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摘要：小额信贷机构已从金融体系的边缘溶入主流，小额信贷模式也在不断改革以适应客户和市场的需求，特别是能激活农村金融市场。文章分析借鉴了国际上尤其是孟加拉国乡村银行(GB)模式的成功经验，在分析我国小额信贷机构发展现状的基础上，提出了发展我国小额农村信贷的政策。
关键词：农村金融 小额信贷 政策近年来，小额信贷机构已从金融体系的边缘溶入主流，小额信贷模式也在不断改革以适应客户和市场的需求。越来越多的人认识到，通过金融制度创新，金融部门为传统排斥的低收入群体提供服务，是有盈利空间的。随着现有模式的农村金融体制改革的推进，在一些地区出现金融服务空白区域将是一个必然面临的现实。而对现有的小额信贷模式进行改进，可以在一定程度上填补农村金融服务的部分空白。
一、国际小额信贷的经验从20世纪70年代中期开始，亚洲和拉丁美洲一些发展中国家认识到贫困人口在正规金融市场中的弱势地位，借鉴传统民间信贷的一些特点和现代管理经验，结合所在地国家的经济和社会条件及贫困人口的经济和文化特征，在不断摸索和试验的基础上，开始着手构建出多种适合贫困人口特点的信贷制度和方式。其中孟加拉国是最早开展小额信贷扶贫活动的国家之一，迄今为止，也是举世公认的规模最大、运作最成功的国家。孟加拉国政府对小额信贷的发展在态度和政策上是宽容的、支持的，小额信贷覆盖的贫困人口比例在世界上是最高的。小额信贷已被孟加拉国视为缓贫扶贫的最有效手段之一。其创始人尤里斯及孟加拉国乡村银行因此荣获了2006年的诺贝尔和平奖。穆罕默德·尤努斯教授，孟加拉乡村银行创始人，从1976年借给42个赤贫农妇的微不足道的27美元贷款，到30年后的今天发展成为拥有400多万借款者(96%为妇女)、遍及46620个村庄的1277个分行、12546个员工、还款率高达98.89%的庞大的乡村银行网络，他创建了向穷人发放小额贷款以帮助其脱贫的整套成熟金融模式。让最贫困的人口也能享受到金融服务的宗旨让尤努斯成为“穷人的银行家”。孟加拉国乡村银行模式已被世界五十多个国家和地区所模仿。孟加拉国乡村银行(GB)模式的基本特征主要有：一是GB有层级组织结构。借款小组和乡村中心是GB运行的基础。村中每5人自愿组成一个借款小组，每6个小组组成一个乡村中心。GB总行下，各地设分行。一个分行下有10-15个支行。每个支行管理120-150个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。二是GB以妇女为主要对象，实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。贷款期限为一年，分期等额还款，对借款上限进行控制。三是GB通过中心会议保持业务过程的透明度。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和还贷，集体进行培训，便于成员之间互相监督，并营造团队精神。以往，贫困人口被视为不具信用，同时考虑到较高的操作成本及贷款风险，商业银行一般不愿意对低收入阶层提供贷款服务。小额信贷的产生改变了原来由政府发给贫困户补贴信贷的模式，引入市场机制，由金融机构按市场运作。和传统的政府贴息贷款项目相比，小额信贷已显示出巨大的优势。无论何种模式的小额信贷，作为对传统非正规信贷方式发展的结果，小额信贷运行机制最主要的创新在于其自动瞄准机制和小组还款动力机制。自动瞄准机制使小额信贷直接瞄准贫困农户，在不少国家主要是面对绝对贫困农户中的妇女。其机制设计保证了非贫困人口不挤占贫困人口的贷款。组员还款动力机制则依靠联保关系和连带责任使自愿组合而成的小组成员产生偿还动力而实现高还贷率。二、中国小额信贷的发展现状从二十世纪九十年代初开始，为了帮助中国政府解决扶贫贴息贷款到户率低和还款率低的问题，一些国际机构和国内非政府组织开始探索引入小额信贷，以使贫困农户更容易获得金融服务。随后，越来越多的国际多边和双边援助机构对小额信贷产生兴趣并投入可观的资金开展试点项目。政府扶贫部门也逐渐认识到小额信贷在扶贫中的有效作用，把部分扶贫资金以小额信贷的方式投放给贫困农户。目前，我国从事小额信贷主要有以下机构：国际发展机构和非政府组织资助的小额信贷项目、政府主导的小额信贷扶贫项目（一般由农行、扶贫办及扶贫社操作）和农村信用社的小额信贷业务。