在社会保障制度的衔接过程中,目前所面临的最大问题是,文化事业单位转制或改制为企业后,必须执行社会保险制度,由此而产生了两个突出问题:
其一,转制或改制单位负担的社会保险费率太高。养老、医疗、失业、工伤和生育5个险种的综合费率高达40%以上,其中由企业负担的费率高于30%。根据全国制造业1998年人工成本抽样调查数据估算,社会保险费用使企业总成本增加2.24个百分点。同制造业相比,文化单位人工成本要高出一大块,因为文化单位属于知识密集型的单位。
其二,在职人员退休时因按企业办法计发养老金而造成待遇水平下降。比如某地区对企业养老金规定了上限,即最高每月不高于1500元,而对事业单位退休金上不封顶,每月平均为3400元,二者相差1倍以上。这种状况在其他地区也同样存在。
根据2003年开始的文化体制改革试点情况,转制或改制单位在社会保障制度衔接上的基本做法有两种:一种叫做“不折不扣”,即完全执行社会保险制度,转制或改制单位为此付出很高的成本,并造成在职人员人心浮动;另一种叫做“绕着走”,尤其是在处理在职人员将来养老金待遇差上,仍然执行事业办法并封闭运行。
在事业单位改革全面铺开以前,应当认真研究解决社会保障制度衔接问题。为此提出以下建议:
1、事业单位不宜纳入社会保险体系
按照目前的情况,未来的社会保障新制度就是社会保险制度。这里有三个问题需要认真研究:
其一,社会保险的费率畸高,事业单位无论转制或改制为企业,还是继续保留事业性质,都会因负担这么高的社会保险费用而被压垮。
其二,社会保险的不可持续性已经显现,近几年,中央财政每年补贴400亿元以上的资金,用以维持养老保险制度的运转。
其三,事业单位要纳入社会保险体系,只会加剧社会保险资金的收支不平衡,因为事业单位离退休人员的数量也不少,而且在改革中还会出现大批提前退休人员。
鉴于此,我建议事业单位不宜纳入社会保险体系,而是同机关以及其余未被纳入社会保险体系的人员捆绑在一起,实行一种不同于社会保险的社会保障新制度。根据设想,新制度在保障项目设置上主要包括养老保障和医疗保障两大块,其中养老保障包括老年保障、遗属保障和伤残保障;新制度的另一个特点是,不再硬性规定退休年龄,只明确享受社会保障的年龄;新制度的第三个特点是,不设个人帐户,仍然实行现收现付,但要实行全国统筹。
上述设想自2002年提出后,已被世界银行和我国财政部组成的课题组进行精算,精算期限为75年(从2001年到2075年),精算结果为:养老一项所需的缴费率为12%,比现行养老保险制度设定的28%的费率,低出16个百分点。而且企业和职工各负担一半,分别只需要工资收入的6%,单位负担仅此一项就可比现在降低14个百分点,职工个人降低2个百分点。根据设想,社会保障的综合税率不超过15%。同社会保险相比,单位负担至少降低22.5个百分点。更为重要的是,按照上述设想建立的新制度,在75年内是可持续的,不仅能安全渡过人口老龄化高峰,而且在人口老龄化高峰的前后还有一定数量的资金结余。
2、制度转轨要采用新的方式
以上所说的社会保障新制度,对于事业单位新参加工作的人员来说是强制性的,但对于在职人员来说就是非强制性的,即允许在职人员选择,可以选择加入新制度,也可以选择留在旧制度。
如果在职人员选择加入新制度,单位可为其设立个人养老帐户,供款率在一定比例内可从成本中列支;如果在职人员选择留在旧制度,单位不为其设立个人养老帐户,退休年龄和待遇确定仍然执行1978年的104号文。
在医疗保障方面,社会保障新制度只负责65岁及以上老年人和伤残人员的医疗保障费用,65岁以前的医疗费用则由单位和职工通过购买商业保险的方式解决。对此,政府一要积极鼓励,二要监督执行,包括出台税收优惠政策引导用人单位保障在职人员的利益,同时要加大监管力度。
3、人员分流要做好社会保障制度衔接
在处理人员分流问题上,也面临两种选择:是给现金(经济补偿金),还是给预期(年老时生活无忧)。对于那些确实不能适应工作要求的在职人员,在同本人协商一致的情况下,允许解除劳动(人事)关系,但单位必须将这些人员的相关资料移交社会保障机构,同时要为其购买一定年限的商业医疗保险,对生活确有困难者给予一定的生活费补助。
此外,也不应提倡采用提前退休方式分流人员。对于那些年龄偏大、体弱多病等在职人员,可以实行内部退养,但单位必须为其支付生活费,并缴纳社会保障税。
《瞭望新闻周刊》2006年第22期