爱华网一、召回制度的由来
召回制度是针对已经流入市场的缺陷产品而建立的。所谓缺陷产品，是指因产品设计上的失误或生产线某环节上出现的错误而产生的，大批量危及消费者人身、财产安全或危害环境的产品。
由于缺陷产品往往具有批量性的特点，因此，当这些产品投放到市场后，如不加以干预，其潜在的危害是巨大的，有可能对消费者的生命、财产安全或环境造成损害。例如，燃气灶存在缺陷可能会引发火灾，玩具过于坚硬或锋利可能会危害儿童身体，而轰动国内的三菱帕杰罗事件，即日本三菱帕杰罗V31、V33越野车因刹车制动管设计上的问题，致使车辆在正常行驶中制动突然失效的安全质量事故。更让人看到了产品如果存在缺陷，可能带来的巨大安全隐患。如果不及时采取措施，就会延误迅速在社会上消除隐患的时机，使损害进一步扩大。因此，有必要制订相关法律和行政规定，监督缺陷产品的生产者，使之对其生产和消费的缺陷产品进行收回、改造等等，并采取措施消除产品设计、制造、销售等环节上的缺陷，以维护消费者权益。
缺陷产品召回制度，最早出现在美国，目前实行召回制度的国家还有日本、韩国、加拿大、英国和澳大利亚等国。美国的召回制度最先应用于汽车，1966年制订的《国家交通与机动车安全法》中明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车。此后，在多项产品安全和公共健康的立法中引入了缺陷产品召回制度，使其应用到可能对公众造成伤害的主要产品领域，特别是食品。例如，先后出台的《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》（FDCA）等等。 召回制度在美国等国家的实践表明，召回制度是产品质量和消费者权益的有力保证，实施召回制度有利于提高生产商和销售商的产品质量意识，有利于企业关注技术改造和环保问题，有利于规范市场竞争秩序。
二、中国实施缺陷产品召回制度的必要性
首先，实施缺陷产品召回制度可以净化我国市场环境。从国内的情况看，市场欺诈行为屡见不鲜，假冒伪劣商品充斥市场，产品质量控制主体缺位、监控无力，健康、安全、环保难以成为对产品的基本标准，企业诚信不足、自律较差。建立缺陷产品召回制度，无疑给生产厂商提出了更高的要求，产品一旦出现被召回的情况对厂商的影响是巨大的，明智的厂商必然强化自己的产品质量。可以说，实施产品召回制度，无疑将把那些质量差、技术落后、存在安全隐患、污染环境的问题产品逐出市场。实施产品召回制度，还可以强化消费者的维权意识，使不法厂商无立足之地，把缺陷产品驱逐出市场。
其次，经济全球化要求我国实施产品召回制度。中国已经加入WTO，中国的企业都要依照国际市场的游戏规则进行经济运作，与国际游戏规则的接轨，就需要我们自身先铺垫相关的法规标准的轨道。不在国内制订同样的规范，进入国际市场就会愈加被动。
再次，实施产品召回制度可以更好地保障消费者利益。由于没有召回制，生产厂商缺乏对产品质量意识的足够重视，不注意产品质量的提高，甚至将市场作为产品的检测场、试验场。市场交易的弱势方——消费者缺少制度上对其权益的有力保障，由于设计、生产失误而形成的缺陷产品给消费者人身、财产造成的损害日见增多。就进口产品而言，如果缺陷产品管理制度不建立，外国企业及产品在中国市场上将不受约束，类似曾经出现的召回只在其他国家实施，而遗漏中国市场的情况终将还会发生，消费者的合法权益受到损害的情况还将不能避免，这对中国消费者是不公平的。作为主要针对这些问题而产生的缺陷产品召回制度，如果能在我国构建并逐步完善，无疑将避免消费者合法权益受到大范围的侵害。
最后，建立“产品召回制度”有利于促进我国企业的技术进步。激烈的市场竞争迫使企业追求技术进步，不断开发新产品。但是某些企业急功近利，不注重产品的技术水平，在还不完善的情况下就急于投入市场，产品存在很大的安全隐患。即使在发生了事故之后，许多厂商仍旧百般推脱责任，逃避应尽的义务。如果建立了“产品召回制度”，就会迫使厂商不断修改设计，提高质量，弥补产品的内在缺陷，用新材料、新工艺、新方式加工产品。这自然会促进我国企业不断改进技术，提高生产加工水平，使产品技术水平得以提高。
三、中国产品召回制度现状
我国现行的消费者权益保护制度主要是《中华人民共和国产品质量法》、《消费者权益保护法》、民法中的民事赔偿制度和1988年通过行政手段实行的产品“三包”制度。
