理解中国房地产与住房政策：政策网络的视角

   关键词：房地产 住房政策 政策网络

近年来，随着中国住房体制改革的推进，房地产市场发展迅速，城镇居民的住房条件有了相当程度的改善。然而，房地产业的快速发展和随之而来的房价上涨过快、投资过热等问题也引发社会各界的广泛关注和争论。不少人对现行的住房政策的批评较为尖锐，认为当前的相关政策过多地考虑房地产开发商的利益，使得房价增涨过快，超出居民的承受能力，普通居民的住房需求和权益得不到满足和保障。相反的观点则认为中国的住房政策必须坚持市场化的方向，中国并不存在“住房泡沫化”的问题，房价增长是经济发展的结果，既是必然的，也是合理的。这些观点或站在特定立场上，有其利益考量，或针对某些具体政策或者某些地域的特定状况展开论证，有失公允和全面。各方争论不休，莫衷一是。

笔者认为，当前关于住房相关政策的争论往往重视对政策内容和效果进行规范性的分析和评价，由于彼此立场和价值观的不同，很难统一看法。很少有论者关注形成当前住房领域相关政策的内在原因，尤其是住房领域内各种政策主体之间的相互影响和相互作用的动态过程被忽略了。本文运用政策网络理论，揭示和分析各个政策主体之间的利益博弈过程，并在对住房政策过程的分析之上，提出解决当前住房领域主要问题的思路和建议。全文共分为五部分。第一部分简单介绍政策网络理论及其适用性。第二部分勾画了住房制度改革，指出住房改革的市场化趋向是造成当前住房领域各种的历史原因。第三部分概括了当前中国住房领域的主要问题和并评述政府的主要对策。第四部分揭示了住房政策的相关政策主体之间的利益博弈和互动，并从政策主体的封闭性和网络结构的特征解释了当前住房问题及政府努力未能奏效的原因。最后一部分提出解决当前住房问题的思路和建议，并分析本研究对其他政策领域的借鉴意义和理论启示。

一、政策网络理论及其适用性

 政策网络理论是将网络理论引入政治学和公共政策学而形成的一种分析概念和框架，主要用以分析政策过程中主体之间的互动关系。作为一种描述和解释动态的、复杂的政策过程的分析手段，政策网络理论滥觞于上个世纪70年代的美国。经过欧洲尤其是英国学者发展，现在正流行于整个欧美政策学界。按照政策网络理论，政策过程发生于相互依赖的许多主体所形成的网络之中。各种政策主体参加网络的原因和理据包括交流信息和意见的需要、交换资源的需要、结盟的需要、追求权力的需要、或者利益协调的需要。[1]政策网络的主要特征包括：（1）主体之间相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段。（2）政策网络是一种过程。政策网络由各种具有一定资源和不同的利益和目标的主体为实现自己的利益和目标，相互影响、相互作用的动态过程。（3）政策网络的活动受到制度制约[2]。

随着改革开放的深入，中国的政治、经济和社会等各个方面发生深刻变化。经济方面，市场已经逐渐取代计划成为资源的主要分配方式。随着经济的持续高速增长，中国社会不断分化，利益多元化趋势日益明显。他们也努力通过各种直接或者间接的方式参与和政策的决策和执行过程。各种主体在特定的政策领域或者政策子系统里在追求各自的利益的过程中，逐渐也形成各种不同功能、不同结构的政策网络。这些政策网络会对政策决策、执行和政策的最终后果发挥很大影响。很显然，考察住房领域里各个政策主体之间的利益关系和结成的网络，分析它们之间相互影响和相互作用，对理解中国住房相关政策和当前住房问题发挥重要作用。无疑，政策网络理论为我们理解中国住房政策过程提供了一个很好的分析工具和途径。

二、住房制度改革与住房政策的市场化导向

中国的住房制度改革和住房政策的演进遵循“道路依赖”的路径[3]。要理解当前中国住房领域的诸多问题，要明白中国住房政策的现状，需要简单回顾中国住房改革和住房政策的发展过程。

