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中国改革开放伊始至今，银行业一直是金融市场的重要支柱，虽经三十余年的探索，各界已充分认识到开拓直接融资市场的重要性，但就目前而言，我国金融市场仍为银行主导。1999年，美国国会通过并实施《金融服务现代化法》，至此，全球迎来了金融混业时代。进入新世纪后，中国成功加入了世界贸易组织，五年过渡期届满后，金融市场之门已向世界敞开，国际金融资本大量涌入，积极渗透我国金融市场。可以说，在目前金融市场格局下，银行产业合理、有序、健康的运行事关中国经济发展大局，而银行控股事宜则甚至可能引发对例如经济安全等国家战略问题的深层思考。
眼下，国内金融业竞争早已如火如荼，而作为竞争法律保障的《中华人民共和国反垄断法》已于去年颁布并将于2008年8月1日起施行，可预见的是，反垄断法的利刃必将横扫经济领域的每个角落。虽然世界反垄断规制历史充分表明反垄断规范往往迟于反垄断法施行很久才会将金融业纳入管辖范围，但我国反垄断法并未将金融业认定为管辖除外对象，立法部门和监管当局唯有迅速细致梳理现行金融监管规范，溶入金融反垄断规制理念，方能确保金融业能合法、高效、科学地竞争，最大限度地推进金融业可持续发展。
2008年3月27日，为规范和加强对银行控股股东监管，促进银行业稳健运行，中国银行业监督管理委员会借鉴国外经验、立足我国实际，通过务实而前瞻的研究，依据有关金融法律、法规，起草了《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》（下称《监管办法》）。《监管办法》分为总则、取得银行控制权的条件和程序、监督管理、法律责任、以及附则共五章三十四条，较为全面地规定了银行控股问题。但是，若细细剖析《监管办法》拟定的各个条款并从《监管办法》整体来看，却凸现一项重要金融监管的制度缺失，即：“金融反垄断”规制。首先，《监管办法》第四条是对银行控股股东控制权滥用的规制，规制重点绝非从金融反垄断规制角度出发，防止金融优势地位滥用对社会造成的负面垄断效果，而主要是考虑对被控股银行及其客户和其他利益相关者的利益保护。其次，纵观第二章覆盖了取得银行控制权条件和程序的十条规定，《监管办法》未能明确监管当局在银行控股对金融竞争产生负面影响时的应对措施，在以美国为代表的金融市场较为发达国家，监管当局对金融垄断结构的形成往往特别谨慎，担忧金融垄断势力减损社会福利，若《监管办法》对此制度漏洞弃之不顾的话，强大的金融力量极可能会充分利用法律缺失而逐渐形成金融垄断，随后，再通过滥用垄断力量掠夺金融消费者权益。最后，《监管办法》第二十三条第二款即便指出对交叉任职应进行有效管理，似乎是从控制垄断形成的角度进行了规定，然一旦结合第一款来看，其实质却是以防范关联交易中的风险转移为目的，与金融反垄断规制大相径庭。
随着正式的《银行控股股东监管办法》出台时间日趋迫近，当局应格外重视金融反垄断制度在金融制度中的核心价值，就银行控股而言，至少可在以下四方面对《监管办法》进行修改和完善。第一，可考虑在《监管办法》中设立专章或者在总则部分单独增加一条，明确对银行控股反竞争行为进行规制的金融法治价值取向，表明将严控银行控股可能引发的金融垄断。第二，拟进行银行控股的股东在申报时，申报材料应增加在申请控股时其自身、被其已控股的金融机构或者其关联机构向社会提供的金融产品、金融服务以及该产品、服务区域的具体情况，此外，还需增加一条，要求拟进行银行控股的股东提供其申报控股前是否曾触犯金融反垄断规范的证明材料。第三，《监管办法》第三章监督管理的具体规定中，应增加一条，确立对可能出现金融垄断的银行控股行为实施附条件的金融反垄断审查豁免制度，明确指出，在审慎监管的特定条件下，能批准银行控股。第四，《监管办法》第四章法律责任中增加一条，明确对未通过金融反垄断审查而自行实施银行控股行为的处罚。
现代金融市场战略的重要途径之一即是并购，银行控股事宜对我国又有着更加特殊而现实的社会价值。银行控股股东监管规范蕴含金融反垄断制度是以避免社会受到可能出现的金融反竞争势力挟制为方式，以深化改革开发步伐、提高金融竞争力、完善金融监管机制和防范化解金融风险为目的，对于构建和谐社会承载着历史赋予的重责。
