或被动地放弃属于自己的那部分控制权即投票权，从而使企业的控制权逐渐转移至代理人手中。小股东放弃投票权的主要原因：(1)小股东的“搭便车”心理。由于股权高度分散，受时间和空间的限制，绝大多数中小股宁愿坐享他人行使权利的收益，不愿支付由自己直接行使权力而产生的成本，如交通费、食宿费、时问、精力等。(2)个人作用的局限性。在股东大会上，一个小股东的投票行为对决策产生的影响趋近于零。(3)小股东集体行动的成本太高，而且很难达成一致。(4)小股东能力的局限性。面对复杂的企业行为，一般的股东不具备理性决策所需要的专业能力，而且容易受经理人的恶意误导，做出与经理人的期望相一致的决策。(5)小股东有股东让渡权，如果他对股东大会的决策不满意，他随时可“用脚投票” [5] 。当遇到“下雨”（公司决策失误或发生危机）的情况时，我国的小股东们往往选择“躲雨”（卖出股票）而不是选择“修房”（质问大股东或者高级管理层）。
2．监事会作用不大，监督形式化
首先，立法过于笼统，缺乏可操作性。我国《公司法》规定了监事及监事会作为我国公司的内部监督机制。虽然对高级管理人员及董事会起了一定的制衡作用，但是立法过于简略，缺少一些实质性的规定。如监事会如何以公司的名义对董事和高级管理人员提起诉讼；当董事为自身利益和公司交涉或者对于公司提起诉讼时，如何代表公司；监事会具体如何召集股东等等。
其次，监事会经费不独立、人员不独立、处于信息弱势。《公司法》从形式上赋予了监事会检查公司财务和监督董事、高级管理人员违法行为的权利，但监事会既无足够的人力资源，也无足够的财力支持其履行检查的职责。监事会往往“成为安排行政人员的摆设”。我国国有公司监事会成员往往主要由工会主席、党委副书记、纪委书记、财务科长组成，无法独立于董事会。其经常性的工作便蜕变为对公司的中期报告、年终报告等形式上的审核。由于缺乏独立性，公司的经营信息掌握在董事会和高级管理人员的手中，监事会所得到信息经常是是管理层已经筛选后的信息，因而无法真正地了解公司的具体情况，甚至得到的信息是虚假的或被篡改过的。可想而知，这样的监督根本没有意义，从而导致监督形式化和表面化。
再次，监事会无权对公司的董事和高级管理人员提起诉讼。完整的监督机制应当包括监督无效时的监督保障制度。在大陆法系国家，通常都赋予监事会对董事及高级管理人员的诉讼代表权，即在公司董事、高级管理人员因违法和重大过失导致公司受损时，有权代表公司向董事、高级管理人员主张赔偿。而我国的公司对此却没有这一规定 [6] 。这是一大缺陷和漏洞。
3．独立董事不“懂事”
这几年，监管部门要求上市公司董事会中引入独立董事制度以维护中小股东利益，并要求上市公司和大股东实行严格的“三分开” [7] 制度，以切断大股东对上市公司利益的侵占。但现实中，我国许多公司的独立董事绝大多教是由公司领导“拉来”或“请来”的“人情董事”、“花瓶董事”，权利不清，职责不明，主要为了起宣传、广告作用，不能在财务报告、关联交易等问题上对管理当局、董事或大股东进行有效的制约和监督。独立董事缺乏独立性，不能履行职责，主要有以下几方面原因：(1)独立董事的选举、聘任、报酬等实际上还是管理当局或大股东说了算。独立董事先天不独立。(2)独立董事缺乏法律约束。现有法律不完善，缺乏对独立董事及董事义务及违反义务的责任规定。我国《公司法》缺乏对董事民事责任的规定。而《证券法》的规定又缺乏可操作性，证监会《指导意见》仅仅是部门规定，法律层次较低，约束力有限，而且不够完善。许多独立董事根本意识不到他的行为要承担法律责任。(3)独立董事缺乏财务、会计、经营管理方面的专门知识。(4)没有解决好独立董事的激励问题，独立董事缺乏监督的动力。
事实上，我国的独立董事还没有回答一个最基本问题，即独立董事代表谁的利益。把独立董事列入董事会的一部分必然造成独立董事代表大股东利益的结果。独立董事基本素质应该是独立、公正、专业、高效，要做到这一点，就必须融入一个既代表公司整体利益又对公司业务相当熟悉的监管部门，而不能依附于原来的董事会，更不能由董事会聘任。
4． 外部市场约束力量弱小
公司的有效运行和科学决策不仅需要通过股东大会、董事会和监事会发挥作用的内部监控机制，而且需要一系列通过金融市场、产品市场和经理市场来发挥作用的外部治理机制。但我国在这方面的力量还很弱小。