非政府组织、政府主导的小额信贷扶贫项目均是单一项目型模式，资金主要依靠外部供给，不具备持续性。小额信贷从业人员多为兼职，小额信贷经营没有组织机构的保证。在管理机制上无法创新，只是在形式上照搬了国际上的做法。同农村金融市场和信贷扶贫政策相比，我国目前推行的小额信贷追求单一的扶贫目标，缺乏持续发展的动力和条件，因此在严格意义上并不能算作完整的小额信贷模式，相当程度上仍属短期扶贫行为。目前，我国小额信贷大体上可以分为三种类型：一是大银行提供的下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款，总计有几千亿元的贷款额度；二是农村信用社的小额贷款，有6100万农户享受到1927亿元贷款，覆盖面占到全部农户的27.3%；还有一部分农户联保贷款，约有1200万户享受到141亿元的贷款；三是目前存在的100多个非政府小额信贷组织，提供了约10亿元的贷款。据银监会初步统计，截至2007年末，仅全国农村合作金融机构的农户贷款余额已经达到12260亿元。其中，农户小额信用贷款2038亿元，农户联保贷款余额达到1351亿元。获得贷款的农户达到7742万户，占全国农户总数的32．6％，占有合理需求并符合贷款条件农户数的近60％，受惠农民超过3亿。银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入后，四川仪陇惠民村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、吉林磐石融丰村镇银行、四川仪陇惠民贷款公司和吉林梨树闫家村百信农村资金互助社已于2007年3月份正式挂牌成立，我国农村金融面临难得的发展良机。据银监会合作金融机构监管部统计，目前我国已有24家村镇银行、贷款公司和农村互助社等三类新型农村金融机构获批，共吸收各类资本2.1亿元，吸收存款2.9亿元，累计发放贷款2.2亿元，对支持农村经济发展已起到重要作用。从2007年10月份开始，银监会已将村镇银行试点省份，从6个扩大到全部31个省市区，汇丰、花旗、渣打等外资银行纷纷对这一领域表示出浓厚的兴趣。12月13日，中国第一家外资村镇银行——“曾都汇丰村镇银行有限责任公司”，在湖北随州开业。村镇银行正在引发我国农村金融投资主体多元化的一场改革风暴。但是为有效解决农村资金大量外流和农村金融市场的垄断格局这农村金融中的两个突出问题，我国农村小额信贷面临着一系列问题，主要有三个方面：（1）小额信贷机构本身的诚信评价及风险控制能力。小额信贷组织如何能够让社会公众相信和接受，如何能够让金融监管当局相信和接受，如何能够保证控制住金融风险，不给金融市场和社会造成经济动荡和伤害，是我国小额信贷发展中遇到的首要问题。为了控制相关的金融风险，我国对小额信贷机构的运行规则，选择了只贷不存的方式。作为信贷机构，只贷不存，自然是可支配资金越办越少，限制了规模扩张和进一步发展的潜力；（2）借款人的诚信评价及债务偿还能力。小额信贷的对象是低收入者。主要是贫困农户。这个社会群体经济实力差、缺乏偿债能力。小组联保和物权抵押在我国市场经济发展现行阶段尚缺乏可执行力，严重地影响了贷款质量；（3）小额信贷模式的选择及相关法律法规。比较各国小额信贷的模式和经验，我国不能简单地选择某个国家现成的成功经验，而是要借鉴各国成功的经验，并根据我国的具体国情，设计适合我国市场经济发展现行阶段要求的小额信贷模式，并在此基础上建立相关的法律法规。通过对小额信贷国际经验的分析，以及对我国小额信贷发展过程的回顾，发展我国的小额信贷，需要解决好以下几个突出的问题：（1）小额信贷最终偿还的保障机制；（2）小额信贷机构的存贷平衡和持续发展；（3）小额信贷运作成本过高；（4）法律法规对小额信贷的保护。因此，为了更好地发挥“小额信贷”业务，要借鉴严格意义上的小额信贷运作机制，对现有的中国小额信贷模式进行改进。三、发展小额信贷的政策思考在制度设计上，任何一个政府都需要兼顾政策效力和风险防范。但是政府不是市场，它的利益最大化不仅仅是经济数字的增减，还在于社会公平。因此，在小额信贷的发展上，我们更希望看到，在实现政策效力的基础上，兼顾风险防范，而不是在充分防范风险的基础上发挥政策效力。一、给予民间小额信贷机构更多的政策空间，实现小额信贷的“市场化”。