改革开放前，中国的住房体系以建立在单位制基础上的住房公有、实物分配、租赁制为主要特征。国家借助地方政府和单位垄断了住房的投资、建设、分配、管理和维养。尽管这种建立与社会主义计划体制相适应的住房制度能为绝大多数城市居民提供基本的住房保障，它也导致不少问题和弊端，主要包括住房极度短缺、住房条件恶劣、房屋质量差，缺乏维养，及分配过程存在腐败等[4]。该体制一方面使政府面临难以承受的住房投资带来的巨大的财政压力；另一方面，城市居民则被迫忍受糟糕的居住条件。显然，住房公有的福利房分配体制难以维持。

为了减轻政府财政负担，提高居民住房条件，从上个世纪70年代末开始，我国政府开始进行住房制度改革。住房制度改革大致可分为以下几个阶段。（1）试点阶段。从1979年到1987年政府先后在西安，柳州，梧州、烟台、青岛等城市进行出售公房和提高租金的改革。（2）全面改革阶段（1988-1992）。在改革试点的基础上，1988年初国务院要求在全国分期分批展开住房制度改革，并明确指出“我国城镇住房制度改革的目标是：按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化”， “调整产业结构， 开放房地产市场， 发展房地产金融和房地产业”也被作为改革的主要内容之一而被提出[5]。由于很快出现通货膨胀和政治动乱，这次改革流产。（3）深化阶段（1993-1997）。党的十四大确定“建立社会主义市场经济体制”作为国家的主要发展目标，市场机制逐渐成为指导经济活动的原则，于是城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，得到重视。改革的目标被概括为“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化;加快住房建设,改善居住条件,满足城镇居民不断增长的住房需求”。[6]这一阶段住房制度改革有了深入发展，全国逐渐建立起住房公积金制度，推行不同价格不同产权的公房出售改革，并建立“安居工程”,解决中低收入家庭的住房问题。（4）转折阶段（1998迄今）。1998年，住房货币化改革开始在全国推行，要求停止住房实物分配，实行住房分配货币化，以便推动房地产业的发展，并带动建材，家具，供电等相关产业的发展。住房货币化改革旨在通过停止福利分房，发放货币补贴，培育和引导居民的住房需求，促进房地产业的迅速发展。房地产业被赋予国民经济的一个“新增长点”的战略地位。[7]

很明显，整个住房体制改革方向是改变以单位为基础的福利住房体制，实现住房供给的市场化和社会化。而国家的各种相关住房政策也是围绕着这一方向展开，包括土地供应制度、住房融资方式、产权改革、房地产业的管理等等。市场化作为住房体制改革的大方向是符合实际情况的。然而，将住房政策理解为房地产政策，或者经济和产业政策，却是相当片面的。目前住房领域诸多问题的根本原因就在于此。

三、当前住房领域的主要问题与政府的努力

住房体制实行改革以来，越来越多的城市居民通过住房市场化满足个人住房需求。随着中国经济水平的发展和城市化建设的加快，全国各地对住房的需求迅速加大。特别是1998年货币化改革以来，由于单位不再直接提供住房，城市居民的住房需求只能通过房地产市场解决，从而推动了房地产业的高速发展和繁荣。然而，伴随而来的房价猛长、住房投资激增、住房不公的扩大等问题使得住房问题成为舆论和老百姓谈论的中心话题和争议的焦点。住房领域的下列现象和问题值得关注：

