爱华网（天津社会科学院，天津，300191）（上海政法学院经济管理系，上海，201701）
[内容摘要]：本文分析了商业银行不愿办理国家助学贷款的原因、为什么现阶段由商业银行来办理国家助学贷款以及是否有必要建立一家政策性银行来办理国家助学贷款这些问题，并得出结论：要解决国家助学贷款发放难的问题，除了要从完善个人信用系统、简化办理手续、加大宣传力度等方面着手以外，还必须从经办银行这个方面进行改革，才能从根本上改变国家助学贷款发放难的状况。
[关键词]：国家助学贷款；个人信用系统；政策性银行
[中图分类号]F830.3
一、我国的国家助学贷款由商业银行经办
国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息，用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费和生活费用的贷款。1999年6月，国务院办公厅转发了中国人民银行、教育部、财政部制定的《关于国家助学贷款的规定（试行）》，政策主要内容为：在北京、上海、天津、重庆等8个大城市试点；由工商银行独家承办；需担保人的信用贷款；特困生的贷款呆坏帐由学校和财政分担。2000年2月和8月，又先后转发了中国人民银行、教育部、财政部制定的《关于助学贷款管理的若干意见》和《关于助学贷款管理的补充意见》，下发了《中国人民银行助学贷款管理办法》，政策主要内容为：全国推行；扩大经办银行范围，四大国有商业银行均可办理；一校一行；取消担保人的要求；简化申请条件；财政全面核销呆坏帐；免征利息收入营业税。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会出台《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》。政策主要内容为：停止20%违约率的指标要求，强调不得以任何形式停止助学贷款；国家助学贷款经办银行改由招投标方式确定；国家助学贷款风险将由财政和高校各担50%；最长的还款期限由原来的4年延长到6年；不及时发放贷款，银行要被查处。这一系列文件对国家助学贷款和商业性助学贷款办理的方方面面作出了明细的规定，其中关于国家助学贷款经办银行最终是这样规定的：实行由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。参与竞标的银行必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款业务的银行。虽然2004年6月的《意见》改变1999年12月《意见》中“中国工商银行为中国人民银行批准的国家助学贷款经办银行”的规定，经办银行通过招投标确定，但并没有改变经办银行的性质。实际上基本都是由商业银行来经办的。
由以上一系列文件规定可以看出，我国的国家助学贷款基本是由商业银行来办理的，包括四大国有独资商业银行和其他一些商业银行。
二、商业银行不适合办理国家助学贷款
我们对国家助学贷款进行分析，发现此类贷款作为商业银行的业务之一，并不十分符合商业银行经营的“安全性、流动性、盈利性”目标。
从“安全性”的要求来看，与一般贷款相比，商业银行开展国家助学贷款业务面临的风险较大，表现在以下方面：首先，由于申请国家助学贷款的大学生基本都是贫困生甚至特困生，家庭本身就很贫穷，很少有人能够提供担保和抵押，因此国家助学贷款都是信用贷款，仅凭贷款人的信用作保障，而当前我国社会信用环境不佳，个人信用系统尚没有建立起来，这些因素使得国家助学贷款的风险处在一个较高的水平上；其次，大学生作为国家助学贷款的贷款人，有中途退学无法完成学业的风险，有毕业后找不到收入较高的工作甚至找不到工作的风险，还有工作后流动性较大以至银行无法联系到，无法进行催缴的风险。从“流动性”的要求来看，国家助学贷款期限较长。按照规定，国家助学贷款的还款期最长为毕业后6年，举例来说，若某借款人进入大学后从大学一年级即开始申请国家助学贷款，则其贷款期限最长为10年，若其本科毕业后继续攻读硕士研究生，则贷款期限最长为13年。如此长的贷款期限严重影响了国家助学贷款作为商业银行资产之一的变现能力，影响着商业银行的流动性。从“盈利性”的要求来看，国家助学贷款属于商业银行贷款的零售业务，每笔贷款金额较小，但办理手续却并不简单，平均成本较高，与对大型工商企业的贷款相比，盈利水平自然较低，而且从已往的历史情况看，由于多种因素的影响，助学贷款的坏帐率一直居高不下，商业银行有时不仅无法盈利，能够收回本金就已经不错了。
