爱华网（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
[内容提要]：PPP融资模式是以项目为主体的融资活动，是项目融资的实现形式。PPP融资模式不仅能够使更多的民营资本参与项目建设，而且在一定程度上能够保证民营资本的投资回报，减轻政府初期建设投资负担和风险，形成政府、企业和私人企业“多赢”的合作形式。通过对PPP模式目标及运作思路的论述，提出适合中国城市轨道交通建设的PPP模式，以及应注意的问题。
[关键词]：城市轨道交通；融资模式；PPP模式
城市基础设施建设是推进经济增长的主要动力。轨道交通建设又是近年来城市基础设施发展的重点。城市轨道交通(简称“地铁”)在城市住宅区、交通运输中心和工作地点之间提供了一个快捷便利的连接。由于轨道交通造价高昂(地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元左右)，筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到对地铁项目市场化运作的目的。目前中国城市轨道交通建设步入了快速发展的轨道，已建成通车的城轨交通覆盖了六大城市，正在建设的城轨交通覆盖了八大城市，正在筹备建设的城轨交通覆盖了16 个城市，还有有意向的10余座城市。目前，中国已经开通城市轨道交通的有北京、上海、天津、广州、长春、大连、深圳、武汉、南京等9个城市，截止到2005年2月，中国投入运营的城市轨道交通线路里程超过400公里,其中地铁线路运营里程约为293公里。据中国国家发改委和建设部提供的资料显示，“十五”计划期间，中国地铁建设投资将达2000亿元，建成总长度450公里左右的城市轨道交通线路。“十一五”期间预计各城市在轨道交通建设方面还将投资2000多亿元。2020年中国将有超过550公里的地铁线，2050年，轻轨和地铁线路（总长度）将达2000公里，这样城市轨道交通系统能承担50%-80%的城市交通客流量。2005年10月在上海开幕的“2005中国国际城市轨道交通展览会”和“2005中国国际隧道与地下空间展览会”上公布的一份研究报告指出，中国已经成为世界上最大的城市轨道交通市场。目前中国各大城市对轨道交通项目的建设需求强劲，但巨大的资金缺口却限制了其发展，必须多渠道多方式的筹集资金，特别是要吸引民营资本的进入。近年来公共部门与私人企业合作(Public—Private—Partnership,简称 PPP)模式在国外基础设施领域成功运作，逐渐引起国内的广泛关注。将PPP模式引入中国轨道交通领域，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格，将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。中国铁道部于2005年7月12日颁布的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》中，也提出了“要研究特许经营、委托经营以及BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-移交）、PPP（公共部门与私人企业合作）等多种公共基础设施投资建设经营模式，探索适合中国铁路特点的合资铁路经营机制，……，鼓励和引导非公有资本投入铁路基础设施建设。”本文拟对PPP模式及其在城市轨道交通的应用作一些分析和探讨。
一、一种新型融资模式——PPP模式
公共部门与私人企业合作(Public—Private—Partnership,简称 PPP)模式，是20世纪90年代初在英国兴起的一种公共产品供给新模式。20世纪90年代后在西方特别是欧洲流行起来，在基础设施领域，尤其是大型、一次性的项目，如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。PPP模式的实质即公共部门根据社会对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修。即以契约约束机制，私人部门提供公共服务的生产，公共部门(或政府)向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。综合来说，PPP模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目的时候，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是要通过对项目的扶持，实现参与合作的各方的利益，同时共同承担责任和融资风险。PPP的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。PPP模式以下具有鲜明的特点：（1）双主体供给。表面看，PPP模式是私人部门生产公共产品并提供公共服务，政府支付产品和服务费用，是政府单一主体供给(通常情况下，产品和服务的供给是以付费为标准，即政府付费就是政府供给)。但其非市场一次性买卖，是在和约期内，公共部门根据私人部门提供的服务质量分期支付。本质上，公共服务是在二者(公共部门与私人部门)长期合作的前提下完成的。（2）“政”“企”分开。政府部门根据社会公众的需要，从社会效益角度出发，站在中性的立场上处理公共部门与私人部门之间的关系，是项目的发起人和管理者，同时又是标准的制定者和服务产品的接受者；私人部门拥有资本、技术和管理等生产要素，是生产和服务供给的专家。政企各尽所长，互惠互利。（3）代理运行机制。PPP公司通常自身并不具备开发能力，在项目开发过程中，广泛运用各种代理关系，且这种代理关系在投标书和合同中即加以明确。（4）效率与公平相结合。私人部门资本目标明确，效率是其不懈的追求。私人部门会通过一切手段压缩生产成本，提高利润水平。在满足公共部门服务质量的前提下，实际上是提高了公共资源的配置效率。作为博弈一方的政府处于交易的强者地位，得到满意服务后才付费，维护了公众的公平利益。
