爱华网王霞 陈柳钦
（兰州商学院金融学院，兰州，730020）（天津社会科学院，天津，300191）
[内容摘要]文章在对东道国投资激励政策效应分析的基础上，指出我国新一轮的外资政策调整对我国真实的外资流入规模不会有大的影响，但却有利于利用外资目标的实现、有利于利用外资质量的提升、有利于优化我国的产业结构和行业结构的观点。
[关键词]外资政策；调整；激励政策；效应
2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国企业所得税法》将内、外资企业所得税税率统一定为25%，《中华人民共和国反垄断法》将于2008年8月1日开始施行，这一系列大的举措使我国关于外资优惠政策的争论暂时告一段落，标志着中国外资政策开始了又一轮新的调整。外资政策的调整是否意味着我国吸引外资政策的转变？是否会减少外资的流入？对此，无论是国内学者还是在华投资的外商都极为关注并纷纷发表了自己的见解，可谓是见仁见智，莫衷一是。在此，笔者也想就这些问题从激励政策效应的角度谈一下自己的看法。
一、 东道国投资激励政策的效应分析东道国为了吸引外资流入、实现其经济发展目标，往往会采取对某些外国投资的鼓励与优惠措施，这些政策措施通常包括财政鼓励措施、金融鼓励措施及其他鼓励措施。然而，投资激励政策的效果受多种因素的影响，投资激励效应具有错综复杂性和客观差异性。不同的激励工具、不同的母国税制以及不同投资动机和特征的跨国公司，都会影响东道国投资激励的实际效应。此外，FDI激励政策的效果还受制于该经济体的吸收能力。在投资激励政策相同的情况下，吸收能力的不同也会使政策效果表现出较大的差异。
由于投资激励效应的错综复杂性和客观差异性，使得一国的外资政策效果具有不确定性。
1、激励政策不是FDI流向的决定因素。（1）东道国政府外资政策对吸引FDI的不确定性。虽然东道国政府对FDI的政策决定着FDI可能扮演的角色，FDI政策在方向上发生变化——更开放或是更封闭，对FDI进入的影响有很大差异，通常实行更开放的政策的目的是要促使FDI进入，但这种诱导也可能不起作用。对跨国公司来说,影响其投资区位选择的因素是多方面的。根据邓宁(Dunning 1973)的国际生产折衷理论，区位优势只是影响跨国公司投资区位选择因素之一。所以，作为区位优势之一的优惠待遇只是构成投资环境的一个因素 , 只能起到部分激励的作用 , 并非决定性因素。例如在激励政策和规制变革成为时髦趋势后，有的国家和地区顺应这种趋势而获得大量的FDI涌入，如中国、中欧和东欧的一些国家；而另外一些地区虽同样采用了自由化的FDI政策，但并没有取得类似的效果。例如非洲的政策激励已经非常大胆，但是FDI流入仍然很少(UNCTAD, 1998)，直至2004年，流入非洲的FDI仅为180 亿美元，占世界外国直接投资流量的3%。[①]另外，安沃8226;沙赫在《税收对FDI的影响》中的论述以及明斯和鲍德的实证研究表明，马来西亚和中、东欧的税收优惠政策的效果是有限的，跨国公司对政治稳定性、政府对私人企业的态度、经济和金融秩序、所有权的规定以及对非歧视性待遇的敏感性更为强烈。吉辛格(Guisinger)对30家跨国公司4个重要行业(汽车、计算机、食品加工、石化工业)74个投资项目进行了调查，结果发现这些公司在制定投资决策时，并不重视投资刺激的存在，而是看重影响投入、生产成本和市场条件等经济因素和长期战略考虑。因此，开放性FDI政策并不一定能达到预期的效果。对于所有国家而言，决定跨境直接投资流向的首要因素是宏观经济形势， 2004年东亚经济体系宏观经济欣欣向荣，吸收外商直接投资屡创佳绩；西欧大陆国家宏观经济疲软，国际直接投资流入也萎靡不振，原因就在于此。