从上述分析可以看出，国家助学贷款业务并不符合商业银行的经营目标，从商业银行的角度来看，它风险大，收益低，并不属于商业银行心目中的良好业务，因此，商业银行对此项贷款积极性不是很高，在很大程度上是在政府的压力下才办理此项业务的，四大国有商业银行由于政府影响力强一些，所以在国家助学贷款发放上还算积极，而那些股份制商业银行，则更看重贷款质量，所以对国家助学贷款这种高风险、低收益的贷款兴趣明显不是很大。
商业银行的营利性、追求风险最小化、利润最大化的本质与助学贷款的长期性、利润小、成本大、风险大的信用贷款性质相矛盾。造成学生高的贷款违约率的首要原因在于商业银行的利润目标最大化、风险最小化,为规避风险、降低成本而没有提供应于助学贷款的情况相适应的服务、因对学生的不信任而导致高成本。追求最大利润是商业银行的本性，是不会改变的，接受、回收发放助学贷款是国家政策强加的任务，是不符合商业银行在市场经济条件下的发展规律的。即“按政策规定的国家助学贷款属于商业贷款;按实际运作它超过了商业贷款的惯例属于政策性贷款的范畴”其必然会导致双方面的损失。
三、现阶段由商业银行经办国家助学贷款属短期之举
那么，为什么政府还要将这种具有政策性金融业务性质的国家助学贷款业务交给商业银行来经办呢？依笔者看来，这应属短期的应急之举。随着我国教育体制的改革，从1994年开始，高等学校开始进行收费制度改革，其目的是要建立一种由国家和个人分摊高等教育成本的机制，改变过去那种高等教育国家出资、个人受益的局面。随着高等学校收费制度改革的深入，收费标准也不断提高，这就给那些家庭经济条件不好的学生带来了巨大的压力。而与此同时，与新的高等学校收费制度相适应的国家、社会资助体系还没有形成，这使得高校收费与学生交不起学费的矛盾更加突出，直接影响了许多家境贫寒的学生的求学之路，也造成了一定的社会问题。因此，建立国家、社会资助体系已刻不容缓、势在必行。所以政府从1999年6月出台《关于国家助学贷款的规定（试行）》之后，陆续出台了一系列文件，开始试点并随之扩大范围推广国家助学贷款及其他形式的助学贷款，以解决这种收费与交不起学费的矛盾。为了尽快的将国家助学贷款开办和推广起来，只能由现有的商业银行来经办此项业务，因为他们具有现成的营业网点，具有现成的人员，具有办理个人贷款的丰富经验，能够很快的开展起来这项业务，虽然他们自己并不很情愿承担此项业务。应该说，这只是暂时之举，而非长久之计。如果国家助学贷款这种政策性金融业务长期由商业银行经办，则商业银行必将又走回1994年三家政策性银行建立之前所走的老路上去，带来许多不利后果，如政企不分、管理行政化，政策性业务与经营性业务混在一起，经营性亏损被政策性亏损所掩盖，无法考核商业银行的经营效益等，我国的商业银行也不可能真正转变成为现代意义上的商业银行。
四、只靠建立个人信用系统并不能完全解决问题
要解决国家助学贷款发放难的问题，关键是要解决国家助学贷款归还难的问题，只要国家助学贷款归还比较顺利，形成良性循环，国家助学贷款发放难的问题自然就迎刃而解了。而国家助学贷款的顺利归还需要满足两个基本条件：一是要保持大学毕业生较高的就业率，使助学贷款的贷款人有足够的收入来归还贷款，这是助学贷款归还的最重要的经济保障；二是个人信用体系比较发达，从而能够对贷款人起到震慑作用，防止贷款人恶意拖欠。只有这两个条件都满足，国家助学贷款的归还才有保障。从我国当前的情况来看，由于高校的不断扩招，大学毕业生人数不断上升，虽然近年来我国经济发展迅速，就业机会也随之不断增多，但社会所能提供的就业岗位在很大程度上仍然不能满足大学毕业生的需求。截至2003年9月，全国2003年毕业的212.2万大学生只有70％找到了工作，2004年全国将有280万大学生毕业，比2003年增长68万，就业压力仍然很大。今后一个较长时期内，由于大学的不断扩招，这种大学毕业生供大于求的状况不会有根本性的改变，大学毕业生的就业形势仍不容乐观。而那些就业的大学生呢？以他们的收入，归还国家助学贷款也是很吃力的，我国的国家助学贷款一般规定在毕业后四年内还清，这对于刚刚毕业的大学生来说，经济负担是比较重的，因为毕业后头几年正是他们经济上最拮据的时期，一方面，由于是刚参加工作，工资收入不会太高；另一方面，这几年正是他们要结婚成家的时期（尤其是对毕业研究生来说），需要付买房的首期付款（如果一次付清，则需要更多钱），需要置办各种家具等家庭用品，正是花钱最多的时候，这两方面因素交织在一起，本来就是不小的经济压力，再加上还国家助学贷款，负担可想而知。