附：
《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》
第一章 总 则
第一条 为规范和加强银行控股股东监管，促进银行业稳健运行，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等有关法律，制定本办法。
第二条 中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）依据本办法对银行控股股东进行监督管理。
第三条 本办法所称银行控股股东，是指通过下列方式直接或间接控制银行的企业法人：
（一）直接或间接拥有该银行25%以上表决权股份；
（二）根据章程或协议，有权控制该银行的财务和经营决策；（三）有权任免该银行董事会或同类机构的多数成员；
（四）在该银行董事会或同类机构占多数表决权；
（五）经银监会认定的可对该银行直接或间接地施加控制性影响的其他情形。
关联机构通过本条第一款第一项至第四项的方式控制银行的，均视为银行控股股东。
本条第一款所称银行是指在中华人民共和国境内依法设立的商业银行、农村合作银行。
直接或间接控制农村信用合作社的，适用本办法对银行控股股东监督管理的规定。
第四条 银行控股股东应确保其被控股银行的安全稳健运行，不得滥用控制权损害被控股银行及其客户和其他利益相关者的利益。
第五条 银行控股股东应该具有良好的资本状况，拥有充足的债务偿付能力。
第六条 银行控股股东应建立综合信息安全制度，以确保被控股银行客户信息的安全。
第七条 银监会应通过建立与证券、保险等其他监管机构的监管协调机制，加强银行控股股东监管政策协调与监管信息共享。
银监会应加强与境外相关监管机构的信息共享与监管合作，确保银行控股股东在其母国得到充分监管。
第二章 取得银行控制权的条件和程序
第八条 境内金融机构取得银行控制权，应当符合以下条件：
（一）主要合规和审慎监管指标符合相关监管要求；
（二）财务状况良好，最近3个会计年度连续盈利；
（三）公司治理良好，内部控制健全，风险管理有效；
（四）用于取得控制权的资金为自有资金且来源真实合法；
（五）最近3年内未发生重大案件和重大违法违规行为；
（六）银监会规定的其他审慎性条件。
证券监管机构、保险监管机构依法监管的金融机构取得银行控制权，除应当符合本条第一款的规定外，还应当符合证券监管机构、保险监管机构的有关规定。
第九条 境内非金融机构取得银行控制权，应当符合以下条件：
（一）依法设立的企业法人；
（二）具有良好的公司治理机制和有效的组织管理；
（三）具有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录，能按期足额偿还从金融机构所获信贷的本金和利息；
（四）经营发展状况健康稳定；
（五）主业突出，在本行业处于领先地位；
（六）具有较强的经营管理能力和资金实力；
（七）财务状况良好，最近3个会计年度连续盈利；
（八）年终分配后，净资产达到全部资产总额的30%以上（合并会计报表口径）；
（九）用于取得控制权的资金为自有资金且来源真实合法；
（十）最近3年内未发生重大案件和重大违法违规行为；
（十一）银监会规定的其他审慎性条件。
国务院和地方政府依法设立的投资公司或控股公司在参与处置高风险金融机构时，可以不受本条第一款第（七）、（八）项规定的限制。
第十条 境外金融机构取得境内中资银行的控制权，应当符合以下条件：
（一）符合住所地国家（地区）监管当局相应的审慎监管指标要求；
（二）公司治理良好，内部控制健全有效；
（三）具有先进的金融行业管理经验和技术手段；
（四）最近3年内未发生重大案件和重大违法违规行为；
（五）财务稳健，资信良好，最近3个会计年度连续盈利；
（六）用于取得控制权的资金为自有资金且来源真实合法；
（七）住所地国家（地区）金融机构监督管理制度完善；
（八）该项投资符合住所地国家（地区）法律、法规的规定以及监管要求；