1．房地产投资的迅速增涨与投资过热。表1记录了关于1997年至2005年的全国房地产投资额和全社会固定资产投资额的变化情况。从表中可以看出，2004年全国房地产投资额是13158亿元，这一数字是1997年的4倍多。房地产投资的年增长率，从1998年的13.7％迅速提高到2003、2004年的30％左右。与此同时，房地产投资额占同期全社会固定资产投资的比重，也从1997、1998年的12％迅速提高到这些年的接近20％。住房投资的高速增长一方面反映政府通过房地产业带动经济增长的政策偏好；另一方面，住房投资过热使得整个国民经济发展过分依赖房地产业的发展，金融信贷风险增大，经济产业结构协调等问题迅速凸现，各种能源、电力、建材等基本生产资料的涨价都不利于我国经济的持续、稳定发展。有学者警告房地产甚至有可能“要挟整个中国经济”[8]。国家宏观调控部门以及金融监管部门纷纷对此表示关注，国家发改委和银监会都在不同场合提醒要控制投资和金融风险，说明政府已经意识到房地产投资过热的可能导致的消极后果。

表1 全国房地产开发建设完成投资额

*根据05年11月“国房景气指数”以及“固定资产投资完成情况”的进度统计数据计算得出

数据来源：国家统计局，2005年中国统计年鉴，2005年进度统计数据

2．商品房价格的迅速上涨。表2是关于1997年以来全国商品房平均销售价格的变化情况。如表所示，除1999年的微度调整之外，商品房价格一直呈上升势态，而且上升速度越来越快。过高的房价成为普通公众抱怨政府和谴责开发商的焦点。2004年的房价的涨幅甚至激增至15％。在个别地区，房价涨幅甚至接近30％。与此同时，住房投机已经从大城市迅速波及到许多中小城市。房价的迅速增长，超出普通家庭的承担能力。例如，2004年中国城镇家庭平均每人可支配收入9，421元[9]，按照每户三人计算[10]，每户可支配收入为28，263元。按照37.7％的恩格尔系数来算，则除去食品支出外还剩下17，608元。而2004年全国平均房价为2，714元/平方米。一套70平米的住房需要19万元。三口之家需要工作11年才能够支付这样一套住房。这远远大于国际上合理的房价收入比应在3-6倍之间的标准。如果考虑中国在医疗、教育、退休等方面的社会保障体系尚不完善，大部分居民必须储蓄以获得这些社会福利和保障，他们的住房支付能力更弱。很显然，当前的房价已经超过了普通居民能够负担的程度。

表2 全国商品房销售价格

*根据05年7月、04年7月“国房景气指数”进度信息中数据加以计算得出

数据来源：国家统计局，2005年中国统计年鉴，2005年进度统计数据

3．住房供给结构失衡。这主要在两个方面，即商品房的大量空置和经济适用房的供应不足。按照国家统计局的数据，全国商品房的空置面积到2005年11月末已经达到1.14亿平方米，同比增长了14.2％[11]。假设按照每户70平方米来估算，这足以提供162.8万户，相当于大约500万居民所需。而经济适用房的投资额和面积这两个指标在全部住房投资中的比重持续下降。2004年全国经济适用房完成投资仅为606亿元，所占房地产投资的比重为4.6%，同比下降1.5个百分点[12]。由于政府监管不严和房地产商的不规范操作，许多经济适用住房项目都变相成为高档住宅，甚至引发了对经济适用房制度本身的极大争议[13]。市场上对高档房屋的过份提供和对较低房价的经济适用住房的供应不足，不仅造成巨大的浪费，而且增加了经济和金融风险，对经济的持续发展造成严重的不良后果。这些都成为批评当前住房政策为人的诟病的主要原因之一。