首先是银行的监督作用没有充分发挥。为公司提供大额贷款的银行，由于数量大、风险大，有动力关注公司的经营决策和财务状况。从一般意义上说，让银行的代表进入企业的监事会是比较合适的做法，在我国，虽然银行贷款是企业融资的主要方式，但银行还没有被纳入公司治理结构的框架； 其次是外部的公司控制权市场或者并购市场的监控作用也很有限。由于我国绝大多数上市公司控股方的股份为不可流通股份以及由此导致的上市公司经营者与主管部门之间的特殊关系，使通过并购来接管上市公司进而改进公司绩效的努力也大打折扣；三是经理市场监督力量弱小。我国资本市场的现状与目前的股权结构极大地限制了经理市场在约束公司经营者行为方面的作用。由于没有建立起评价经营者管理才能的制度，经理市场培育在我国也并不具备现实可操作性。所以经理市场对公司的监控作用也非常有限。
5．两种治理难题：“经理人控制”和“内部人控制”
在现行的治理结构（如图1）中，股东大会形同虚设，监事会和独立董事作用不大，公司实质上就成了一个由责权边界模糊的董事会和经理层控制的利益联合体。这种治理结构不外乎存在两种治理难题。一种情况：董事会仅代表出资者利益（尽管多数情况下代表大股东利益），经理层仅代表经营者利益，公司的董事会和经理班子是分设的，人员不重叠，权责不交叉。由于两个机构目标函数不一致，这就产生了所谓的“委托代理问题”或者“经理人控制”的问题。另一种情况：董事会和经理层不分设或者存在交叉，也就是公司董事会多由经理班子人员组成。两个机构建立了实质上的“共同的内部人利益”。结果是大股东可以通过技术性操作，将股东大会和董事会的决策权及经理层的经营权垄断于一身，董事会成成为大股东或内部人的控制工具。内部人在利益最大化的驱动下，尽可能挤占外部人的利益。这就出现了“可怕的内部人控制”的局面。
在我国的很多上市公司中，总经理本身也是公司的董事长，或者虽然不是董事长，但也是董事会的重要成员，这样，公司的股东大会、董事会就成为内部人的工具。在实际中表现为道德风险蔓延，广大中小股东的剩余索取权得不到保护。主要有以下三个方面：(1)大股东或控股股东对公司的掏空行为较为普遍：(2)一些内部人，利用职权，挥霍公款、收受回扣、损公肥己；还有些内部人通过关联交易，转移公司利润、转嫁债务、鲸吞外部投资人的利益。(3)披露虚假信息，编制虚假财务报表较为严重。显然，由于公司治理结构存在缺陷，已不能有效地控制和监督大股东、经理人的行为。
图1 我国现行治理结构图
内部人 注：虚线代表组成关系；实线代表监督管理关系
二、几点提高治理效率途径的设想
从二、三部分的分析中可以看出，我国公司治理尚出在一个借鉴与学习的探索过程中，真正适合中国国情（包括法律特征、市场环境、文化传统及心理因素）的公司治理结构和有效运转机制还没有建立起来。当前公司治理问题的核心就是如何建立一种机制帮助董事会监督经理层行为以及如何帮助外部人（董事会以外的中小股东）监督内部人行为（董事会及经理层），从而实现经理层与董事会行为方向的一致以及董事会与“外部人”行为方向的一致，最终实现内部人和外部人行为方向的一致，也就是实现经理层、董事会和股东三者行为方向的一致。由于目前我国理论界对于董事会如何激励、约束经理层的研究较多，比如经理层持股、期权激励等，本文就不作赘述。因此，当务之急就是要从静态上摸索一个合理完善的治理结构，在此基础上，寻找治理结构“有机化”的动因，建立高效运转的动态机制。
１．选择适合我国国情的公司治理模式
我国应选择什么样的公司治理模式，应根据我国目前的市场环境和公司治理现状来决定。但由于影响公司治理结构的市场环境涉及面广，相对复杂，短期内难以改变，因此，建立完善我国公司治理结构，应根据现有市场环境的支持，改革现有治理结构，建立一个与市场环境匹配的有效公司治理结构。
从美德日的公司治理来看，公司治理结构至少包括三部分 [8] ：投资者利益代表，经营者利益的代表，企业整体利益的代表（协调者）。这是由现代企业的性质决定的：即现代企业是由人力资本所有者和物质资本所有者通过契约达成的长期利益共同体。只是，由于不同国家的价值取向以及国家政体不同，公司治理的机构提名和侧重点也有所差别 [9] 。
