爱华网横亘在农信社改革道路上的诸多政策障碍显示出消失的迹象。9月19日，《中国农村金融服务报告》正式对外发布，这是央行首次就农村金融问题发布如此系统、详尽的研究报告。报告就我国农村金融现状、存在的问题以及深化改革的思路作了详尽的分析、阐释。有分析认为，这份报告可能成为我国进一步深化农村金融改革的政策蓝本。
作为农村金融主力军的农信社的改革状况，自然成为此份报告关注的焦点。值得关注的是，在央行关于农信社改革现状的分析、论述中，一些令农信社改革陷入“迷茫”的政策、方向问题被重点提及，一系列关于深化农信社改革的新的政策、思路逐渐露出水面。 放开农信社贷款利率管制 [报告]“放开贷款利率上限有利于推进农村金融改革，建立公平、合理的农村金融格局，充分发挥农信社支农主力军的作用；也有利于增加支农资金供应，提高农民贷款的可获得性。下一步应尽快放开利率限制，适时放开农信社贷款利率上限，使金融机构能够根据自身经营成本和管理能力自主定价，实现利率覆盖经营风险和成本。” 解读:近年来，随着农信社改革进程的深入，放开农信社贷款利率上限管制的呼声也日益高涨，但在此问题上政策监管部门一直存在顾虑，担心进一步放开其利率浮动区间，会增加农村的生产经营成本，与国家支农、惠农的政策相违背。然而，实际情况表明，利率管制政策对农村金融市场造成的不良影响却更加突出：资金外流现象严重，农户资金可获得性较低，有悖于支持“三农”的本意，同时也不符合国际上农村金融商业可持续发展的经验。 目前，由于农信社的资金主要来源于储蓄存款，对公存款占比较小，定期存款占比高，而那些公积金、专项基金等低成本资金又往往被指定存入商业银行，因此导致农信社的资金成本相对较高。另一方面，农信社网点和信贷人员众多,使得其经营成本维持在较高水平，而涉农贷款又具有较大的风险性，以上因素决定了农信社贷款利率必然维持在较高水平。当前对农信社实行基准利率2.3倍的贷款利率上限管理的政策，使其不能有效地通过溢价覆盖风险和成本，激发支农贷款的积极性，造成部分农业贷款需求不能得到满足。 此外，随着农村金融市场的逐步放开，农村金融市场竞争不断升级，中小企业成为各类银行业金融机构争夺信贷资源的目标，一些股份制商业银行将中小企业确定为重要客户资源，正在大力发展高利率的中小企业信用贷款。而目前贷款利率的上限管理政策限制了农村合作金融机构此类业务的开展，使之与其他银行在市场竞争中处于不平等地位。农信社最高15.4%的贷款利率，使其面对部分风险大、回报高、市场前景看好的客户和小企业时无法有效通过提高利率水平来覆盖信贷风险，影响了其在城区及区县中小企业客户市场业务的拓展。 孟加拉银行家尤努斯的成功再次证明了：“利率上限使贫困人口更加难以获得贷款。要想给予贫困人口信贷服务，如果采取低息的方式或者限制贷款利息的方式恰恰是限制了穷人获得贷款。” 此次央行在研究报告中首次认同这样的论断，明确提出应该适度放开农信社的贷款利率限制，为农信社贷款利率管制的最终放开营造了良好的政策环境。 力挺“县级法人” [报告]“中国并不缺少大银行，缺少的是贴近基层的中小金融机构，特别缺少根植于农村的微型金融组织。无论从国家银行业宏观角度考虑，还是从各类银行业金融机构的布局出发，现有的农信社县级法人不宜向成立全省统一法人的方向转变，避免减少县一级农信社独立法人。” 解读:近年来，在市场化改革过程中,四家国有商业银行的网点陆续从县域撤并，从业人员逐渐精简，部分农村金融机构也将信贷业务转向城市，致使部分农村地区出现了金融服务空白。在国有商业银行收缩县域营业网点的同时，农信社的服务网点也在减少。2007年末，农信社县域网点数为5.2万个，比2004年减少9087个。由于县域金融机构网点和从业人员的减少，导致县域经济获得的金融服务力度严重不足。 尤其值得注意的是，随着改革的深入，农信社的自身实力不断增强，一些地区的农信社希望通过提高法人层级的方式谋求做大做强的冲动越来越强烈，热衷于推动以省、市为单位组建农村合作(商业)银行，试图取消县一级农信社的法人地位。 央行在报告中称，实践表明，大型商业银行在农村地区提供金融服务不具备比较优势，其业务活动往往无法适应小农经济，也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。