（九）住所地国家（地区）经济状况良好；
（十）银监会规定的其他审慎性条件。
境外证券公司、保险公司、基金公司等取得境内中资银行的控制权，除应当符合本条第一款的规定外，还应当符合其他金融监管部门的有关规定。
第十一条 银行控股股东的董事和高级管理人员应当诚实守信，具有良好的职业操守，不得有犯罪记录。其中，应当至少有一人具有银行经营管理经验，具备管理银行股权的履职能力。
第十二条 取得银行控制权，应当经银监会审查并决定。
境内机构取得国有商业银行、股份制商业银行控制权的，由银监会受理、审查并决定。
境内机构取得城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、农村信用合作社控制权的，由城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、农村信用合作社所在地银监局受理，银监会审查并决定。
境外金融机构取得境内中资银行控制权的，由银监会受理、审查并决定。
第十三条 境内金融机构申请取得银行控制权的，应由该机构通过其拟控股的银行向银监会提交下列资料：
（一）取得银行控制权申请书；
（二）该机构的基本情况，内容至少包括拟投资股权、投资金额、拟投资方的经营范围、在行业中所处的地位、在该银行贷款（授信）情况以及贷款质量情况说明（经银行盖章确认）、本身及关联机构其他股权投资情况；
（三）该机构经年检的营业执照复印件；
（四）该机构最近3年经审计的资产负债表和利润表；
（五）该机构的公司股东大会或董事会、母公司同意其投资入股的决议或批准文件；
（六）该机构出资的资金来源；
（七）由征信机构为该机构出具的征信记录和最近3年的纳税证明；
（八）该机构对入股商业银行不发生违规关联交易等情况出具的、董事会通过并由董事长签名的书面承诺；
（九）该机构在必要时向被控股银行及时补充资本金的书面承诺；
（十）该机构按银监会规定报送财务会计报表和相关资料的书面承诺；
（十一）银行股东（大）会或董事会同意接受其取得银行控制权的决议；
（十二）取得银行控制权的相关协议草案；
（十三）该机构拟在入股银行派驻的人员及其基本情况、担任的职位和职责；
（十四）律师事务所出具的法律意见书；
（十五）银监会按照审慎性原则规定的其他文件。
第十四条 境内非金融机构申请取得银行控制权的，应由该机构通过其拟控股的银行向银监会提交下列资料：
（一）取得银行控制权申请书；
（二）该机构的基本情况，包括组织管理架构和关联方的详细情况、对外投资情况、经营范围、在行业中所处的地位、本身及关联机构在该银行贷款（授信）情况以及贷款质量情况说明（经银行盖章确认）、本身及关联机构入股其他商业银行的情况；
（三）该机构的营业执照复印件；
（四）该机构最近3年经审计的资产负债表和利润表；
（五）该机构的公司股东大会或董事会其投资入股的决议或批准文件；
（六）该机构出资的资金来源；
（七）由征信机构为该机构出具的征信记录和最近3年的纳税证明；
（八）该机构对入股商业银行不发生违规关联交易等情况出具的、董事会通过并由董事长签名的书面承诺；
（九）该机构在必要时向被控股银行及时补充资本金的书面承诺；
（十）该机构按银监会规定报送财务会计报表和相关资料的书面承诺；
（十一）银行股东（大）会或董事会同意接受其取得银行控制权的决议；
（十二）取得银行控制权的相关协议草案；
（十三）该机构拟在入股银行派驻的人员及其基本情况、担任的职位和职责；
（十四）律师事务所出具的法律意见书；
（十五）银监会按照审慎性原则规定的其他文件。
第十五条 境外金融机构申请取得银行控制权的，该机构除通过其拟控股的银行向银监会提交第十三条规定的资料外，还需提交以下资料：
（一）境外监管当局同意该境外金融机构取得银行控制权的意见；
（二）境外监管当局对该境外金融机构作出的风险评级结论或审慎性监管意见；
（三）国际评级机构对该境外金融机构最近2年的长期信用评级报告；
（四）境外金融机构保证遵守中国相关法律的书面承诺。
第十六条 对取得控制权的审查，银监会应自收到完整申请文件之日起3个月内作出批准或者不批准的书面决定。