由于住房问题不仅直接影响到国民经济的健康、稳定发展，还与民众的安居乐业息息相关，如果解决不会，可能演变成严重的社会和政治危机，中国中央政府对住房领域的问题非常关注，相继出台了一系列相关政策以求抑制房价，防止房地产投资过热，消除房地产泡沫的风险。例如，2005年3月26日，国务院下发《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电〔2005〕8号）。《通知》明确指出，“部分地区投资性购房和投机性购房大量增加，以及住房供应结构不合理，开发建设成本提高等，导致一些地方住房价格上涨过快，影响了经济和社会的稳定发展”，并针对这些问题，提出八条解决意见（即“国八条”）。一个月后，在4月27日的国务院常务会议上，温家宝总理再次指出房地产市场所存在的主要问题，提出具体的八项措施引导和调控房地产市场，主要内容包括：改善商品房结构；严格土地管理；保证中低价位、住房的有效供应；完善城镇廉租住房制度；运用税收等经济手段调控房地产市场；加强金融监管；整顿和规范市场秩序；加强市场监测，完善市场信息披露制度。紧接着，4月30日，建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和银监会七个部门联合发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》（后简称《意见》）。《意见》在住房供应结构，土地供应调控，住房转让营业税，房贷管理，优惠政策的适用标准，经济适用房和廉租房制度，规范市场秩序以及市场检测这八个方面提出了更加具体的政策措施。5月9日国务院办公厅将《意见》转发各部委和地区（国办发[2005]26号），要求贯彻执行。

然而，中央政府的这一系列宏观调控的政策措施成效似乎不大。如表1所示，在2005年抑制投资过热的背景下，全国房地产投资额在2005年1－11月已经达到13240亿元，同比再度增长22.2％，房地产投资占全社会固定资产投资的比重甚至创了新高，超过了20％。而2005年1－7月的房价增长率仍然高达9.7％（见表2）。仅仅7个月，房价增幅是2003年两倍多，而全年的增幅很有可能将接近2004年。与此构成明显对比的是，经济适用房的投资额在2005年1－11月间共仅完成477亿元，下降8.8％；相反，商品房空置面积却增长14.2％[14]。以上分析表明，政府调控房价和住房投资的相关政策，并没有取得相应的成效。虽然政策效应可能滞后，但广州、深圳、北京等城市下半年以来的房价上涨的事实说明政策调控实现目标的可能性不会很大。

四、住房相关政策的网络分析

为什么中央的宏观调控政策未能取得良好的预期效果？按照政策网络理论，住房政策子系统里不同政策主体之间会形成的不同政策网络。这些政策网络之间相互影响、相互作用，会影响到政策的后果。以下笔者拟运用政策网络理论，分析具有不同价值、利益和目标的政策主体之间形成的政策网络以及它们之间的相互依赖、相互作用和利益博弈，从而说明中国政府为什么至关注住房的经济属性，而忽略住房的社会属性，以及为什么中央的宏观调控政策不能取得预期效果。

中国住房制度从以福利住房政策逐渐过渡到以市场化为方向的住房新体制。这一转变过程在城市化、产业发展、促进就业、增加财政收入等方面都起到推动作用。在住房制度的转化和房地产市场的发展过程中，各级政府部门，各种社会群体都有着不同的利益和目标，在依赖各自资源，追求各自利益和目标的过程中，它们以及它们之间的政治、经济关系构成许多政策网络，它们通过这些网络整合、协调和追求共同的利益和目标。

在中国住房领域，参与政策网络的有国家主体和社会主体。前者又可分为中央和地方。以住房政策来看，“国八条”和《意见》涉及到的七个部门，它们的价值判断和利益得失都与住房政策和房地产业的发展紧密相关。例如，建设部和央行就“泡沫论”和“过热论”有不同的看法。2004年10月建设部政策研究中心牵头的课题组提出一份报告[15]，论证的结论是：中国地产泡沫论并不成立，中国房地产金融风险尚在可控范围内，局部过热并不等于泡沫。反观央行，在2004年初就提出要警惕“部分行业盲目扩张，低水平重复建设严重”的现象，意指房地产业相关的钢铁、水泥等材料行业[16]，发展过热，影响经济健康。

在中国的背景下，虽然特定政策网络的成员主要是政府机构，但社会参与者也越来越多地直接参与或者间接渗透进政策过程。就住房领域而言，这些社会参与者同样对住房政策的走向具有相当的影响力。下面我们简单说明，住房政策网络中各方的相关利益是如何相互关联的和相互影响的。这是分析存在问题、形成政策建议的基础。

