爱华网一个机构的内部规定咋就演变成了一场“公共议题”大讨论
——从康众“章程”事件看草根NGO的管理困境2008-2-29最近一段时间以来，关于北京朝阳区康众卫生教育服务中心（简称“康众”）在网上公开的《北京市朝阳区康众卫生教育服务中心管理章程》所引发的讨论已经引起了广泛关注。2008年1月23日，中国红丝带网-全国艾滋病信息资源网络（http://www.chain.net.cn）刊登出一份题为《北京市朝阳区康众卫生教育服务中心管理章程》的文件。文件署名是“北京市朝阳区康众卫生教育服务中心”，文件显示由“全体项目负责人及理事会讨论通过”日期是2008年1月18日。但1月24日该份文件从网站上被删除。根据2008年1月23日发布在全国艾滋病信息资源网络上的“北京市朝阳区康众卫生教育服务中心简介”显示，（http://www.chain.net.cn/qshcy/fzfzz/kangzhong/about_us/15033.htm），北京市朝阳区康众卫生教育服务中心(简称康众) 成立于2005年，是依法在北京市朝阳区民政局正式注册的民办非盈利机构。主要开展公共卫生的预防与教育、能力建设培训方面的社会公益性项目或活动，以及项目的计划、管理与实施方面的技术咨询工作。康众的前身是全国艾滋病信息资源网络(China HIV/AIDS Information Network，简称CHAIN)。康众的法定代表人王若涛曾担任中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心信息资源室主任。这场讨论似乎是从中国著名艾滋病工作者、北京爱知行研究所所长万延海的一封“公开信”发端的。康众网上公开的这个“章程”，被万指认为“公办机构公然鼓励项目款“买房买车”和“无偿赠送”，《康众洗钱条款》出台。”并且认为：
——康众法人代表兼机构负责人王若涛无需承担康众开展的各个项目涉及的责任，与国家法律对法人代表的责任要求相违背。——康众不和项目人员签署劳动合同，拒绝承认劳动雇佣关系，而是把项目人员全部当成志愿者。一方面侵犯项目人员作为劳动者的权益，一方面违反国家劳动法规相关规定。——康众“鼓励项目负责人使用项目节余资金用于购买设备(包括车辆)、用房”，“项目结束后设备及其他固定资产可以……或无偿赠送、转让。”这不仅可能违反康众与赠款机构签署的协议书，也违反国家法律对机构固定资产的管理规定。我们不妨把上述规定称之为《康众洗钱条款》。 ……对于万及社会其他方面就此展开的的讨论、质疑，甚至发难，康众及其法定代表人王若涛很快作出澄清和回应，并向外界发布了《有关康众章程修订意见(讨论稿)的解释》。王若涛认为，康众章程有不妥之处，可以提意见或批评，网上公开，就是要听取批评。但不能用“公办机构公然鼓励项目款“买房买车”和“无偿赠送”，《康众洗钱条款》出台”---哗众取宠、上纲上线、讨伐式的语言，广泛散布，如此做法显然不是善意的。 2月21日，就康众“章程”事件，并结合康众自身的管理情况，由北京朝阳区康众卫生教育服务中心发起，CHAIN负责组织，在中国疾病预防控制中心（中国CDC）四楼会议室举行了一场“规范民间组织管理制度研讨会”。在这次研讨会上，康众法定代表人王若涛先生就“章程”中引发的公共讨论向与会上开诚布公地谈了自己的初衷、想法和意见。在这次研讨会上，康众首先向与会者澄清了一个称谓。即此前公布的文件为“康众管理章程”，其实只是机构内部的一个文件，一个管理规定，而并非康众在民政部门备案的“章程”。坦率地讲，这两字之差，的确容易给公众一种误导。不管怎样，就算是一个在性质上不同于“章程”的管理规定，康众在这份文件中的所提到的关于人员、项目、资金和固定资产的管理，不仅仅对于康众，对于其他更多草根NGO来说，又何尝不是一个摆在管理者们面前需要深度思考的问题呢？