具体来理解，PPP模式的内涵和作用主要包括以下四个方面：（1）PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。（2）PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到公共基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。 私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的公共基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公共基础设施项目的积极性。（4）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高公共基础设施服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与公共基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
二、PPP模式的目标及运作思路
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如表1 所示。
表1 项目机构目标分解图
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。在图1，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
伦敦是世界上最早建成轨道交通系统的国家，其轨道交通的建设与管理模式比较典型。当前中国许多城市都在大力发展轨道交通，伦敦的一些经验值得借鉴。继1984年颁布伦敦交通法案(Londen Transport Act)之后，伦敦通过竞争性招标首先让私人公司参与公交服务业。现在，伦敦所有的公共交通路线(包括服务水平)均由政府规划，由私人部门经营。在大多数情况下，所有的公交服务都按竞争性招标来签订为期三年的合同(即私人公司留存票款收入)来运营。轨道交通私有化改革也借鉴公交服务业的经验，实行招投标制度，引入有实力、讲信誉、注重服务质量的私人公司。下面以伦敦地铁建设为例，列举伦敦地铁的PPP具体运作模式流程。伦敦地铁PPP模式可能是世界上最复杂的结构之一，保证该结构有效运行及PPP合约有效执行的关键，在于其内嵌了一种科学合理的审核仲裁机制。伦敦是地铁的发源地。伦敦地铁目前由国营伦敦地铁公司（简称LUL）拥有并运营，由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。1997年大选后，英国政府考虑了多种方案准备扭转地铁投资严重不足的局面，政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法，而倾向于以PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别正式于2002年12月和2003年4月签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了三个基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司，以下简称PPP公司）。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制，基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付(能力,有效性,环境)两部分组成，具体的运作模式流程如图2所示。伦敦地铁PPP模式在其结构中内嵌了一个定期审核的机制，使签约各方在PPP框架内每7.5年重新约定合约条款。为确保合约重新审核的独立性和权威性，伦敦地铁PPP模式中设计了专门的仲裁机制，以帮助在合作各方之间建立信任关系，保证合约的有效执行。
图2 伦敦地铁PPP模式示意图
三、PPP模式与中国城市轨道交通建设
1、城市轨道交通的经济特点。城市轨道交通是重要的城市基础设施，具有以下几个明显的经济特征。（1）城市轨道交通是准公共产品。从经济学角度看，地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式。（2）城市轨道交通的外部效应主要是正外部效应。城市轨道交通建设能诱发沿线土地升值，促进沿线房地产、商业等行业的加速发展，从这一意义上讲，城市轨道交通能增加城市的社会经济福利，带来巨大的正的外部效应。（3）具有明显的规模经济特征。城市轨道交通发挥作用以路网规模为前提，覆盖面越大，城市轨道交通效率越高。由于城市轨道交通项目正外部性的存在，其社会效益大于经济效益，项目盈利差。城市轨道交通项目带来的总收益不可能全部量化为项目投资者的账面收益，如城市轨道交通到达地区房地产升值的部分，城市轨道交通的畅通给人民群众带来的时间成本的节约，城市轨道交通的建成对城市交通及环保的贡献等。城市轨道交通项目的经营具有时空局限性，盈利空间有限。但是，城市轨道交通权益具有放大性，资产的保值增值能力强。随着社会发展，人口流动增大，路网增加，以及服务水平的提高，城市轨道交通将吸引更多的客流，票款收入从长期看具有一定的增长趋势。而且城市轨道交通的洞体使用年限长达百年，随着时间的推移，城市轨道交通资产的升值潜力巨大。因此从长期看，城市轨道交通资产的权益可以不断放大，资产具有很强的保值增值能力。
2、中国内城市地轨道交通建设PPP模式的序幕。2005年，北京地铁建设进入了关键的一年。在规划和上马的项目中，“四号线”因与其他地铁线建设模式有所不同而备受瞩目。2005年2月，香港地铁公司与北京市政府草签北京地铁四号线项目《特许经营协议》揭开了中国内地轨道交通建设PPP模式的序幕。地铁四号线的PPP模式开了内地地铁建设模式的先河。在北京市市长王岐山及香港特别行政区环境运输及工务局局长廖秀冬博士的见证下，香港地铁公司及北京首创集团与北京市政府草签了协议。经国家发改委正式批准后即可落实。协议规定，地铁四号线的特许经营期为30年，项目总投资约153亿元人民币。其中七成约107亿元由北京市政府出资，PPP合作公司总投资约50亿元，注册资本约15亿元人民币，地铁公司和北京首创集团各占49％，北京市基础设施投资有限公司占2％。PPP合作公司大约2／3的资金将采用无追索权银行贷款。香港地铁公司的资金投资约7.35亿元。地铁四号线引入PPP模式其意义不仅在四号线本身，它将成为北京基础设施建设新模式的一个样本。据统计，北京市交通基础设施建设运营市场1800亿元的大餐，为国内外投资者提供了巨大的商机。尤其是地铁线的建设吸引了10多家全球一流地铁企业的眼球。