现在大学毕业生的工资水平怎么样呢，根据北京大学“高等教育规模和毕业生就业”课题组从2003年6月对7省区市的45所高校应届毕业生就业情况调查来看，毕业生的起薪平均值为每月1500元， 这样看来，大学毕业生除去必需的生活开支，再还还国家助学贷款，估计也就所剩无几了。这些因素都给国家助学贷款的归还带来了极大的困难，毕业生的就业形势不好，就业后收入太低，直接影响着他们的还款能力，也间接影响着商业银行收回国家助学贷款，这一点，是光靠建立并完善个人信用系统无法解决的，它必须随着经济的不断发展，通过一个较长时期的慢慢消化，才能逐步得到解决。如个人信用系统十分发达的美国，其学生贷款偿还拖欠率高达12％，回收率只有47％。这也从一个侧面证明了个人信用系统的建立并不能完全解决助学贷款归还的问题。何况大学生个人信用系统的建立、完善还是一个长期、复杂的过程，并不是那么容易就能建立起来的。从长期来看，单靠个人信用系统的建立和完善无法从根本上解决国家助学贷款发放难的问题，要从根本上解决国家助学贷款发放难的问题，除了加快建立并完善大学生个人信用系统以外，还需要采取其他一些措施，如以下将要提到的建立一家专门经办国家助学贷款的政策性银行，只有这些相关措施与大学生个人信用系统互相配合，才能从根本上解决我国国家助学贷款发放中存在的各种问题。
五、政策性银行经办国家助学贷款的经济学理论基础
在经济社会中，物质产品主要可分为两部分，即公共产品和私人产品，两者之间的区分要看是否具有非排他性和非竞争性的特点，具有非排他性和非竞争性的产品就是公共产品，如国防、外交、司法、行政管理等，这种产品需要由公共部门即政府来提供；不具有非排他性和非竞争性的产品就是私人产品，如个人自用的食品、服装、汽车等等，这种产品需要由私人部门即企业来提供；居于这两者之间的还有一种半公共产品，即不完全具有非排他性和非竞争性的特点的产品，高等教育就是一种典型的半公共产品。高等教育作为一种半公共产品，具体表现在：一方面它具有一定的私人产品的特征，即某个人占有了一部分教育资源之后，他人就无法再享用这部分教育资源，接受高等教育之后，个人会从中得到巨大的收益；但另一方面，高等教育又具有一定的公共产品的特征，即它还具有一定的社会效益，他人也会由于你接受教育而从中受益，包括可以享受到因整个社会教育水平提高而带来的生产效率水平的提高、社会道德水平的提高、人际交往的环境更加和谐、社会更加安定等等好处。
在经济社会中，物质产品的基本提供方式有三种，即公共提供、市场提供和混合提供。公共提供实行的是政府配置方式，市场提供实行的是市场配置方式，混合提供则是两种配置方式的有机结合。市场提供是私人产品的有效提供方式。半公共产品虽然不是私人产品，但具有私人产品的部分特征，在一定程度上也可以实行市场提供。对半公共产品实行市场提供可以促进资源的有效配置，可以有效地制约个人对半公共产品的过度消费，有助于资源利用效率的提高。但是，半公共产品的市场配置也存在着局限性。市场机制以各市场主体自身的局部利益为决策依据，以各市场主体的自发行为为基础，带有一定的盲目性。这些局限性在半公共产品的市场提供中表现得尤为明显。半公共产品不仅具有私人产品的特征，而且还具有公共产品的特征，这使得以追求利润最大化为目标的市场提供，会扭曲半公共产品的资源配置，使得一些公共性强的半公共产品得不到应有的发展。公共提供则是纯公共产品的有效提供方式。半公共产品虽然不是纯公共产品，但也有纯公共产品的部分特征，因此在一定程度上也可以实行公共提供。对半公共产品实行公共提供，政府可以根据社会的需要，从宏观的角度，对半公共产品资源进行有计划的配置，纠正市场机制的固有缺陷，以提高资源的配置效率。但是，半公共产品的公共提供也有其缺点，在公共提供下，失去了价格机制的约束，也失去了资源配置的竞争激励机制。公共提供是实现半公共产品资源配置的政府行为，决策者的任何决策失误，都将造成资源的极大浪费。同时，在公共提供下，消费者无须对半公共产品有任何支付，于是消费者将不断地消费，直到边际收益为零，而无视这些产品实际发生的边际成本，从而造成对半公共产品的过度消费，造成资源的极大浪费。而由公共提供和市场提供组合而成的混合提供，则实现了两种配置机制的相互补充，一方面，它可以促进资源的有效配置，可以有效地制约个人对半公共产品的过度消费，有助于资源利用效率的提高；另一方面，它又可以对半公共产品资源进行有计划的配置，纠正市场机制的固有缺陷，以提高资源的配置效率。因而是一种比较理想的提供方式。