美国人偏好分权。在美国模式那里，由于股权分散，公司的控制权实际掌握在经营者手中， 造成“强管理者，弱所有者”的公司治理结构。在这种情况下，外部监控机制发挥着主要的监控作用，公司内部不设监事会。投资者利益代表主要由外部市场充当（发达的资本市场、经理市场及产品市场）。经营者利益的代表是企业的高层管理者。协调者由董事会中的高级主管委员会和独立董事充当，代表企业整体利益（这里是股东利益）。事实上，股权分散以及“强管理者”都会限制协调者制衡作用的发挥，不可避免内部人控制。安然、世通等一系列公司丑闻的发生，不得不令人对美国模式进行深刻的反思。日本人偏好集权。在日本模式那里，企业实行“法人持股”，即企业相互持股制度及以银行直接持股为基础的主银行制，股权相对集中。公司投资者利益代表主要是大股东和主银行。日本的董事会主要由内部人员组成，既参与公司的重大决策，又掌握执行权。董事会主要代表经营者利益。监察人（类似于美国的独立董事）充当协调者的角色。德国的人注重纪律（控制）。德国公司的监事会不仅是一个监督机构，还是一个决策机构，他负责重大经营决策和经理、董事的聘任，并且监事会与经理、董事严格分离。在此基础上，董事会负责执行监事会决议、负责公司日常运营，属于经营者（相当于美日等国家公司中的经理班子）。另外，职工参与决策与监督。
由于资本市场不发达等具体国情，我国的公司治理应该偏重内部治理，不能像美国那样偏重“外部治理”不设监事会，相反应该加强监事会的作用，也不应该效仿美国的股权过度分散化。日本公司所有权与经营权不分，这不符合现代企业制度的特点。相比较而言，德国的公司治理结构较为完备。但这是与德国法制健、国民恪守纪律的文化特点分不开的。我国的公司治理结构如果要借鉴德国必须完善《公司法》，明确投资者利益代表，经营者利益的代表，以及企业整体利益代表的权、责、利。
2．设计相互制衡的公司治理机构
孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力有一段精辟论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。 我们必须探寻对权力进行监督和制约的新思路、新途径、新模式，建立结构合理、配置科学、制约有效的权力运行机制。
要实现权力制约权力不能通过平行制约，只能通过相互制衡。正如三角形的稳定性原理。平行制约不能回答“谁来监管监管者？ ” 的问题。我国现行的“双层委员会”就是一个典型。相互制衡机制能够实现“监管者被监管”的效果。因此科学的公司治理的主客体应该是重合的，包括：投资人(股东、债权人) 、经营者(董事会) 、管理者(经理) 、员工(工人)、供应链（消费者、供应商）和税收获得者（政府）。治理的内容应该是是主（客）体的权、责、利配置情况，包括：权利使用的有效性、责任的可承担性以及利益激励的配比性等。公司治理的手段是特定的机构设置，包括：股东大会、董事会、监事会和经理层等机构。
那么怎样的机构设置才是相互制衡的呢？笔者认为应该遵循三个原则：首先，各机构之间必须是相互独立的。不独立就无所谓制衡，只能说是“一条船上的海盗”。其次，各机构必须要有节点。也就是每一机构必然制约其他机构，同时又受其他机构的制约。没有超然于外的额外机构。再次，机构必须是闭合的。不闭合就会产生漏洞，达不到治理效果。
3．简化治理机构，监事会与独立董事只择其一
公司治理最难解决的就是监督。委托代理中的“道德风险 ” 实质是委托人（投资者）对代理人（经营者）的监督问题，内部人控制实质是委托人（投资者）对委托人代表（内部董事）及代理人（经营者）的监督问题 [10] 。监督机构就是用来协调这种短期利益冲突的公司整体利益和长期利益代表。国内外公司大体上都是通过设置监事会或者引进独立董事来实现这种协调的。
独立董事设立源于美国。如前所述，由于存在公司治理的弊端，20世纪70年代，美国几家公司卷入了一些性质恶劣的不当行为中，使股民对公司失去了信心，引发了很多对公司董事会及经理层不信任的法律诉讼案。独立董事制度正是针对这一系列问题而建立的，希望通过对董事会这一内部机构的适当外部化，引入独立董事对内部人形成一定的监督制约力量，进而避免上述各种弊端的再次发生。可见，独立董事的产生与公司监督力量不强直接相关。其目的在于对内部人（董事会、经理层）实施有效的制约 [11] 。我国设立独立董事也是为克服大股东通过内部人（董事会）侵犯小股东利益的问题。因而，引入独立董事完善监控机制， 以确保董事会正确行事，是我国独立董事制度的初衷。但由于各方面的原因，我国的独立董事始终不能发挥预期效果，反而增加企业监管成本。 其症结在于，公司大都被大股东（通过董事会）掌控。大股东追求的是公司对自身贡献的最大化，势必侵犯中小股东利益。由于所代表的利益不同大股东与独立董事之间必然存在矛盾、冲突。大股东凭借其优势地位，排斥独立董事或者推荐、掌握与自己存在利益关系的独立董事，从而使其丧失独立性。这是必然的。