（1）在房地产迅速发展中形成了以地方政府中心的、主要包括财税部门、建设房管与国土部门的主张扩张性房地产政策的次级网络。首先在房地产发展中受益的是地方政府。在一定程度上，推动房地产投资和房价上涨是地方首长追求政绩最大化和国家片面强调GDP等经济指标双重激励的必然结果。按照《土地管理法》的相关规定，地方政府可以获得国有土地出让收入的70％[17]。这一规定成为地方政府推动房地产发展以便获得更多的财政收入的重要动力。土地出让收入被当作一种可以快速甚至提前支取的重要收入来源。中央政府很显然注意到了这一不良倾向，央行曾经明确警示可能引发金融风险的隐患之一就是“（地方）政府的短期政绩、形象工程”[18]。其次，财政和税收部门也是房地产市场发展的受益者。房地产市场发展良好，会带来更多的财税收入，这无疑会增强财税部门的权能和地位。建设部门和国土资源部门分别作为房地产开发、房地产市场和住房管理，以及土地资源的行政主管部门，其责任应该是监督和规范房地产开发和房地产市场，打击各种违规现象，保证房地产业的健康发展。然而，在现有制度和政策网络的背景，房地产的扩张性发展会强化其权力地位，尽管这些部门之间就特定问题立场会存在分歧。值得强调的是，尽管中央政府一直强调财税、建设、国土等部门依法独立行使其职权，但是事实上，这些部门在地方层面往往更多地服务于地方政府的目标和利益。这样，地方政府、财税部门、建设房管与国土资源部门会倾向支持和强调以市场化方向为主导的、扩张性的房地产政策，而忽视住房政策的社会属性。

（2）银行体系在住房领域里的角色和利益比较复杂。商业银行是房地产市场资金的主要来源。截至2005 年9月，商业性房地产贷款余额达到2.68 万亿元[19]，是2004年全国房地产开发投资总额的两倍多（见表1）。此外，新增贷款进入房地产业的比例也非常高。据报道，上海市2005年第一季度的新增贷款有87.7%涌入房地产市场[20]。房地产开发成为各商业银行重要的贷款业务，是资产和盈利的重要渠道。显然，房地产市场的繁荣对商业银行来说是有利的。然而，由于现有银行管理机制尚不健全，对金融风险的控制不够力度，加之，各地商业银行在一定程度上会“追随”地方政府的发展政策，房地产业的非理性发展和投资过热会给银行带来巨大风险，造成潜在损失。对于央行和银监会这两个银行体系的监管部门和决策机构来说，稳定的金融秩序和健康发展的宏观经济是它们追求的政策目标。作为宏观经济调控部门，央行早在2002年底就已经关注房地产市场过热现象，在其《2002年第四季度货币政策执行报告》中，对部分地区的房价上涨过快表示关注，并对信贷资金过度流向房地产业以及由此引发的不良贷款率的增长提出警告。出于稳定货币政策，降低金融风险的考虑，2005年3月16日央行调整住房信贷政策，提高房贷利率和首付比率。而10天之后（3月26日），国务院才出台了调控房地产发展的“国八条”。而作为监管机构的银监会，其设立的目的就是为了分离银行体系的货币政策和金融监管的任务，它对房地产业迅猛发展的风险敏感度更高。2005年4月，银监会对八个省市的商业银行房地产贷款情况进行检查。检查内容主要包括“各类房地产（土地储备）的贷款及风险状况、房地产开发项目资金的来源与销售情况，以及有关房地产贷款规章制度的建设和执行情况等”[21]。可见，央行和银监会更倾向于稳健的住房政策。对于整个银行体系而言，房地产市场的繁荣既是机会，也存在风险。