3、选择适合国内城市轨道交通建设项目的PPP模式。根据中国目前城市轨道交通建设的特点，即主要任务是要解决新建城市轨道交通基础设施时的资金问题，且在短期内完全私有化的可能性不大。因此在PPP模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的投资、建设、运营，共担风险、共享收益。PPP模式没有固定的投资模式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。王灏结合中国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式，研究出两种国内地铁项目的PPP运作模式，其实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补偿或前补偿；在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补偿或后补偿。简便起见，将这两种在不同阶段介入政府资金的PPP模式命名为前补偿模式[又称建设期补偿方式，即SB-O-T (Subsidize in Buliding，Operate and Transfer)模式和后补偿模式[又称运营补偿模式，即B-SO-T(Build, Subsidize in Operation and Transfer)模式]。SB-O-T模式的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分(包括车站、轨道、洞体等土建工程)和盈利性部分(包括车辆、信号等设备)的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而赢利性部分则由私营部门出资成立的PPP项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益在项目成熟期政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。B-SO-T模式的具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率a%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+a%以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以三年为一个周期进行调整。总之就是要控制私营部门产生超额利润，保证其的正常收益。
4、PPP模式在中国城市轨道建设应用中应注意的问题。采用PPP融资模式的条件主要有3点：一是要看是否有相应的可持续盈利模式并具备相应的盈利能力；二是体制上对民间资本进入是否存在制度性障碍或壁垒；三是在组织结构上，能否降低由于城市轨道交通经济技术特征导致的进入壁垒。这3条也是城市轨道交通进行市场化融资必须要具备的基本前提。在城市轨道交通建设中运用PPP模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的前景，但由于PPP模式在中国还是新兴模式，在应用中应注意以下几点。（1）宣传PPP模式的基本思想和运作程序。其他国家已经积累了一些PPP运作的经验，政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。积极学习和借鉴国外的城市轨道建设PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式的经验教训，积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性，并在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。（2）加快政府角色转变的步伐。地铁项目作为城市基础设施的重要组成部分,其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制，其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体，不仅容易出现决策的随意性，难以保证基础设施建设的效率和质量，而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。PPP模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色，变为与私人企业合作，提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。（3）制定、完善现行法律法规。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题(如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等)均未涉足，因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。（4）放宽政府扶持政策。PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域，不是简单“国退民进”。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使外商大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特殊权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。因为城市轨道交通基础设施类PPP项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作，对项目起导向作用，使改革的成果落到实处。（5）加强人才培养。PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。中国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在中国PPP模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才,增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
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