爱华网新一轮沿江开发，是江苏按照中央要求实现“两个率先”的重大经济和社会发展布局。我们面临的新一轮沿江开发，适逢经济全球化进程加速，国际产业、资本快速转移，区域加速发展的极好机遇。 江苏省委书记李源潮认为，“新一轮沿长江大规模开发，以浦东开发为龙头，逐渐向江苏、安徽、江西、湖北、湖南，直至重庆梯次发展，这是抢抓机遇建设国际制造业基地的现实选择，是推进长三角经济共同体的核心内容，是在更高层次上推动区域共同发展的重要举措。”
江苏借鉴了国际区域经济发展比较研究的结果，以德国境内的莱茵河沿岸地区2.85万平方公里产出GDP7000亿美元的案例为参照体系之一，提出了加快沿江开发，构筑大沿江经济板块，建立起江南辐射江北的传导体制，承南启北，实现由南向北的要素自由流动和产业梯度转移，从整体上提高江苏区域经济的竞争力。纵观世界著名大江大河的成功开发，思中国长三角国际现代制造业基地之宏伟实践，此可谓沿江开发之大哉。
我们注意到，世界上没有哪两个国家的资源禀赋和现代化水平是完全相同的。发达国家走在世界现代化前沿，发展中国家现代化的主要目标是追赶和达到世界先进水平。然而，新型综合现代化是相对区别于一般追赶现代化而言的。新型综合现代化的基本特征是两次现代化协调发展。长三角和沿江开发如何推进发展路径创新、模式创新和战略创新，走一条工业转移和信息化协调发展、城市化、城镇化和城市扩散协调发展的新型现代化道路，应是我国地区现代化过程思考的主要课题，这就是所谓沿江的大哉之问。
立法先行：规划和制度创新的协调机制
大局眼光和卓绝创造。当我们在触摸着长三角的脉搏，从上海向它的两翼望去，我们今天依然能够感受到，曾科学规划近代南通城的著名实业家张謇先生100多年前那一段发展哲学与方法论的震撼：“一个人办一县事，要有一省的眼光，办一省事，要有一国的眼光，办一国事，要有世界的眼光。”
“我同意这样一种原则，规划首先要确定不做什么，然后才决定做什么和如何做。”这是农业专家、曾担任过南通市委书记的吴鎔总结一生工作经验且切中时弊的感受。
我们的政府是强势的政府，正在从经济建设型政府向公共服务型政府转型。政府的主要职责是实现社会全面健康均衡发展。全面、协调发展不仅是指经济的层面，而应该包括经济的、政治的、文化的、人文的发展在内的整个社会的全面协调发展。这是当下政府从经济建设为主转为制度建设，谓之第二次转型的努力方向。
新一轮沿江开发，必须在一个高起点、高层次、多方位、新模式的框架内实现其总体目标，重要的是立法先行，制度创新，建立首尾呼应的总体规划，建立起稳定、有效的协调机制。
“突出的问题是，沿江化工产业带发展的规划和计划还没有最终形成。江苏省1100公里长的长江沿岸不可能想象缺乏总体规划的发展模式，事实上，江苏化工产业存在的主要问题之一是产业集中度低，企业小而散，技术创新意识薄弱，高质量、高附加值、高市场占有率产品少。”这是化工专家、原江苏省副省长戴顺智对沿江化工产业带的分析。
说到规划，就要谈到规划的法律依据，我们查阅了为沿江开发准备的种种方案和建议，我们注意到，事实上问题都已经提出，“最缺乏的是两省一市的长三角区域发展规划制定的立法文件，对于这样一个重要的经济区域发展规划，必须高瞻远瞩，百年大计，立法先行。长三角的能力不足，那么就应该拿到国家的盘子上来看这个问题。”这是专家们的共识。
市场主导，政府推动。我们在采访期间已经听到沿江各城市领导人的共同话语。这是一种通过强化市场资源配置功能，来扩展地区合作秩序，深化区域分工体系的愿望，而长江三角洲区域合作是两省一市的整体性合作，从区域合作的角度形成多边协调关系，形成区域内整体型行动，实现各地区相互之间的联动效应，事情远没有那么简单。地方政府行为准则的依据当然是地方经济社会的发展，谁替他们考虑跨区域的规划乃至规划的依据呢？