中国并不缺少大银行，但缺少贴近基层的中小金融机构，特别缺少根植于农村的微型金融组织。相对来说，贴近农户、符合农村基本需要的“小法人”更适合服务当地。从美国的情况来看，8000多家银行类法人金融机构中，有5000多家是以县为服务范围的社区金融机构。与此相比，我国县域地方法人金融机构的数量尚显不足。因此，无论从国家银行业宏观角度考虑，还是从各类银行业金融机构的布局出发，现有的2000多家农信社县级法人不宜向成立全省统一法人的方向转变，避免减少县一级的农信社独立法人。 省联社与县联社权责关系需明确 [报告]“农信社省级联社及派出机构与县联社之间的权责关系不够明确。部分地区省联社及其派出机构与辖内县联社基本上变成了行政性的上下级关系，县联社作为一级法人的自主权受到了限制，股东大会、监事会等形同虚设。” 解读:省联社作为农信社改革过渡阶段的产物，从诞生之时便饱受争议。有专家认为：“从市场化的角度看，省联社这种形式本身就是一个‘怪胎’。一方面，省联社不是基层农信社的股东，却拥有对基层农信社信贷业务的审批权和人事任免权，这就容易使基层农信社的管理层在决策时陷入困境，究竟应该对省联社负责，还是应该对广大的股东负责；另一方面，省联社在对基层信用社业务上只行使权力，却没有明确的责任、义务，对于农信社的经营业绩的盈亏并不承担相应责任。这是严重违背现代企业制度和公司法人治理结构的做法。” 银监会也在此前表示，“作为省级政府管理农信社的平台，省联社在制度建设、贷款清收、案件治理、员工培训、产品开发等方面发挥了重要作用。但是，现行省联社体制也暴露出一些问题。”银监会合作金融监管部主任臧景范表示，“突出的矛盾是：省联社集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身，定位模糊。在市场经济环境下，很容易且已经出现了越位、串位、不到位的现象。” 而这样的观点，在央行的此份报告中再次被专门提起。央行报告认为，随着改革的不断推进，农信社的法人治理结构虽已初步建立，但仍不完善。主要表现在，部分农信社省级联社及派出机构与县联社之间的权责关系不够明确。部分地区省联社及其派出机构与辖内县联社“一级法人社”基本上变成了行政性的上下级关系，县联社作为一级法人的自主权受到了限制，股东大会、监事会等形同虚设。省联社及其派出机构对辖内法人联社管理过多，很容易造成管理体制的僵化，甚至出现行业管理机构越俎代庖现象。由于股东的权利与责任严重不对称，部分农户股金变成了定期存款，股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。而且农信社的激励机制、监督机制、市场退出机制等与农信社经营绩效息息相关的宏微观机制虽然在改革设计中受到了重视，但在实践中落到实处还要走很长的路,道德风险问题仍然没有得到根本解决。 建立政策扶持长效机制 [报告]“在财政、税收和存款准备金政策上给予农村金融机构一定优惠，建立扶持农村金融服务的长效机制。” 解读:农信社改革启动以来，国家在税收上给予优惠，具体是农信社的营业税按3%征收；所得税中西部地区全免，东部地区减半。但根据财政部、国家税务总局的相关文件，这种税收优惠政策在试点地区和进一步扩大试点地区的最后期限分别是2008年底和2009年底，对于这种短期性优惠政策结束之后的经营困难，不少信用社人士表示担忧，他们认为以农信社现在的经营状况，尚无法在缺少政策扶持的条件下实现快速发展，希望国家能够延长政策优惠期限。 对于政策扶持农村金融发展，央行在报告中认为，农信社改革过程中，在财政补贴、税收减免、存款准备金率等政策方面都已经有了很好的探索，要总结经验，把行之有效的政策明确并固定下来。政策要事先透明，只有政策透明，才能达到引导预期，稳定预期的效果，才能把资金引向农村，才能明确激励和约束机制。 央行建议，对于农村金融中具有政策性特点的业务，财政应给予一定补贴，补贴方式可根据业务和机构运作特点进行选择（可采用招标的方式），但要事先明确补贴机制和内容，提高补贴资金的运用效率。通过财政补贴、担保或税收减免等措施吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投入。实行支持农村金融机构发展的税收政策，引导金融机构在农村地区经营。