事实上，完全可以把独立董事纳入监事会。可以考虑更名为“独立监事”。原因是显而易见的：其一，监事和独立董事的职责都是监督内部人（董事会和经理层）的行为、防止内部人控制；其二，监事会需要引入外部人员，增加信息渠道，保持人员独立，提高监控水平。前面已经讲过，监事会由于经费不独立、人员不独立，处于信息弱势。其三，独立董事需要一个专门机构，以确保其独立、公正、专业、高效。独立董事也面临信息不完全的困境，常常受到管理层虚假信息的误导。公司管理层可能存在不完全或歪曲的信息披露，有目的地误导、歪曲、掩盖和混淆等企图，极大地削弱了外部董事对公司决策的判断 [12] ；其四，克服决策程序繁琐的弊端。根据公司监管法规的规定，公司外部董事应占董事会总人数的一半以上，独立董事不少于1/ 3，独立董事在董事会下设的专业委员会中占有1/ 2 以上的比例。这就必然会出现同一决策事项，独立董事、董事会下设的专业委员会(独立董事占半数以上) 及董事会分别进行审议的情况，决策程序繁琐可能导致无法迅速做出商业决策，或是出现事后补签董事会决议的情况 [13] 。其五，根据制衡机构设置的三条原则，独立董事和监事共存制造了额外机构，往往画蛇添足，降低治理效率。
4．建立监事会主导、利益相关者共同参与的闭合治理结构
卢昌崇认为“股东收益最大化”、“股东利益至高无上”的公司理论在西方国家早已是明日黄花，而我国企业制度改革却仍然拘泥此道，无异于邯郸学步 [4] 。
现代治理的趋势是共同治理的，即利益相关者的治理。利益相关者指“那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了一定的风险的个体和群体，其活动能够影响该企业目标的实现，或者受到该企业实现其目标过程的影响。一般地，股东、管理者、员工、债权人、政府、供应商、分销商、消费者、特殊利益团体和社区等 [14] 。有人把利益相关者共同治理看成了平均主义，认为会降低效率，其实只是一叶障目。没有看到利益相关者在利益的推动下自觉关注企业发展的愿望。这种愿望一旦被聚集起来将会成为巨大的力量。
杨瑞龙认为，共同治理应该强调职工董事、职工监事的设立与参与，并强调与利益相关者进行充分的信息沟通，通过集体谈判制度，保护每个产权主体的决策权与监督权。企业不仅要重视股东的权益，而且要重视其他利益相关者对经营者的监控；不仅仅强调经营者的权威， 还要关注其他利益相关者的实际参与，如职工代表、债权人代表、政府代表等。这种共同治理的逻辑符合现代市场经济的内在要求 [15] 。
在所有利益相关者中，董事会始终代表股东利益，为防止其仅仅代表大股东利益，就需要中小股东派出代表充当监管者，一个很好的途径就是进入监事会。为了补偿小股东为创造“公共利益”（所有小股东都受益）付出的监督成本，监事会应该制定小股东监事的利益激励机制。此外，员工应该进入监事会。这将为监事会提供大量可靠的信息，因为员工往往是企业第一手资料的获得者。监事会也应该制定员工监事的利益激励机制。银行进入监事会，即会提供必要信息，又会获取所需信息，减少风险。政府作为税收的直接受益者，自然应该十分关心企业状况。但目前来看，政府关心的往往是税收本身。把政府纳入监事会中，并由行政部门配置相应的责任机制，为了避免惩罚，政府就会积极关注企业成长，在对董事会和高层经理人员等“重量级人物”的监控中发挥作用。
基于利益相关者在解决企业监督问题上的巨大优势、独立董事纳入监事会的可行性、以及制衡机制设计的三个原则，笔者认为，建立监事会主导、利益相关者共同参与的闭合治理结构（如图2）是符合我国现实国情的和现代治理趋势的合理选择。
图2 监事会主导、利益相关者共同参与的闭合治理结构
注：虚线代表组成关系；实线代表监督管理关系
总之，制衡结构之所以没有变成彼得8226;德鲁克描述的那种“有机体”而仅仅流于形式，关键在于没有“动起来”，没有“动起来”关键在于没有“加油”。就好比一架机器，空有锃亮发光的零部件，没有上油，转不起来。而这些“油”正是来自利益相关者。
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