立法先行，需要地方或中央的人代会列入议程。对于长三角区域经济发展、沿江开发这样的区域经济发展立法，运用高层会议、公共论坛、市民论坛等形式，为各地经济发展问题进行协商并形成共识，这实际上在江苏、在南京、在沿江的各个城市，都已经有了较好的基础。非正式方式议定的任何议程一旦达成共识，就必须公之于众，形成人代会立法议程，问题在于跨行政区化的区域经济立法的真实途径选择。这事实上是制度建设的重点。
建立合理的投资管理机制和区域共同发展基金制度已经迫在眉睫。按照区域开发银行的模式，组建长江三角洲开发银行，充分运用民间资金，参与国家投资项目的“拼盘开发”融资，同时引入外资，在这样的基础上，建立区域共同发展基金，使协调机构具有相当的经济调控能力和投资管理能力，将是沿江发展乃至长三角发展的重要制度建设亮点。在这样的制度建设环境下，才有可能建立各类“官助民办”的跨地区合作组织，充分运用在政府指导下的区域城市联合商会、行业协会、企业联合会、联谊会、产权交易联合中心、证券交易分中心等形式，创出跨行政区的合作的方式。
合纵联横：全新的政策供给体制和第三方平台支持体系
沿江开发不是滨江开发。江苏发展中存在三个突出矛盾，按省委书记李源潮的话说：“一是富民速度不快，二是区域差距突出，三是经济结构上还有缺陷。”面对这样一个复杂的系统问题，在沿江各市我们看到了对问题解决的不同设想，不少带有创新的政策供给正在发挥积极作用。
吴容对政策供给体制有一番见解：沿江开发不是滨江开发，而是通过临江形成引擎，往苏中、苏北腹地开发，就是要改变城乡两元结构，长江岸线资源开发不能简单套用外国的经验，要特别注意污染控制，不要只注意GDP，更要注意COD(饮用水国际标准)。长江在江苏，但不仅是江苏的，是全国的。要着重研究生态问题，如果大量引入高耗能、大污染量的转嫁型工业，我们是交代不过去的。特别要注意，各个城市都有宏大计划，而结合专家意见的对复杂集合问题要有一个政策供给体制，这就是制度设计、制度安排、制度供给体系，防止GDP至上的选择。
他说，“沿江开发至少应该考虑江北200公里腹地的发展。以前我在南通工作的时候，张謇先生说到过‘农垦资城’非常有道理。这样苏中才能上得快。”
我们体会到，这位在南通担任过主要领导职务的老同志对问题的深入思考。“沿江开发的规划，制定如何落实‘一号文件’？就江苏的情况，研究财政转移支付以更多地支援农村发展，在规划上如何落实？江苏的两个率先，我看，要先研究工业对农业的反哺和城市对农村的反哺。”
一个产业有它自身的发展规律，制定利于产业发展的政策，必须符合这种规律。“我们国家石化企业，面临的竞争对手其实并不是来自欧美国家，真正的对手就在亚洲，尽管我们的炼油能力在亚洲居第二位，占亚洲能力的32%；我们在炼油和化工领域除了炼油催化剂的研制和开发外，几乎没有任何核心技术的优势可言，从总体上说，与国外先进技术相比，我国的石油石化技术要落后10-15年。”戴顺智在分析了沿江化工产业发展的状况后说，“我国石油化工企业拥有专利数比例低的原因是我国企业投入的科研开发费用不足，正是由于国外公司在科研上的重大投入和长期不间断地开发，使得他们已经控制了2010年乃至2020年全球的技术主动权。”对于这样一类问题，我们不可能设想没有一个连续工作的全新政策供应体制，不可能设想在没有这个体制下能够实现这个产业在沿江开发中真实地落脚。