以下仅以康众为例，针对康众这次“管理章程”修订中主要针对的四个方面问题，提出一己之见，或许可以给其他的民间公益组织也能够有所参考和启示：一、关于项目管理问题。康众实行项目独立负责制, 康众机构承担总体监督，不干预项目管理。由项目负责人全权负责项目的具体实施与项目管理。项目负责人需遵守国家相关法律、康众的管理制度，满足投资方的要求，并承担本项目人员、固定资产的管理责任，及本项目相关的责任与风险。NGO通过“项目独立负责制”对项目进行管理并没有错，但问题在于项目负责人的权责要和机构的权责有一个明确、清晰的界定。从法律上讲，任何项目的人员、固定资产的管理责任最终承担均仍应由机构来承担。项目负责人作为机构的一名成员，对本项目人员及项目相关责任仍然应具有一定的限定。
二、关于人员管理问题。
根据康众“管理章程（讨论稿）”规定，参与康众项目的工作人员都属于志愿者，志愿参与公益活动，为社会公益事业做贡献。项目负责人与康众签订项目管理协议；项目负责人与项目人员签订社会公益志愿者服务协议，项目人员的社会保险与福利由项目资金解决，在项目实施期间，康众可代为办理；若康众机构必须雇工时，由理事长决定，康众按劳动法与雇工签定劳动合同，若项目必须雇工时，由项目负责人申请, 理事长批准后，由项目负责人按劳动法与雇工签定劳动合同，报康众备案。项目结束，服务协议自动中止，由项目负责人向康众递交书面结项报告。对于一个机构而言，如果说全都属于“志愿者”，显然是不现实的。从法律意义上讲，作民办非企业单位作为《劳动合同法》意义上的用人单位，也是与法不符的。然而，在“管理章程”（讨论稿）的解释中，康众则认为，参与康众组织实施的项目活动的人员主要分为以下三类：1、志愿者—志愿服务协议：康众将按照国家有关志愿者服务的相关政策法规与志愿者签订服务协议，维护志愿者合法权益，协助志愿者履行义务，对志愿者的工作进行监督和管理；2、劳务人员—劳务合同：这部分人员将承担康众的某些项目工作。这些工作的时限通常较短，如几个月；工作量通常比较容易量化，如资料翻译等；康众将与其签订劳务合同，维护其合法权益，并对其工作进行管理。3、全职工作人员—劳动合同：这部分人员为康众的全职工作人员。康众将按照劳动法等相关法律的要求与之签订劳动合同，维护其合法权益，并对其工作进行管理。三、关于项目资金管理与使用问题。
康众认为，项目经费的使用必须严格遵守与资助方的协议和国家相关法律的要求。项目资金除管理费以外，完全由项目负责人全权支配；项目结束后后，在资助方同意前提下，项目负责人可以使用项目节余资金用于购买设备（包括车辆）、用房或作为滚动资金用于延续项目活动或筹资，继续用于公益事业，但不容许私分或变相盈利。康众机构承担总体监督，不干预项目管理。 这里有必要明确的是，即使在“项目独立负责制”下，不管项目负责人的地位有多么“独立”，项目负责人也并不能称谓资助方捐助的“受赠人”，而应为康众这个机构本身，这也完全符合资助方的初衷。因此，关于资金的使用，项目负责人的权限仍应被限定在机构作为受赠人对受赠财产进行处分的权限之下。四、关于固定资产的管理与使用问题。康众认为，每个项目组根据项目协议而购置的固定资产如设备、车辆和办公用房，完全由本项目组负责管理和使用，康众的其它项目不得随意使用或占用。在项目结束时，固定资产需按照项目协议的要求进行处理；如项目协议中事先并未提及，其处理方案也必须事先征得资助方的同意并符合国家法律的要求。