第十七条 银行控股股东合并、分立和终止导致银行控制权变更的，应当报银监会审查并决定，程序适用本办法第十二条的规定。
第三章 监督管理
第十八条 银行控股股东应编制合并财务报表，并按规定向银监会报送并表的监管报表和相关资料，全面反映其整体财务情况、经营管理和风险状况。
第十九条 银行控股股东应按规定向银监会报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、公司发展战略、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。
银行控股股东应当定期向银监会提交其控股股东或大股东的财务和风险状况报告，控股股东或大股东变更的，应及时向银监会报告。
银行控股股东不得提供虚假或隐瞒重要事实的财务会计报表和资料。
第二十条 银行控股股东应当在被控股银行年报中详细披露其组织架构、关联机构、公司治理、财务会计报告、风险管理状况、全部关联交易、年度重大事项等。
第二十一条 申请取得银行控制权的机构，应当书面承诺在必要时向被控股银行及时补充资本金，并在取得控制权后通过被控股银行每年向银监会报告资本补充能力。
第二十二条 银行控股股东的资本充足状况应当符合银监会相关规定。
境内非金融机构取得银行控制权后，净资产应当持续不低于资产总额的30％。金融机构取得银行控制权后，应在单一机构层面和并表层面持续符合证券、保险等监管机构的净资本或清偿能力要求以及相关风险控制指标。
第二十三条 银行控股股东应建立有效的风险隔离机制，防止银行控股股东、被控股银行和被控股银行的其他关联机构之间的风险转移。
银行控股股东对其与被控股银行和被控股银行的其他关联机构之间董事会成员、监事会成员和高级管理人员的交叉任职应进行有效管理，有效防范利益冲突。
第二十四条 被控股银行不得对银行控股股东及其关联机构发放贷款或提供其他授信。银行控股股东及其关联机构与被控股银行之间的其他关联交易必须符合《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》。
第二十五条 银行控股股东为金融机构的，该金融机构的主监管机构应当与银监会建立有效的、令银监会满意的信息交流机制。
第二十六条 银行控股股东及被控股银行有违法变更控制权、违法分配红利或者违法进行关联交易等行为的，银监会可以依法采取下列措施：
（一）询问银行控股股东或其工作人员，要求其对有关情况作出说明；
（二）查阅、复制银行控股股东财务会计等有关的文件、资料；
（三）对可能被转移、藏匿或者毁损的文件、资料予以先行登记封存。
第二十七条 银行控股股东违反本办法规定取得银行控制权，或者违反本办法其他规定，严重危及被控股银行的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，银监会可以依法采取下列措施：
（一）限制股东权利；
（二）责令转让部分或全部股权；
（三）责令被控股银行调整相关董事、高级管理人员，或者限制其权利。
第四章 法律责任
第二十八条 未经银监会批准取得银行控制权的，银监会除可以采取本办法第二十七条规定的措施外，还应当给予以下处罚：
（一）有违法所得的，没收违法所得，违法所得五万元以上的，并处违法所得五倍的罚款；
（二）没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五十万元罚款。
第二十九条 违反本办法第二十六条规定，阻碍银监会工作人员依法执行相关职权的，由银监会报请公安机关依法给予治安管理处罚；涉嫌构成犯罪的，由银监会移送司法机关依法追究其刑事责任。
第五章 附 则
第三十条 银行取得其他银行控制权的，不适用本办法规定。
第三十一条 本办法实施前已取得银行控制权但不符合本办法有关规定的，应当自本办法实施之日起一年内按照本办法进行规范。
第三十二条 本办法所称金融机构包括证券公司、保险公司、基金公司、企业集团财务公司、信托公司等依法接受金融监管部门监管的金融机构和银监会认可的其他机构。
第三十三条 本办法由银监会负责解释。
第三十四条 本办法自 年 月 日起施行。