沿江开发存在中央大企业和地方产业链配套问题，这不是一个小问题，事实上在几十年之内是一个未解决好的问题。作为经验者，戴顺智说：“要做好一个化工产业的总体规划，一定要体现一体化开发理念，以优化资源配置，实施集中化、大型化、特色化、高新化、基地化发展模式。但是，一个很大的问题是，中央大企业和地方化工工业究竟用什么样的体制能够坐在一起进行规划，我们总不能遇到这样问题时候都要去找中央领导来解决，这一方面要准备充分的政策供给机制的设计方案。”我们认为，从立法角度来考虑中央企业和地方经济发展之间利益的共生将会是有创建的全新政策供给体制。
科技先导：创新主轴的分类发展指导体系
我们的足迹主要踏在沿江化工产业带这个题目上。
化工产业总体规划中的发展与环境问题。江苏有11个国家级、省级化工园区，这些化工园区在沿江集中度高(2/3)，南京、镇江、泰兴、常州、宜兴、扬州、南通等化工园区均在沿江。围绕区域经济创新，对区域共同发展中的分类指导体系，戴顺智说：“沿江开发中，化工产业带总体发展规划的重要性还在于环境问题的集中解决，但我们要在发展中解决问题，只希望限制化工发展来保护环境是形而上学。我们必须清楚，以牺牲资源、能源、环境的发展，显然是不行的。我们的现状是化学工业的能耗高于世界平均水平若干倍，十来个化工园区已经有了大致合理的布局，我们是可以坐下来完成化工企业所讲的“三个零增加”(污染等于零，成本增长等于零，人员增加等于零)的规划的。”我们注意到，积极的环境保护问题解决方案，首先要解决环境测度，这不仅仅是一个环境监测，而是包括经济分析在内的全套解决方案。“生态包袱”(物质投入总量)测度，“生态足迹”(生态生产力面积)测度，是一组解决环境保护问题的有效方法。这里，重要的是区域共同发展的分类指导体系的建立，而合纵联横的全新政策供给体制和这种分类指导体系的结合是解决问题的突破口。
科技先导创新主轴的分类发展指导体系，是一个跨行业的工作体系，难度就在于跨行业。“具体地说，化学工业生产链高度依赖物流系统，而化学工业的物流系统和生产链的整个流程有关，是专业度很高的物流系统，在这一点上我们应该借鉴发达国家的经验，组建第三方物流，要特别重视电子商务的平台作用。重视交易方式，能够有效带动物流系统的需求，这样才能与国际接轨。不要以为增加投资、增加企业就能把高地做出来，WTO以后，我们已无屏障，屏障就是我们的降低贸易和物流成本的能力。所以我要说，加快信息流，促进商贸流和物流，应作为沿江开发化工产业布局中公共平台建设的重点。”
NGO的重要作用。再回到体制问题上，区域共同发展的分类发展指导，将是体制突破的前沿。在比较发达国家与我们国家在产业结构调整时，对于产业跨行业调整和产业内部结构调整中的协调机制两个侧面，戴顺智以在国外工作的经历指出了解决问题的真谛，“大企业的制约者不是政府，是行业协会，行业协会的权限是法律和行业自律两个方面赋予的权利。我们国家的行业协会，要能起到这样的作用，首先是政府机构要有清醒的认识，也就是说行业协会不应是政府意见的贯彻者，而应该是行业内有影响力的企业组成的独立工作体制，专业化地处理行业协调。政府应该支持行业协会，行业协会对政府提供政策决策的依据。沿江开发化学工业产业带建设能够获得来自政府、企业、学术界、居民，甚至包括更广一些面的意见和建议，我们将可能把问题处理得更好。”
工业化的利益趋同性；制造业内部结构具有不同类型；城市化的利益趋同性；基础设施一体化的利益趋同性；经济外向化的利益趋同性，是江苏和沿江开发中实施工业化、现代化、外向化和城市化过程急待解决的问题。区域联合发展是核心，而区域共同的分类发展指导是联合的精髓。目前，长江三角洲地区区域合作与发展出现的一个明显的变化就是地方政府开始主动介入，以突破区域合作中的一些难点和开创更为广泛的合作领域，这是我们已经看到的一大亮点。(作者：财经界论坛秘书长，规划专家）