（2）税收优惠政策效果具有错综复杂性。对外资实行税收优惠主要有以下几个目的：第一，弥补市场作用的不足。由于东道国国内市场运行不够完善，外国投资者担心不能得到预期回报，于是赋予其特定的税收优惠以进行弥补；第二，某些国家由于政府办事效率较低、政策不明确或法规体系不完整等，会给 FDI 带来风险，而为其提供特殊的税收优惠可以缓解这些问题。第三，通过各种税收优惠和税式支出来引导外国资本在国内的产业流向和地区流向等，以此来促进本国经济增长和产业结构的调整与升级。自20世纪80年代以来，用税收手段来吸引外资的现象无论是在地域上还是在范围上都明显扩大了。税收竞争的范围涵盖了利润税、资本税、劳动力税、销售税、增值税、进口税和出口税等等方面。然而，对于税收优惠措施的效果，却一直存在争议。因为在吸引FDI过程中，税收因素不是孤立起作用的，而是与其他环境要素相辅相成的。OECD的研究表明，跨国公司的投资决策过程分为两个阶段，初期投资者基于各国的经济和政治情况列出候选的东道国名单，在这个阶段，各项投资激励措施基本上不作为考虑因索；只有当候选的东道国名单确定后，投资者才开始考察各国的投资激励政策，此时税收优惠政策的重要性才会真正凸显出来。
具体到我国，在改革开放之初，为了弥补我国市场机制不完善、投资环境相对较差、国际投资者对我国的对外开放政策的稳定性存有疑虑等方面的区位劣势，我国实行了税收优惠政策，涵盖了所得税、增值税、营业税、个人所得税等各个方面。应该说，在当时特定的历史条件和经济环境下，税收优惠政策的实施对于我国吸引外资、促进经济起飞发挥了举足轻重的作用。然而，随着我国投资环境的日益改善，税收优惠给我国带来的种种弊端日益凸现，具体表现如下：一是，在税收优惠下，一些技术落后的外资企业也能得以生存，或者来寻租，不利于我国的技术进步；大的跨国公司的主要看好中国市场和投资环境，税收优惠并非其考虑是否对中国进行投资的关键因素。与此同时，很多中小外资企业中也不乏专程享受“优惠”的逐利者，这些企业往往带来的是严重的污染。因此现行税收优惠对于我们现在的引进外资的政策目标已经不再适当。二是，中小企业在和外资企业的竞争中处于不利地位，而中小企业是技术创新的动力和源泉；外资这种“超国民待遇”事实上已经成为对内资企业的一种政策歧视。税负不均，成本不同，直接带来企业市场竞争力的差异，不利于我国中小企业的成长和产业技术进步。三是，据中国财政部的一份调查资料测算，1998—2000年，外资企业所得税的综合税率水平分别为22.06%、21.85%和22.37%，实际税负水平分别为10.35%、11.59%和13.09%，[②]两者相差10个百分点左右，大大低于内资企业的所得税率，在一定程度上对财政收入产生了影响。四是，各种外资优惠政策还助长了大量假外资（包括迂回FDI）的产生，即国内资本为了能利用各种外资优惠政策，它们以各种途径流向国外，再通过各种引资渠道流回国内，从而形成假外资。世界银行《2002年全球金融发展报告》分析，中国近年来“返程投资”比例有所上升。亚洲开发银行2004年6月发布报告认为，中国“返程投资”规模被低估，其占中国对外发布外商直接投资流入规模的26%至54%，平均规模约为40%。我国学者研究中具有代表性的一种看法是，“假外资”占我国每年吸引外资的比重约为三分之一（周炳南，2007）。
因此，我们既不能简单否认税收政策在吸引FDI中的作用，也不能片面强调税收政策的作用而忽视其局限性。正如Jacques Morisset &Neda Pimia (2000)所指出的那样，“税收激励既不能弥补国家投资环境中的严重缺陷，也不能产生理想的外部效应。但是在其他因素(如基础设施、运输成本、政治和经济稳定)大体相等时，一个地区的税收就有可能对投资商的选择发生重要影响。然而，这种影响并不是千篇一律的，他取决于所使用的税收手段、跨国公司的特征，以及本国和投资接纳国税收体制之间的关系。”在实际中，我们应根据一国经济发展和利用外资的阶段特点，使税收政策与利用外资的战略相适应。
2、外资流入对促进东道国经济发展的不确定性。即使东道国的投资激励措施产生了吸引外资流入的效应，但外资流入是否能实现东道国引资的目标呢？下面我们接着对这一问题进行分析。（1）FDI流入对促进经济增长的不确定性。正如迪梅罗(De Mello, 1997)指出的那样，FDI能否有效地促进经济增长取决于各国的自身特点，而没有世界性的普遍意义。即使一个国家通过外资激励政策吸引到了大量的FDI，但FDI并非必然会对东道国经济发挥积极作用，FDI对引资国经济增长的影响还依赖于引资国经济自身的一些特质——吸收能力。各国政府自身必须具备足够的吸收能力，才能使竞争到的资源对本国经济增长发挥积极作用。从实践上看，虽然许多国家或地区如中国、新加坡、中国香港和台湾地区等都成功地利用FDI促进了本国经济的增长，但拉美国家在FDI方面的教训也十分惨痛，因此，FDI与一国经济增长并非必然存在正向关系。