（3）国家发改委也是重要主体。作为过去国家计划委员会的继任者，这一部门负责“综合研究拟定经济和社会发展政策”，承担经济体制改革指导和宏观调控的任务。因此，特定部门的经济效益并不构成发改委考虑的全部。换句话说，它对于房地产市场发展的评价，会更多的从更全面、更宏观的综合角度来出发。随着房地产业在整个国民经济中的重要性越来越大，房地产的健康、稳定发展也自然纳入国家发改委的关注范畴。按照所赋予的职责，发改委对于房地产业的关注，主要集中在其对于国家发展战略、经济形势和安全、产业结构升级、区域经济协调、可持续发展等方面的影响。例如，为了解决高房价下城市贫困家庭的住房问题，2005年3月14日国家发展改革委联合建设部共同发布关于城镇廉租房的管理办法，规定廉租住房租金的主管部门是地方价格主管部门[22]，从而使廉租房的定价更能符合低收入家庭的实际状况。此外，房地产业的生产过剩也引起发改委的高度关注，因为这将影响到经济稳定和产业结构的优化与合理。2005年7月16日，在中国宏观经济环境与企业风险管理高峰会上，国家发改委将房地产业列入五个生产能力过剩的行业[23]。此外，2005年8月，国家发改委固定资产投资司对房地产市场进行了调研，调研报告明确指出房地产业发展存在种种问题，“住房供应结构不合理”，批评开发商缺乏动机“承担经济适用房和中低价位普通商品房的建设”[24]。总体来说，发改委继承了过去计委的角色，在房地产业的发展中主要起引导市场发展、弥补市场缺陷的调控作用。

（4）此外，在住房政策网络和政策形成过程中还有许多社会主体。这些主体各自掌握一定的资源，有不同的利益诉求和特定渠道，直接或者间接地影响政策过程[25]。社会主体主要包括房地产开放商、住房协会、物业管理公司、建筑和建材公司、房地产中介，研究机构，及普通居民。房地产商凭借其经济实力以及与政府相关部门建立的利益同盟关系，在房地产和住房政策领域发挥较大影响。一方面，它们垄断信息，影响舆论，哄抬并在一定程度上主导房价，努力实现利益最大化。另一方面，作为经营者，它们力图争取房地产业发展的良好政策环境，反对政府干预房地产市场，主张取消经济适用房，反对央行提出的取消住房预售制度的建议，却自相矛盾地提出只为富人盖房。尽管它们攫取了巨大的利润，很多人因而得以进入富豪排行榜，却没有成为纳税的大户。由于有雄厚的经济资源和社会资源，开发商成功地影响主管的房改部门、房协以及许多学者和报纸，提出一些符合其利益的政策主张。甚至许多政府赖以决策的关于房地产市场发展状况的数据来源于房地产商[26]。研究机构、专家学者和媒体也从各自不同的立场出发，发表观点。不少学者谴责房地产商垄断房价，批评政府漠视中低收入家庭的住房需求。也有人为房地产商所“俘虏”。媒体由于房地产广告在其收入中的比重过大，因此更难以保持公正性[27]。普通民众则通过媒体、网络和街头巷议表达他们的观点。绝大数人对以市场化为导向缺乏政府干预的住房政策和高房价持批评态度。此外，甚至也有外国因素介入。有一种观点认为，某些外资机构“唱衰”中国房地产市场有其利益动机，想从房市下跌中为其自身争取投资机会[28]。但实际上，中国的房地产业的繁荣也受惠于外来资金和外来人员的消费。而且，中国经济的稳定、持续发展也符合外国投资的利益。总体上说，这些社会参与者在住房政策网络中利用各自的资源和渠道，影响政策问题的确认、议题的形成、政策方案的选择和政策执行等过程，施加相应的影响。

以上分析说明，在住房领域里政策参与主体的利益诉求和政策主张以及它们之间形成的政策网络结构是影响政策产出（Policy Output）的决定因素。理解这一点是解决当前住房领域中各种问题的关键。从住房政策网络的参与主体来看，有影响的主体主要包括可以从房地产发展中获益的国家建设主管部门、财税部门、国土资源管理部门以及追求经济增长和政绩地方的地方政府，和一些负责宏观调控的职能部门，总体来看，这些主体以房地产开放为中心，趋于从推动和维护经济增长这个角度来定义住房相关政策。它们彼此之间形成一定的利益勾联，垄断了政策，排斥了住房政策的社会保障属性。现行住房政策的盲点在于，将具有社会属性的住房政策完全等同于经济产业的房地产政策。参与政策网络主体的有限性和封闭性是造成决策过程中片面强调经济增长而忽视政府社会保障职能的根本原因。