虽然我国的上述法律法规为消费者提供了维权武器，但涉及缺陷产品召回方面的内容是泛泛而言，而且太笼统，缺乏可操作性。例如：《中华人民共和国产品质量法》第26条明确规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。”《中华人民共和国消费者权益保护法》第18条明确规定：“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。”
虽然我国的这些法规和制度与产品召回制度一样都是保护消费者的人身和财产利益，但两者却有明显的不同。按照我国目前的法规和制度，一种产品只有在造成伤害后，才会进行处理。目前，国内对诸如有质量问题或者不合格的缺陷产品的处理，主要还是采取由受损的消费者对该产品以违约或侵权为由，通过司法程序向销售者或制造者提出索赔。对于批量生产出现的缺陷产品，导致大量消费者人身、财产受损害，行政机关如何进行管理、惩戒，并促进企业进行改进、弥补产品缺陷等的管理仍显乏力。而缺陷产品召回制实行以后，只要发现有批量产品存在质量问题并有可能对消费者造成伤害，企业就有义务将产品召回补救或者销毁。显而易见，产品召回制度有着“防患于未然”的功能，较之于被动保护的《消费者权益保护法》等，有着明显的优越性。
美国至少有十几项法案与“产品召回制度”有关，对产品召回的细节做了严格的规定。而我国目前尚没有一部全国性的法案对此做出规定，只有上海市于2002年10月通过了《上海市消费者保护条例》。该条例第三章第三十三条明确规定：“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对消费者人身财产安全造成危害的，应当立即中止停止出售该商品或者提供该项服务；商品已出售的，应当采取紧急措施告知消费者，并召回该商品进行修理更换或者销毁，同时应当向有关行政管理部门和行业协会报告。”该条例还规定：“有关行政管理部门应当依法要求经营者立即中止出售存在严重缺陷、对消费者人身财产安全可能造成危害的商品或服务，并对已售出的商品采取召回措施。”这是一次极其有益的尝试，填补了国内这方面立法的空白。
2003年，国家质检总局决定对第二季度国家监督抽查中存在严重质量问题的插头插座予以强制收回。按照要求，凡购买了相关不合格插头插座的消费者可以向商场或生产厂家提出退货。这是我国首次以国家的名义强制收回某项产品，标志着我国有关行政主管部门对涉及人身和财产安全的产品，特别是对劣质产品加大了市场监管力度。 国家的监督是十分必要的，但这种监督因受人力、物力及其他条件的限制，其监督的范围毕竟要受到一定的影响。
由于近年来汽车质量和服务问题层出不穷，汽车消费者投诉日渐增多。历经四年、十次研讨的《缺陷汽车产品召回管理规定》终于在2004年的3月15日消费者权益日浮出水面， 由国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、商务部和海关总署共同制定的该规定，是我国以缺陷汽车为试点首次实施的产品召回制度，定于今年10月１日起实施。其宗旨是加强对缺陷汽车产品召回事项的管理，消除缺陷汽车产品对使用者及公众人身、财产安全造成的危险，维护公共安全、公众利益和社会经济秩序。这标志着中国汽车消费市场进一步迈向规范和成熟。
但是，这一规定还存在着许多问题，有待完善，如；执法主体不明，配套法规太少，罚则不够重。另外，在一些汽车产业成熟的国家，汽车召回制度往往是以国家大法的形式出现，具有较高的权威性和较强的约束力，如美国的《国家交通及机动车安全法》、日本的《公路运输车辆法》。而我国《缺陷汽车产品召回管理规定》作为国家机关部门的规章制度，并非严格意义上的法，无法对其它部门产生法律效力，也使得相关认证制度缺乏法律基础。
四、中国实施缺陷产品召回制度的思考
1. 制定、完善相关法律
完善的经济立法是建立“产品召回制度”的前提。没有完善的经济立法，建立“产品召回制度”是不可想象的。因为依法规范厂商的经营行为，依法检测认定产品，依法强制厂商召回问题产品是“产品召回制度”的基本运作方式。综观实施“产品召回制度”的国家，无一例外都是经济立法高度完善的国家。
缺陷产品的法制化管理关系到千家万户，有法可依、违法必究实质上是确保了厂家、商家和消费者之间的公开、公平、公正度，确保了厂商与消费者之间的权益，是双赢的法规框架，可以促进商品消费的健康发展。