而且，FDI的激励竞争有时候不但不会提高反而会降低一个国家的福利水平。在一项对过去15年以来30个国家、183个FDI项目的评估中，一项新的研究发现，有25% - 45%的项目对一个国家的福利水平具有净负面影响。这项不受欢迎、而且出人意料的发现揭示了这样一个事实：FDI常常伴随着扭曲的政策。这些政策包括:国产化要求、贸易保护、金融优惠、补贴、减免税、指令性合资要求以及技术许可协议，以及本土资本和本土企业相对于外国资本的歧视性待遇。结果虽然FDI激励政策能在一定程度上鼓励FDI进入，但是从整个社会看，政策带来的损失常常大于收益(世界银行，2000)。
（2）FDI促进技术进步的不确定性。FDI促进技术进步的一个重要渠道是技术外溢效应，但FDI的技术外溢效应有着复杂的作用机制和产生条件，虽然国内外学者对FDI的技术外溢效应进行了系统的实证研究，然而检验的结果却并未得到一个统一的结论。此外，FDI激励政策的有效性取决于该经济体的吸收能力。引资国的基础经济因素( Fundamentals)——市场规模与收入水平、市场化进程、自然和社会资源的长期增长潜力、法律体系的完善性、熟练工人和必要的基础设施等都会影响FDI对该经济体经济增长的效果。吸收能力不同，则FDI对技术进步的影响不同。政府为了强化自己在FDI上的竞争力，就需要改善自身的吸收能力，但吸收能力的培养和政策激励以及规制变革几乎没有由此及彼的关系(Oman，2000 )。因此，一国即使通过投资激励政策吸引到了外资，也不一定能产生正的技术外溢效应，从而不一定能促进技术进步。
（3）目标定位的激励政策对实现东道国引资目标效果明显。目标定位可以有不同的定义，大体上，目标定位是将促进投资的资源集中用于吸引特定的FDI流入，而不是用于吸引一般意义上的FDI。[③]越来越多的国家认识到，需要采取目标更确定的措施来吸引FDI。目标定位方法的主要优势在于，有更多的机会来吸引有助于实现一个国家发展目标的那类投资。[④]2005年UNCTAD的研究显示，一些亚洲经济体成功地吸引到R&D的FDI并不是巧合，而是采取了连贯一致和目标明确的政府政策以加强能够促进创新和知识流入总体框架的结果。由于目标定位的激励措施促进了东道国需要的外资的流入，因此也有助于东道国引资目标的实现。
综上所述，东道国的投资激励政策不是唯一、也未必是诸多吸引外资流入因素中最重要的决定因素，而且，盲目采用投资激励措施吸引的外资也未必能实现东道国的引资目标，因此，各国政府就是否对FDI流入进行激励竞争和规制变革时，应该立足于自己的引资目标和这些政策的实际效果。
二、我国外资政策调整的效应分析
笔者认为，从我国对外资政策采取优惠政策的初衷来看，主要是为了吸引更多的外资进入，以解决我国的资金困难、促进我国经济的发展。然而，随着我国经济形势和投资环境的巨大变化、部分外资优惠政策负面效用的逐步显现及我国利用外资目标的转变，我国外资政策确实到了非调整不可的时候。本轮外资政策的调整，将会产生以下效应：
1、对我国真实的外资[⑤]流入规模不会产生大的影响。（1）从外资优惠政策的调整来看，两税合一，逐步取消外资的超国民待遇会使那些来自于自由港的政策寻求型外资减少，同时，一些技术落后，规模较小的外资项目数量也将有所下降，而技术先进的大型跨国公司的外资项目的数量将有所上升。因为对跨国公司而言，其投资行为对优惠政策并不十分敏感。他们更加注重整体投资环境和市场状况，再加上优惠政策会向这类外资倾斜，因此，欧美跨国公司的外资投入规模应该有所上升。（2）在逐步取消外资优惠政策的同时，我国对外资市场准入的限制在不断放开，对外开放领域日益扩大。世界各国利用外资的实践表明，外商直接投资环境是由优惠程度与开放程度这两个变量共同决定的函数，而优惠程度与开放程度之间又是可以相互替代的，外资优惠的减少可以通过对外开放领域的扩大来弥补。从取消外资限制和中国广大的市场前景这一因素考虑，我国吸引外资的规模将有所扩大。综合上述分析，我国利用外资政策调整对外资流入的规模不会有太大影响。
