爱华网在国有企业改革过程中，分配制度改革虽然取得了长足进展，但存在的问题也很突出，有些问题甚至很尖锐，集中表现在：激励与约束两方面都存在制度缺陷或障碍。 （一）国有企业分配缺乏内在的产权约束 企业分配机制同其产权关系是密不可分的，国有企业分配缺乏内在的产权约束是分配制度改革最严重的制度缺陷。过去，在“两权分离”时期，国有企业仅仅拥有经营权，国家虽然拥有最终所有权，但只能在外部对企业分配进行制约；现在，国有企业改革虽然按照“两种所有权分离”②思路推进，但由于出资人不到位，仍然没能在企业内部形成产权约束。 1、追求职工收入最大化是“两权分离”思路的局限性造成的 企业追求职工收入最大化，是国有企业内部缺乏资本增值对职工收入增长制约机制的表现，是“两权分离”这一企业改革基本思路的局限性造成的。 按照“两权分离”理论，国有企业的资本分解为国有资本和企业自有资本，但企业自有资本最终仍归国家所有。同时企业有了经营权，可以在相当大的程度上支配自有资本。当自有资本处于货币形态时，虽然它名义上的最终所有权是国家的，企业却可以通过集体福利、奖金、补贴以及发放实物等种种途径把它转化为职工收入；而一旦自有资本在扩大再生产中通过新增设备、技术改造等途径转化为生产资料，其所有权在名义上和实际上就都是国家的了。在企业没有所有权却有经营权的背景下，企业经营者和职工必然追求收入而不是资本增值的最大化。 实践证明，不管国家从企业外部用行政的、经济的、党纪的以及道德的手段怎样号召处理好国家、企业、职工三者的利益关系，企业内部形成的追求职工收入最大化的利益导向总会顽强地表现出来。由于国家对企业工资总额进行行政控制，企业追求职工收入最大化的行为，就必然通过增加工资外收入表现出来。 同其他所有制企业相比，国有企业经营者和职工的制度内收入水平较低，分配上的平均主义依然存在，激励不足的问题十分突出。但制度外收入——主要是经营者的职务消费以及企业发放的补贴、津贴、奖金再加上实物分配等，名目繁多，不同的企业千差万别，列支渠道也各异，很难搞清楚真实情况，更谈不上有效约束。 2、出资人职能“错位” 按照“两种所有权分离”的思路推动国有企业改革，产权关系是清晰的，即国家享有价值形态所有权，而企业拥有法人所有权。但由于产权改革远比经营管理权改革要深刻得多，所以尽管理论上有所准备，对于实际的操作来说，仍然是十分不足的，集中表现在国有企业分配仍然依靠外部的行政机关控制。 从理论上讲，国家对国有企业分配的管理是双重的。作为社会管理者，国家对国有企业分配进行宏观指导和调控；作为国有资本所有者，国家通过出资人代表在董事会的作用参与国有企业分配决策。应该说，国家作为社会管理者的职能是明确的，也有专门的行政机关来行使这一职能。但现在国有资本所有者的职能也由行政机关来行使，国有企业分配由外部的行政机关进行控制。职能“错位”造成出资人不能真正到位，行政机关代替董事会进行决策。不能说行政机关不尽力，每年都要审核国有企业的工资总额，但这样管理、控制的结果是，要么管死了，要么根本管不住。此外，对经营者收入分配的管理，也是处于多头管理状态，谁都要管，谁都管不了，实际上无人负责。 （二）垄断行业的收入分配同市场脱节 企业分配机制同劳动力市场也是密不可分的。如果劳动力市场比较健全，普通劳动者的替代压力就会增大，从而抑制企业内部职工工资增长的倾向。改革开放20多年来，竞争性行业国有企业的收入分配受劳动力市场的制约越来越明显。但是，垄断行业的收入分配同市场脱节的问题却十分严重。 1、国有企业分配的反差过大 在计划经济时期，国家对国有企业职工实行的是低工资高福利制度，职工的劳动报酬包括工资收入和福利待遇两部分。过去，由于国家对国有企业的资金渠道实行严格的控制，所以，国有企业职工之间的工资收入差距较小，福利待遇差别也不大。目前，这种状况已经发生了根本性的变化，资源枯竭及部分衰退性行业的国有企业已到了“无钱可发”的境地，部分国家垄断经营企业却是有钱不知道怎么发不出去。 近年来，民航、邮电、铁路、金融、证券、保险、电力等行业的国有企业职工，不仅收入水平较高，而且住房等福利待遇优越。他们属于中等偏上的收入阶层，其中有些人可能会演变为富有阶层。