在康众对上述规定的解释中，我注意到两个细节：第一，康众认为，“我们并不反对将固定资产进行公益性的赠送或转让。”这里涉及到受赠财产的处分问题。一般而言，只有在资助方没有特别要求，即在捐赠时并未附加任何条件如财产的使用用途时，康众作为受赠人，才有权对因受赠获得的财产进行处理，例如将设备赠送给基层的草根组织等。否则，虽然受赠财产的所有权已经转移到了受赠人康众手中，但受赠人若随意转让或再度处分，在很可能会面临一个在赠与协议中的违约问题。第二，康众在解释中提出“如果受赠方就是康众，……”除非捐赠方明确表示捐赠给某个个人，否则，对于康众项目的捐赠中，受赠方当然即应是康众。在康众的其他解释中，多次提到一个名词“项目资产”。这里注意的是，“项目”作为一个抽象概念，其本身并不是一个可以作为受赠方的法律实体。因此，在NGO的现实管理中，无论是项目还是项目负责人都不能成为捐赠中的受赠人，更不能拥有相关财产的所有权人。总之，康众“章程”事件，从一个草根NGO的内部规定，演变成为人人发出声音的公共话题，显然大家并不仅仅是对康众本身的关注，更深层的原因恐怕是对民间公益机构的管理以及在社会公共层面的公共形象确立。而实际上，康众敢于把自己的内部规定发布给公众并听取各方声音，更凸显了NGO在管理中寻求突破的现实需求。从一定意义上说，或许通过这场公共视野下的讨论，可以藉此为更多NGO在管理中自我提升与完善寻找到一个适合自己的脚本。
几句题外话——关于两个法律常识方面的问题提醒与注意：
在2008年1月26月康众公布的《康众管理章程（讨论稿）》及2月14日全国艾滋病信息资源网络发布的《有关康众章程修订意见(讨论稿)的解释》中，仍有部分地方不妥，在此一并提出，也希望对其他NGO能够有所启示（一家之言，仅供参考）：1、作为一个机构的管理文件，首先应正确使用本机构的名称全称。在上述文件中，称呼到康众时，表示： “北京朝阳区康众卫生教育服务中心（简称康众）作为新成立的民办非盈利企业”。对于书面文件，尤其涉及到机构名称还是最好严谨、慎重。第一，康众注册登记的机构名称为“北京市朝阳区康众卫生教育服务中心”。从现有机构特点和注册登记的法律性质上讲，有无“市”一字，具有性质上的不同。第二，从康众注册登记的机关来看，康众应属于法人型的民办非企业单位，而不是“民办非盈利企业”。根据中国现有法律规定，从法律定性上还尚无“非盈利”企业。第三，一般来讲，“盈利”与“营利”在涵义上还是有所不同，前者仅指盈余，后者则表示了经营的目的。因此，NGO以后应尽量避免使用“非盈利组织”、“非赢利组织”、“非盈利企业”等说法，而要采用“非营利”的提法。因此，上述这句话可改为：“北京市朝阳区康众卫生教育服务中心（简称康众）作为新成立的民办非企业单位，系一家非营利法人机构”。2、在《有关康众章程修订意见(讨论稿)的解释》中结尾，这样写道：“以上内容为康众法人王若涛教授对章程修订意见的解释，由CHAIN代为整理。”在法律意义上，“法人”是指一个机构，而非指个人。这里，康众系作为一个“法人”，而王若涛教授系康众这个法人机构的“法定代表人”。在一个日渐法治的社会，还是让我们尽量多一点法律意识和常识吧。附录1：康众管理章程（讨论稿）（2008年1月26日发布）
http://www.chain.net.cn/zhxw/zxzx/xwbd/16131.htm附录2：北京市朝阳区康众卫生教育服务中心章程（2005年7月12日通过）http://www.chain.net.cn/zhxw/zxzx/xwbd/16131.htm附录3：关于康众“章程”事件的部分讨论与反馈http://www.chain.net.cn/zhxw/zxzx/xwbd/16193.htm