2、有利于我国利用外资目标的实现。2006年11月份，国家发展和改革委员会对外发布的《中国利用外资“十一五”规划》称，中国将进一步推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上来，更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用。而这次外资政策从优惠向中性的转化，恰恰顺应了我国利用外资目标的变化。因为根据我们前面的分析，外资激励措施并不是吸引外资的决定因素，也并不一定能促进一国的经济增长和技术进步。对于中国来说，对外资的优惠政策，再辅之以中国国内丰富、廉价的劳动力资源，使 FDI在中国享有巨大的竞争优势，这也就不难理解外国企业何以青睐中国的劳动密集型产业，而毫无必要投入高端技术。因此，引资优惠政策只适合于附加值低的外资，对吸引高端外资基本无效（金利娟，2006）。我国的招商引资已走过了八十年代主要面向海外中小企业，以三来一补、劳动密集型为主的发展阶段，也经历了九十年代跨国公司开始大举进入中国市场的阶段。在新的背景下，企业确立产品竞争力优势已由过去主要受土地、劳动、税收影响的成本价格优势，转向依靠技术含量、资本实力和市场份额寻求竞争优势，市场竞争也由中小企业的自由竞争为主过渡到大公司之间的全面竞争阶段。在这一阶段，国内外大投资商更多的是出于战略考虑来寻找商业机会和投资地域，并不会过多考虑政策的优惠程度。此外，我国外资政策的目标定位是从数量扩张型逐步转向质量增进型，对引资数量的要求将被淡化。而随着本轮外资政策的调整，一些技术落后，规模较小的外资项目数量将有所下降，而技术先进，重视环保，大型跨国公司的外资项目的数量将有所上升，这有利于我国引资目标的实现。
3、有利于我国利用外资质量的提升。与改革开放初期相比，目前中国的投资环境已经有了极大改变，招商引资呈现出了新阶段的新特点，对于成熟的投资商来说，规范胜于优惠，制度重于政策。中国此次利用外资政策的调整，是在对外开放战略不变之下的一种引资战术变化。中国经济已开始向工业化深入阶段过渡，在加工贸易的低端投资正接近饱和、外商投资于低端制造业开始“退潮”的情况下，中国适时引导外商投资的方向和领域既是顺应国际资本流动趋势的明智之举，也是促进国内经济结构优化和升级的有力举措。如果再考虑到外资优惠政策给我国带来的种种弊端，这轮外资政策的调整将更有利于我国引资效果的改进。
4、有利于优化我国的产业结构和地区经济结构。在中国这轮利用外资政策调整过程中，对外资并非完全取消优惠措施，而是采取了目标导向的激励措施。对于鼓励外资进入的领域和区域，提出或保留了非常具体的优惠措施。因此，这轮外资政策的调整，是按照市场经济的要求，实行按照产业、区域设置投资优惠政策而非按照经济成分实行不同的投资政策待遇，这将引导外商在中国投资逐渐向中西部地区梯度转移，引导外资更多地投向高技术产业、现代服务业、高端制造、研发环节，投向资源节约型、环境友好型产业，促进我国产业结构和地区经济结构的优化与均衡。
参考文献
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[2]江心英：《国际投资与跨国东道国外资激励政策的经济学分析》[J]，《国际贸易问题》2005第10期。
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[4]钟伟，覃东海：《国际资本的流入结构和政府间FDI的激励竞争》[J]，《管理世界》2003第10期。
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[7]周炳南：《中国利用外资政策的调整及影响分析》[D]，中国知网，中国优秀硕士学位论文全文数据库 2007年7月20日。
[①]UNCTAD：《2005世界投资报告》[M]，北京：中国财政经济出版社，2006年。
[②]王聪：《公平与效率：金融税制和国有商业银行税负》[N]，《金融时报》2003年5月6日。
[③]UNCTAD：《2002年世界投资报告》[M]，北京：中国财政经济出版社，2002年第201页。
[④]UNCTAD：《2002年世界投资报告》[M]，北京：中国财政经济出版社，2002年第219页。
[⑤]此处真实的外资是指扣除了 “假外资”后的外资流入。
该文拟发表于<中国经贸>2008年第3期