同这些垄断性行业相比，制造业、采掘业、批发零售业等行业的国有企业职工，不仅收入水平偏低，而且面临下岗或失业的问题。即使暂时没有下岗，也遇到了单位欠发工资等问题。 2、垄断行业的工资分配与市场脱节 我国现阶段正处于产业结构的剧烈变动时期，优势产业的交替变化极为频繁。就职于新兴的或正处于上升时期的产业部门，报酬相对丰厚一些；就职于衰退性的产业部门，报酬自然会低一些，甚至会面临下岗或失业。如果要素流动不存在障碍，劳动力就会向工资水平较高的行业流动，从而有效抑制这些行业工资水平的攀升势头。但在我国目前的情况下，这样的前提条件并不具备。一方面由于人为或自然的垄断因素排斥竞争，资本流动受到种种限制，新的企业难以进入；另一方面由于“关系”、“身份”、专业等方面因素的限制，外部劳动力难以进入这些优势行业。结果是那些受行政权力或部门利益保护的行业，通过垄断经营获得高额利润，并转化为职工的个人收入。 工资分配与市场脱节，是垄断行业收入分配存在的突出问题，并造成单位内部的平均主义与行业间的差距过大并存。一方面关键岗位或工种的职工收入往往低于劳动力市场价位，造成“人才留不住”，单位内部的平均主义十分严重；另一方面普通岗位或工种的职工收入常常高于劳动力市场价位，有的垄断行业一般岗位职工比其他行业同工种职工收入要高出几十倍。这种现象极不正常，更不合理，既损害公平，也无益于提高效率，已经成为一个社会焦点问题。 （三）国有企业分配的政策导向是公平原则 改革开放以来，国务院及其有关职能部门制订了有关收入分配体制改革的法规和政策。这些法规和政策大体上包括两类：一类是面向全社会的，①一类是专门针对国有企业的。从总体上看，面向全社会的有关企业分配的法规和政策，是符合市场化改革方向的；但是，专门针对国有企业分配的法规和政策，是以公平为导向的，激励不足的问题十分突出。 专门针对国有企业分配的规章和政策主要有三类：一类是有关经营者收入分配的，另一类是有关国有企业工资总额控制的，还有一类是指导企业内部分配的。从第三类看，政策的指导思想是拉开企业内部的工资收入差距，打破平均主义，政策导向是效率优先、增加激励；但从前两类规章和政策看，约束的成分多，激励的成分少。 1、对经营者收入水平实行倍数控制 早在1986年12月，国务院就把经营者收入的倍数限定在职工平均工资的1~3倍。1992年8月，劳动部、国务院经济贸易办公室联合发布的《关于改进完善全民所有制企业经营者收入分配办法的意见》，对经营者收入水平作出了明确规定：承包企业经营者年收入与本企业职工年人均收入的倍数为1~3倍；租赁企业经营者年收入最多不得超过本企业职工年人均收入的5倍。1997年2月，劳动部在《关于“九五”时期企业工资工作的主要目标和政策措施》中重申：“把经营者工资收入相当于职工平均工资的倍数控制在国家规定的倍数以内”。到目前为止，政策上仍没有突破倍数控制，具体掌握在3~5倍。近年来，有些地方的经营者收入水平突破了国家规定的倍数，但由于没有国家政策依据，只是当地领导口头承诺，经营者要么不敢拿，即使拿了也不坦然。 2、试行经营者年薪制的初衷主要也不是为了激励 年薪制试点是从1994年开始的，当时的背景是，部分国有企业出现了经营者自己给自己乱长工资的倾向，所以，试行年薪制的目的之一是强化对经营者收入分配的约束。这一指导思想在年薪制试行办法或意见中得以体现。深圳市1994年的年薪制试行办法具有“一低一高”的特点，即基本年薪偏低，考核指标偏高（利润增长率和净资产增长率超过25%的，才能获得奖励年薪）。1997年，劳动部提出的关于试行年薪制的指导意见明确：年薪收入包括基本年薪和效益年薪两块，其中，基本年薪仍按职工平均工资的倍数确定，效益年薪最高等于基本年薪。目前，全国已有28个省、自治区和直辖市政府发布了经营者年薪制暂行办法或试行意见，这些办法或意见基本是以劳动部的指导意见为蓝本的。 3、工效挂钩的基本倾向是以约束为主 1985年实行工效挂钩以后，政府部门从直接决定职工的工资水平，转变为只对国有企业工资总额进行管理、调控，这是对计划经济时期工资管理过死的突破。但从有关工效挂钩的规章和政策看，基本倾向还是以约束为主，主要表现为：工效挂钩方案要由劳动保障部门和财政部门审批，工资总额逐年核定。