在市场经济条件下，金融机构、非政府组织从事风险大、管理运营成本高的小额信贷必然要求更高的收益，因此，高利率是国外小额信贷市场吸引金融机构、非政府组织的重要原因之一。借鉴国外经验，以市场经济作为基本的运行环境，应当允许金融机构选择更加合适的贷款利率和其它收费，至少使其能够充抵机构的资金成本和管理费支出。对此，政府应给予相应的政策补贴，从而吸引更多的金融机构从事小额信贷服务。同时人民银行需要改变对小额信贷的定性和定位的认识，明确小额信贷的金融属性和功能，从金融深化和金融市场发展的角度，重新审视和考虑小额信贷发展的意义。在政策空间上一是使小额信贷机构合法化。纯粹的公益性小额信贷机构允许在民政部门注册；商业性的小额信贷机构允许在工商行政管理部门注册。并在税收方面给予优惠，通过税收减免或税收返还等政策，保证小额信贷机构可持续发展。同时建立机构多元化并行的小额信贷运行体系，使其各自因地制宜地开展业务，使小额信贷全面覆盖我国的各个地区。特批专营小额信贷机构与正规商业银行并行办理小额信贷业务，发挥双方各自的优势。专营小额信贷机构具有机构灵活、深入农村、利率自由等优势；正规商业银行具有信誉卓著、技术先进、依托经济发达的城镇和资金规模巨大等优势。借鉴拉丁美洲设立小额信贷机构的经验，将小额信贷机构分为依循银行法运营的机构和依循小额信贷相关法律法规运营的机构。在机构多元模式下规范业务相关法律法规，以支持小额信贷在我国快速发展。二、加大监管力度，防止金融风险，实现小额信贷的“可持续”。目前政策改革的方向是通过允许多种所有制形式发起小额信贷组织，开办社区金融机构，从而放活民间金融，解决农民和中小企业融资难的问题，并促进农村金融市场的竞争。这意味着未来对小额信贷组织的监管是不可避免的。所以一方面对小额信贷机构进行鼓励、支持。通过满足小额信贷的多元目标，如小额信贷资金的持续回收和不断扩大，小额信贷的受益人实现就业和摆脱贫困等，最终实现小额信贷的可持续发展。借鉴国外经验，应在推广小额贷款的同时，积极提供创业培训和就业服务，强化贷款人的能力建设。另一方面也要对其加强监管，防止金融风险。一是严格控制小额信贷机构资金规模和经营区域，禁止该类机构跨区域放贷。根据山西省临县三家基金会的经验，小额信贷机构一般以村作为服务区域为宜，如果各村相对集中，至多将经营范围扩大到县。二是把小额信贷机构的金融服务性质和扶贫性质结合起来，控制利率水平，防止变相高利贷行为。三是圈定受益目标人群，重点针对贫困农户提供贷款，保持可持续发展。四是加强对从业人员的监管。督促小额信贷机构建立一套完整的管理制度和运行机制，通过制度和道德约束，降低操作人员的违约风险和操作风险。金融监管部门如银监会现在就应当成立小额信贷监管部，并培训相关的监管人员，使其了解我国小额信贷的特征。并积极探索适合小额信贷监管的办法。www三、积极试点稳步推进，保持可持续发展。国外小额信贷发展的经验也表明，单个小额信贷机构一般需要5～8年才可达到可持续发展阶段；只有一定数量的小额信贷机构达到可持续发展阶段之后，政府才会考虑是否需要制定专门的小额信贷法规来规范、管理和支持小额信贷的发展。我国自引进小额信贷开始试点以来至今仅10多年，小额信贷中国化的过程尚未完成。为了促进小额信贷的健康发展，增加贫困农户的贷款机会，建议政府转变对小额信贷的支持方式，从为小额信贷的用户提供利息补贴，转为对能够为低收入用户持续地提供金融服务的小额信贷机构提供补贴，帮助成长中的小额信贷机构改进信贷管理、财务管理、风险管理和人力资源管理的能力和进行产品创新的能力，尽快成长到可持续发展的阶段。必须在总结经验教训的基础上，针对不同的经济圈、产业带、地域差、政策特点等实际状况，分类分层次构建新型的农村小额信贷组织服务体系，从根本上解决农村需要什么，要办什么样的机构，哪里需什么就办什么的问题，避免机构设置的简单重复，极为重要是，在农村小额信贷组织架构设计上，要尊重和引导民间的自主创新，不拘一格，政府要及时进行总结，监管部门应监管适度，不能再走上层规划，基层照搬实施的老路。
参考文献
石俊志 小额信贷发展模式的国际比较及其对我国的启示，国际金融研究，2007（11）武翔宇 董运来 中国小额信贷监管研究 《经济纵横》2007（3）朱彩涛 我国农村小额信贷制度分析与发展路径探讨 中国金融界网 2007年12月11日