五、结语：打开住房政策的封闭网络

综上所述，政策网络的参与主体及其互动关系，以及网络的结构在很大程度上影响政策过程和结果。要实现住房政策的社会属性，社会保障部门和其利益代表就必须加入到住房政策的网络中来。这就需要打破既有封闭的住房政策网络。一方面，需要改变住房政策网络中的结构关系，冲破政策主体间封闭的利益同盟关系。另一方面，需要让更多的政策相关者（stakeholder）进入政策网络之中，并且使它们获得有效的参与政策过程的渠道和能力。只有这样，才能从根本上制定有效的住房政策，解决中国住房领域内的各种问题。

目前，住房领域中的网络关系造成了这样一种运作模式：地方政府和国土资源部门负责土地管理，房地产公司负责开发，银行提供信贷支持，建设部门和财税部门进行市场监管。笔者认为，可以从以下几个方面打破这种封闭网络，纳入新的政策主体，形成新的网络结构，从而建立更加有效的住房运作机制。（1）房地产业为人所诟病的一条是其高价和暴利。在一定程度上，这是由于房地产业存在相当的垄断性。虽然目前土地可能仍然需要国家集中管理，但是住房开发和建设的模式可以多样化。近年在北京和广州等地兴起的“合作建房”就是一种非常值得尝试的补充模式[29]。住房的最终消费者通过这种方式获得住房，既能消除投机，又可节省营销费用，从而可以大大降低住房价格。合作建房的方式还可以满足不同消费群体的承受能力和需求偏好。这种模式在国外取得了较好的效果，是世界银行推广的解决中低收入家庭的住房模式，非常值得在国内试点、推广。国家应该允许甚至鼓励合作建房者平等地参与土地市场，房地产开发，并且在金融信贷和税费方面予以优惠。（2）通过政策创新，降低和分散住房金融风险，推动住房投资多元化。近期施行的资产证券化（ABS）尤其是住房贷款的证券化，就是一种很好的尝试。2005年12月建设银行首家开始试点住房抵押贷款证劵化（MBS）改革[30]。这样，大众投资者有机会参与住房领域的社会投资决策，从而间接地参与住房政策过程。这些改革重要意义在于，更多的社会主体参与到住房政策网络中来，有利于推进决策的科学化和民主化。（3）解决当前住房领域的各种问题，需要政府、市场和社会的共同努力。在房地产开发应当加大中低档住房的供应量。然而，研究证明市场不能有效地解决中低层收入家庭的住房问题。我国发展经济适用房的实践也证明了这一点。借鉴其他国家的经验，住房保障目标的实现应当更多地采取政府机构和非盈利组织合作的模式，同时国家对这些组织在土地供应、税收等方面给予优惠。公共部门和非盈利组织的协作将是改进政策产出的关键。

最后，本文对住房政策过程的分析也对理解中国政策过程具有一般性的借鉴意义。目前，中国其它政策领域也面临种种难题，而这些问题可能在现行的行政框架下很难有效解决，其原因在于这些政策领域内也形成了类似住房领域的封闭性的政策网络。只有打破这些封闭的政策网络的桎梏，使公众和其他社会主体能够有更多的政策参与机会，才能有效地解决以上提到的各种问题。这实际上要求建立和推进一种政策民主，即拉斯维尔所说的“民主的政策科学”（policy science of democracy）[31]。本文也说明，政策网络理论能够提供一个分析和解释中国政策过程的有效理论框架。

注释：

1，Weible, C. M., & Sabatier, P. A. (2005). Comparing policy network: Marine protected areas in California. The Policy Studies Journal, 33(2), 181-201.