高等教育不是私人产品，这决定了国家助学贷款不能由作为私人部门的企业——商业银行来提供，同样，高等教育也不是纯公共产品，这决定了国家助学贷款也不可能由政府通过财政拨款来提供，而只能通过混和提供，由介于私人部门和公共部门两者之间的政策性银行来提供。从政策性银行的本质来看，它承接的政策性金融业务就是那些社会效益好，而自身经济效益较差，作为私人部门的企业——商业银行无力或不愿经营的利润较低、风险较高、需要政府进行补贴的长期资金信贷业务，不过这些业务必须具有还款的能力，否则就不是政策性金融业务，而是需要国家财政直接拨款的公共产品了，国家助学贷款业务正是符合这些条件的政策性金融业务。
六、国外助学贷款的经办机构
从国外几个有代表性的国家的情况来看，日本的助学贷款机构是专门成立的发放助学贷款的组织——日本育英会和私立大学奖学会。日本育英会是独立于政府之外的事业机构，负责筹集、发放和回收助学贷款。日本还制定了专门的助学贷款法律——《日本育英会法》，以规范助学贷款的发放、办理和归还。其助学贷款资金来源主要来自于政府拨款，由文部省编列预算提供。私立大学奖学会则只向私立大学学生提供贷款。日本育英会的助学贷款分为两种：一种是无利息的助学贷款，用于资助那些家境贫寒、经济困难的大学生；另一种是有利息的助学贷款，利率为3％，所有学生都可以申请。日本的助学贷款回收在世界各国中是最有成效的，按时归还率在90％左右，总归还率在95％左右。
加拿大在2000年8月1日以前本来也是由商业银行发放助学贷款的，由政府按贷款金额的5％向商业银行支付一笔风险金，作为贷款坏帐准备金，商业银行自己负责催缴贷款，承担坏帐损失。这种做法刚开始时，商业银行的积极性很高，投入了巨大的热情来办理助学贷款，然而，实践结果却事与愿违，商业银行并没有得到预期的回报。因此，在商业银行与加拿大政府签订的助学贷款协议期满后，商业银行认为支付贷款总额的5％已不足以弥补商业银行的坏帐损失，要求政府至少要按贷款总额的20％拨付坏帐准备金，结果双方没有达成一致意见。政府与商业银行的合同也于2000年7月31日到期，从2000年8月1日开始，政府改而采取由政府直接发放助学贷款的方式，学生贷款完全由政府出钱，贷款的审批和签发权归联邦政府，加拿大助学贷款的管理机构为联邦政府人力资源开发部专门成立的联邦政府学生贷款局，联邦政府通过招标与两家公司签订协议，委托这两家公司负责运作学生贷款，政府每年付给他们一定的管理费，除此之外，按照定额付给一定的业务费用，此外，加拿大各省政府的培训、学院和大学部还设有学生贷款办公室，各高校也设有学生贷款服务部（办公室），他们各司其职，共同负责助学贷款工作。
美国的助学贷款种类繁多，情况复杂，主要包括帕金斯贷款（Perkings Loan）、斯泰福贷款(Stafford Loan)、联邦父母贷款(PLUS)、联邦直接贷款(Federal Direct Loan)等，可以分为由政府直接出资和由商业银行出资、但由政府提供担保两类。具体情况详见表2：
表2：美国的学生贷款情况
作为世界上经济最发达和教育最发达的国家之一，美国的助学贷款体系经过多年的发展，已经发展到了相当完备的程度。其具体的表现就是种类繁多，分类详细，适合不同的贷款对象。为什么美国的助学贷款能搞得如此成功？美国的银行业就不惧怕承担该贷款的风险吗？原因在于，在美国的助学贷款制度中，承担贷款风险的是政府，而不是银行。从上表中可以看出，由商业银行办理的斯泰福贷款和联邦父母贷款的利率比较高，类似于我国的商业性助学贷款，但有一点不同的是其由政府提供担保；由高校和联邦政府办理的帕金斯贷款和联邦直接贷款则较类似于我国的国家助学贷款，利率较低，其中帕金斯贷款还由政府贴息。
由上述比较有代表性的日本、加拿大、美国的助学贷款情况可以看出，没有一个国家是完全依靠商业银行来办理在很大程度上具有公益性质的助学贷款。那么，从国外的情况看，是不是我国也成立专门经办国家助学贷款的政府机构或直接将经费拨到高校，由高校来进行发放、回收呢？也不尽然。各国情况千差万别，不能简单的盲目套用。根据国外学者的研究，由政府直接设立机构办理助学贷款和由商业银行办理助学贷款各有利弊，关于这方面的情况详见表3，