据劳动保障部统计，2000年全国有近10万户国有企业、4000多万职工实行工效挂钩办法。其中，财务关系在财政部单列的企业（企业集团）工效挂钩方案，要由劳动保障部、财政部负责审批。2000年共为197户中管企业下达了工资总额计划，计划总额为1700亿元。 4、计税工资的政策导向也是公平原则 用计税工资政策对不采取工效挂钩的国有企业工资总额进行调控，政策导向也是公平原则。从政策实施的背景看，计税工资是在90年代初推出的，当时的目的是为抑制消费基金膨胀；从政策实施的手段看，财税部门先规定人均工资水平额度（2000年全国计税工资额度为人均9600元，各地在执行时可上下浮动20%），超过额度部分视同应缴纳企业所得税的纳税所得额，并按33%税率征收企业所得税。 目前，计税工资政策在实施中引起许多问题，其中对国有企业分配制度产生影响的问题有两个：一是企业为避税要绕过正常的工资发放渠道，因而形成各种制度外收入；二是一些地区根据企业的愿望和条件，拟放开工资总额控制，即由企业根据劳动力市场价位确定职工工资水平，不再实行工效挂钩办法。但按照现行政策规定，放弃工效挂钩，就得执行计税工资政策，使企业进退两难。 （四）生产要素参与收益分配缺少制度通道 1997年党的十五大明确：把按劳分配和按生产要素分配结合起来，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配；1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》确定：“少数企业试行经理（厂长）年薪制、持有股权等分配方式，可以继续探索，及时总结经验，但不要刮风。”应该说，中央精神是非常明确的，中央领导也专门对此作过指示，一些地方进行改革探索的积极性还很高。但是，在我国，按生产要素分配是一件新生事物，在资本市场、经理人才市场等要素市场不健全的条件下，实行按生产要素分配的外部制约条件很多，特别是同现行法规或制度产生了矛盾。 1、职工持股的制度障碍 内部职工股和公司职工股是国有企业职工持有本企业股份的两种形式，但目前这两种制度通道都已经走不通。1993年4月，国务院要求停止内部职工股的审批和发行，原因是在试点过程中出现了“超范围、超比例发行内部职工股”，“以法人名义购买股份后分发给个人”，以及“内部职工股权证的非法交易”等。据悉，定向募集公司中已有数十家获准上市，但仍有数千家未能批准上市，定向募集股成了“遗留问题”。①1998年11月，中国证监会发出通知，要求股份有限公司在公开发行股票时一律不再发行公司职工股，目的是规范证券市场。 近些年来，职工持股制在全国不少地方推行，并采取职工持股会这种形式，委托工会托管股份。但按法律规定，工会等社团法人是不能从事营利活动的，因为有股价差额就会产生盈利，民政部门因此不予登记。 2、股票期权试点遇到了法律障碍 按照中央精神，近两年有些企业拟对经营者进行股票期权（也称认股权）试点，目前首先遇到了股份没有来源的问题。境外实行股票期权计划的股票来源有三个途径：一是公司的留存股票，特别是高科技公司在成立时都留有相当数量的股票；二是增发新股，如果公司发展很快，原有的留存股票不足以满足需要，部分公司可增发新股；三是从市场回购部分股票。但我国的《公司法》限制了股票期权试点的股份来源，股票发行没有这一块，从二级市场回购同《公司法》有矛盾，增发、配股也不是每年都有的。具体说来，按照《公司法》规定的实收资本制度，公司发行的股票或者增发的股份，必须由出资人实际认购并总额交付，否则就视为出资不到位，属于违法行为。其二，《公司法》不允许股票回购。如第149条规定：“公司不得收购本公司的股票，但为减少公司资本而注销股份或者与持有本公司股票的其他公司合并时除外。”“收购本公司的股票后，必须在十日内注销该部分股份。”此外，《公司法》147条规定：“公司董事、监事、经理应当向公司申报所持有的本公司的股份，并在任职期间内不得转让。” 节选自宋晓梧主编：《我国收入分配体制研究》，中国劳动社会保障出版社2005年12月出版