2，Klijn, E.-H. (May 1996). Analyzing and managing policy processes in complex networks: A theoretical examination of the concept policy network and its problems. Administration & Society, 28(1)。此外，关于政策网络－政策主体，政策网络－政策背景，以及政策网络－政策结果之间关系的分析，还可参考D.Marsh & M.Smith, Understanding Policy Network: towards a Dialectical Approach, Political Studies, 2000 Vol 48, 4-21.

3，Wang, Y., & Murie, A. (1999). Housing policy and practice in china. New York: St. Martins Press.

4，同上。

5，院（1982）：《国务院关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》(国发[1988]11号)。

6，院（1994）：《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）

7，“经济增长点”的相关提法，见《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。

8，科院金融研究所易宪容：《谨防房地产业要挟整个中国经济》，载《国际金融报》2004年7月30日。

9，据均来自2005年中国统计年鉴。

10，每户的平均人数不到3人。

11，自2005年11月“国房景气指数”，国家统计局。

12，自2005年中国统计年鉴。

13，论见《经济适用房不适之症》载《中国新闻周刊》2005年6月23日，以及《九问经济适用房》载搜房网http://news.soufun.com/subject/jingjifang/。

14，自2005年11月“国房景气指数”，国家统计局

15，课题组报告，转引自新浪房产专题《建设部报告：怎样认识当前房地产市场形势》http://bj.house.sina.com.cn/2004-10-29/51091.html。

16，中国人民银行，《2003年第四季度货币政策执行报告》，发布日期2004年2月26日。

17，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条中关于“新增建设用地有偿使用费”的规定。

18，中国人民银行，《2002年第四季度货币政策执行报告》，发布日期2003年2月20日。

19，中国人民银行，《2005年第三季度货币政策执行报告》，发布日期2005年11月9日。

20，券报，6月2日《房地产仍是宏观调控关注重点》，转自新浪房产专题http://house.sina.com.cn/news/yjgd/2005-06-02/090877360.html。

21，公告，《中国银监会开展对商业银行房地产贷款检查》 (2005-04-26) 。

22， 国家发展改革委、建设部关于印发《城镇廉租住房租金管理办法》的通知（发改价格[2005]405号）。

23，21世纪经济报道，2005年7月20日《发改委示警五大行业生产过剩》转自新浪产经观察http://finance.sina.com.cn/review/observe/20050720/14471817543.shtml。

24， 国家发改委固定资产投资司《当前房地产市场总体形势及房价问题的调研报告》，2005年8月4日。

25， 当然，目前中国的公共政策背景社会主体参与影响政策过程的渠道主要是非正式的，关于社会主体参与和影响政策过程的方式、途径和作用尚有待于进一步深入。

26，比如说由国家统计局、国家发改委和建设部三方主办的“全国3000家房地产企业直报网” 网址：http://www.3000.gov.cn。这是一家全国性的分企业、分月度进行房地产统计数据、有关信息直报网站，是以全国4000家房地产企业和35个城市分网站为基础建立的。

27， 例如中新网2005年7月20日报道：《房地产广告高达30% 媒体应警惕公信度受影响 》，http://www.chinanews.com.cn//news/2004/2005-07-20/1/7463.shtml。

28，这种观点，在中国股市中也有体现。外资对股市泡沫化的说法，也被视作是投资利益驱动的。

29，《个人合作建房现身羊城》，深圳特区报2005年6月15日，转引自新浪广东站，http://sz.house.sina.com.cn/sznews/2005-06-15/1398579.html。

30，《建设银行开创国内住房抵押贷款证券化先河》，中国建设银行网站（http://www.ccb.cn/）。

31，H. D. Lasswell, “The Policy Orientation,” in Lerner and Lasswell, ed., Policy Science: Recent Developments in Scope and Method, Stanford University Press, 1951.

  （文章原载《中国公共政策》2006年卷。）

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