一直以来，国内外厂商在我国都有私下采取一些召回措施，对于他们认为有安全和重大质量缺陷的产品进行回收。如神龙富康开创了国产汽车厂商私下主动召回缺陷汽车的先例；联想2002年3月曾紧急召回三款V6系列笔记本电脑。但仅靠厂商的觉悟还不够，因为缺陷产品召回费用开销一般是很大的，一些品牌意识淡薄的厂商很可能为避免支付大笔费用而对缺陷产品遮遮掩掩。保护消费者的权益，要有普遍性的强制性的法规制度，要让厂家无条件召回有质量缺陷的产品，这样市场经济的秩序和消费者的权益才能够得到更好的保证。
我国应尽快制定《中华人民共和国产品召回法》，完善《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等法规。从法制层面完善“产品召回制度”，使产品召回纳入法制化的轨道。
2. 设立独立、公正、权威的检测机构，制定产品质量检测认定标准
当前中国缺陷产品管理上的困窘不仅来自立法的空白和执法的盲区，还在于没有独立公正的监督机构，更无从谈及相关的检验技术手段。第三方检测、认定是召回制度建立的一个重要环节。第三方机构不仅应具有技术属性，而且还应具有法律属性，属于法律仲裁机构，必须保持中立性和权威性。
同时，只有制定出了我国自己的产品质量检测认定标准，才谈得上对问题产品进行判定和处罚，使厂商强制召回。在制定过程中，可以参考国外的相关标准特别是欧盟的标准。
3. 对违反召回制度的责任人，监管机构应给予有力的惩罚
缺陷产品召回制度的顺利实施，一方面依靠企业对待产品质量的清醒认识和对召回制度的自觉遵守，另一方面依靠严厉的惩罚制度对付不愿意按照制度召回缺陷产品的生产商。要采用多种形式，主要是经济制裁，还有名誉制裁，甚至追究刑事责任。如对经营者主动采取措施召回商品、消除隐患的，工商部门将对其企业信誉给予良好记录；对拒绝承担应尽义务的，工商部门除依法进行行政处罚外，还要对其企业信誉做出不良记录。
相比而言，我们的惩罚性赔偿的法律法规还有待完善，因为国外许多国家都有惩罚性赔偿这一条。对于三菱帕杰罗事件，我国吊销其进口许可证是远远不够的。美国对故意隐瞒这些问题的企业的惩罚性罚款可以高达上亿美元，很少有厂家敢冒这样的风险。根据2000年10月美国国会两院最新通过的新交通安全法规，凡厂家隐瞒严重的质量缺陷以及相关事实真相，有关负责人将被重判15年徒刑，而厂家亦将付出多达1500万美元的罚金。而在日本，2002年4月通过的《道路运输车辆修正案》加大了对违反者的处罚力度，处罚金额上限由原先的100万日元上升到2亿日元。
而我国新出台的《缺陷汽车产品召回管理规定》对制造商违反规定的处罚最高才30000元。而制造商召回缺陷产品的费用要远远大于这个数目。因此，制造商就有故意隐瞒缺陷的企图。只有加大惩戒的力度才能更好防止违规行为的发生。
另一方面，中国已经加入WTO，如果我国法律法规不与国际接轨，惩罚力度不够，则意味着我国的产品进入国际市场一旦有质量问题，将面临着几十倍甚至上百倍于产品价格的巨额惩罚，而国外产品进入中国市场则顶多只要面临《消费者权益保护法》第49条的双倍赔偿，这对我国来说，显然是不公平的。
4. 明确政府各职能部门的分工，严格执行监督职能
召回制也有局限性，不可能完全杜绝市场上的隐瞒、欺诈行为，如果没有强有力的监管制度作为保证，召回很容易流为形式。
政府职能部门在缺陷产品召回中应发挥重要的作用，行使其评估权和监督权。在召回的整个过程中，政府职能部门对厂商的执行情况进行全面的监督。由于政府职能部门的重要作用，各个政府职能部门之间必须有一个明确的分工。就汽车而言，我国目前对于汽车产品的安全、环保、质量等方面的行政管理政出多门，国家机械局、环保局、质量技监局、工商局、商检局、交通部等，职能交叉或重叠增加了召回制度实施的困难。在日本，消费者要举证只需找一家，即政府的运输省，在美国消费者也只要找一家，即政府交通部所属的全国公路交通安全管理局（NHTSA）。
参考文献：
1. 吴冬晖：《建立我国缺陷产品召回制度之立法探讨》，《武汉理工大学学报（社会科学版）》，2002年12月。
2. 刘华义：《消费者权益保护法争议焦点述评》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2003年第3期。3. 《中华人民共和国消费者权益保护法》4. 《中华人民共和国产品质量法》5. 《缺陷汽车产品召回管理规定》（作者麻强，中国人民大学公共管理学院，欢迎您与作者探讨您的观点和看法，电子邮件：[email protected]）