表3：不同机构办理助学贷款利弊比较表
因此，从我国已成立的三家政策性银行的成功经验来看，只有建立一家政策性银行来办理助学贷款，才能弥补这两方面的不足，兼顾经济利益和社会利益。因为一方面，政策性银行同样是银行，是金融企业，其企业化的运作可以避免政府机构办理助学贷款带来的效率低下和回收率低的弊端；另一方面，政策性银行又不同于商业银行，其不用参与激烈的商业竞争，不仅仅只追求经济利益，而以综合的社会效益为目标，这种性质决定了它可以承受一定的政策性亏损，可以集中精力于政策性金融业务，确保国家助学贷款的顺利发放。
七、建立专门经办国家助学贷款的政策性银行
就助学贷款的经办机构而言，决策者应该转变思路，为什么一定要让商业性银行承担此类业务，为什么不能考虑让政策性银行承担。从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的回答两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。正如我们前面所谈到的，由商业银行来承担助学贷款这类政策性业务有诸多弊端。而国家政策性银行是由政府创立、参股或保证的、不以盈利为目的(保本经营或保本微利经营)，专门从事政策性金融活动，支持政府发展经济，促进社会全面进步，配合国家宏观经济调控的金融机构。我们认为，助学贷款这类政策性业务应该有政策性银行来承担，其风险应由国家承担，即由财政提供担保。政策性银行完全有能力承担政策性业务，财政状况的初步好转也为财政担保提供了可能性。
建立这样一家专门经办国家助学贷款的政策性银行，根据以往建立政策性银行的经验，笔者试提出以下建议：
首先在适当的时候将这家政策性银行组建起来，这家政策性银行要由中央财政拨付资本金成立，而且这笔资本金金额应足够多，因为足够的财政拨付资金是办好政策性银行的首要条件。应按照其信贷资产的数量，拨给这家政策性银行资本金，比重要高于商业银行，而且要随其信贷资产的增大，定期增拨资本金，壮大该政策性银行的资本实力。
新组建政策性银行的人员可以从四大国有商业银行中原负责办理国家助学贷款的人员中抽调，因为他们具有丰富的经验，可以很快的将业务承接并开展起来，以尽量减轻贷款银行的更替对国家助学贷款发放的影响，形成一个良好的过渡。成立以后，或者从各商业银行手中将其经办的国家助学贷款业务以合理的价格收购过来；或者在不影响原办理银行经营的前提下，直接将这些资产划拨给新组建的政策性银行，从而将国家助学贷款这种政策性金融业务与商业银行彻底脱钩，各商业银行原办理的商业性助学贷款业务可由其继续办理。
作为经办国家助学贷款的政策性银行，还要注意安排好资金来源结构，因为其经营的贷款基本上都是长期贷款，而且利率也比较低，这就要求其在获得资金时一要得到低成本资金甚至无成本资金；二要组织中长期资金来源。前者可以通过申请财政拨款，向财政、中央银行借款，吸纳养老保险基金、医疗保险基金等措施来解决；后者可以通过以国家信用作担保向国内商业银行、国外金融机构、普通投资者发行政策性金融债券来解决。通过这些措施来扩大资金来源，降低筹资成本，优化期限结构，确保国家助学贷款的顺利发放。
作为经办国家助学贷款的政策性金融结构，新组建的这家政策性银行成立后不接受存款，不办理汇兑、结算、现金收付等商业银行业务，集中办理国家助学贷款业务，但不建立零售业务网点，主要以委托方式通过商业银行代办具体业务。力求人员少而精，少设分支机构，全国每个省、自治区、直辖市各设一个分行即可，因为大学基本都集中在直辖市、省会等大中城市。通过这些措施降低经营成本，提高经营效益。
每年由该政策性银行会同教育部、财政部、中国人民银行根据每年高校招生计划人数以及从往年经验得出的贫困生所占全部学生人数的比例，财政能够拿出的贴息经费数目，另外还要考虑信贷计划的因素，综合考虑各方面的因素后确定每年的国家助学贷款计划。
只有组建这样一家专门经办国家助学贷款的政策性银行，才能配合其他方面措施的实施，真正解决国家助学贷款发放难的问题；才能理顺我国商业银行的经营机制，使他们能够向真正的现代商业银行转变；也才能真正为我国高等教育的发展解除后顾之忧，获得巨大的社会效益。
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曾经《太原理工大学学报.社会科学版》2005年第4期
