爱华网“地方保护”：一座灰色的“围城”
在改革开放的今天，市场竞争是十分激烈的，但市场竞争的基本法则应是公平的。然而，近年来一些地方领导为了“促进本地区经济发展”，不惜使用行政手段干预市场公平竞争，对本地区企业及其产品采取“保护措施”，实行“优惠政策”，以抵制外地产品的进入，在其“领土”筑起了一座灰色的“围城”。
围起地盘，外地产品不得入“城”。一些地方为了使自己的企业能够生存，不择手段地实行地区封锁，不准外地同类产品入境。他们组织人员把守要道路口，对装有“禁运产品”的车辆处以重罚，甚至对驾驶员大打出手，大有“严防敌人入侵”的气势。1999年11月4日，湖南经济电视台根据群众投诉，组织记者随车到衡阳市某县进行暗访。该县氮肥厂为了使自己的产品销得出去，便和有关部门联合组成“农资稽查组”，从1998年6月起，在穿境而过的322国道上设卡，对运送化肥的车辆随意扣留、罚款，甚至打人砸车，以阻止外地化肥进入本县。记者随一辆装运化肥的汽车行至该县一个乡镇时，被20余人手持铁棍、石块拦截。当得知随行记者身份后，他们竟抢走记者的摄像机，砸烂记者的通讯工具，并将记者打成重伤。打人后，凶手们将车上的化肥全部倒在路边，然后扬长而去。
随意收费，要想进“城”先蜕层皮。有些地方实行保护主义的手段比较隐晦，他们不采用公开的打砸抢，而是组织各种机构，设置层层关卡，收取名目繁多的费用，使外地产品未进市场先蜕层皮，并以此达到将外地产品阻隔在“城墙”之外的目的。南方某地为了保护本地啤酒的销售市场，于1999年3月专门下发了对啤酒市场进行专项检查整顿的通知，规定经销外地啤酒的商家必须报请县(区)技术监督局抽验，未经抽验不得销售。为了阻止外地啤酒进入，他们又专门组建“酒类市场管理办公室”，主要负责对外地产酒类收取城市建设配套费，同时采取贴花销售等办法，变相收取各种费用，以加大外地啤酒的销售成本。例如，他们强行要求进入本地市场的外地啤酒瓶上必须贴上由他们提供的防伪标识，普通捆扎啤酒每瓶收费0.2元，箱装啤酒每瓶收费0.3元，鲜啤每桶收费8元。这样一来，外地啤酒便只能知趣地“退避三舍”了。
强买强卖，“城”内百姓怨声载道。围起了“围城”，外地产品进不来，但还得让本地产品销出去，一些地方对此自有“妙招”。你不买么？当做工资、福利发给你，让你不买也得买。假若是生活必需品，群众倒也还能接受，可这些商品中多数都是非生活必需品，却一发就是一大批，实在是让群众哭笑不得。南方某省的一个县销售地产酒，其销售方法可算是“独树一帜”。在该县的一个乡，1999年暑假期间，乡里要求每名教师起码要销售800元的地产酒，否则就以自己的工资款冲抵。在该乡中学的一个教师家中，前往采访的记者看到，屋里竟堆了35箱共420瓶的白酒。据了解，几年来，每个教师都“买”过几千元的白酒。
地方保护，早已为人们深恶痛绝，它严重影响了商品的流通，成为发展市场经济的绊脚石。那么，它如今为什么又卷土重来，而且其“城墙”还那么坚固呢？主要是因为一些地方政府在其中充当了“保护神”。一些地方政府为了达到封锁、分割、垄断本地市场的目的，出台各种“红头文件”保护本地产品，为地方产品撑起一把“保护伞”。与此同时，一些行政执法部门也积极“为地方经济服务”，为构筑灰色的“围城”添砖加瓦，大出其力。在一些地方保护泛滥的地方，公安、工商、税务、防疫、技术监督等部门，“胳膊肘儿”统统往里拐，为外地产品的进入设置重重障碍，使其无法突破重围，甚至一些纪检监察部门也参与其中，认为消费本地产品就是“爱县”、“爱市”，而消费外地产品则是违纪行为，就要受到追究。还有些地方政府专门成立了本地产品销售机构，层层落实责任制，签订责任状，并实行“一把手”负责制，保护本地产品的销售。各职能机构的联手行动，构成了灰色“围城”的铜墙铁壁。
地方保护在一些人看来，其出发点也许是“好”的。殊不知，这样做表面看增加了地方财政收入，而实际上阻碍了市场经济的发展，阻碍了科学技术的进步，无异于饮鸩止渴。地方保护只能使市场萎缩，从而导致经济萎缩。地方保护不但违犯了国家法律、法规，也违背了客观经济规律。眼下，我国正加快入世的步伐，全球一体化经济正在形成，国内国外市场将进一步洞开大门，各地只有让商品自由流通，货畅其流，企业才会不断改进技术，降低成本，提高质量，增强竞争力。搞地方保护，短期内或许能提高地方产品的市场占有份额，增加地方财政收入，但是，从长期来看，地方保护只能保护落后，而落后的结果则是被市场淘汰。所以，拆除地方保护这座灰色“围城”已到了刻不容缓的时候。
[案例分析]
地方保护是指地方政府凭借公共管理手段以维护本地利益的各种合法或非法的行政行为。（1）地方保护的主体是各级地方政府，这里所指的政府不仅是行政机关，而且还包括其它种类国家机关，如人大、法院，或可称之为大政府。（2）地方保护以公共权力为基础。不论是立法权力，司法权力，还是行政权力，都有可能成为地方保护的手段和屏障。没有公共权力的支持根本就不可能实施任何形式的地方保护。（3）地方保护的对象是地方利益和局部利益。这种“地方”或“局部”的范围是可大可小的，既可以政府的整个辖区，也可以是一个小团体。费孝通指出，在差序格局的社会里。“当他牺牲族时，他可以为了家，家在他看来是公的，当他牺牲国家为他小团体谋利益、争权利时，他也是为公，为了小团体的公”（费孝通《乡土中国》生活·读书·新知三联书店 1985年版，第 27、28页）（4）地方保护以利益为诉求。地方保护的表现形式多种多样，但万变不离其宗，都与利益有千丝万缕的剪不断的联系。其进行地方保护的理由或口号大都是“促进本地区经济发展”，“为地方经济发展保驾护航”等。当然其利益不仅仅是局限在经济利益上，而是扩展到了政治利益和社会利益等方面，社会利益的地方保护典型地体现在就业政策制定与执行上。城市政府与农村政府间处于隔离状态，城市政府为了保护下岗职工的利益，对外来人员，主要是农村进城的农民工采取歧视性政策，有的直接从就业行业与职业上加以限制。规定许多职业一定要有本地户籍，对外来人员收取不合理的费用，想方设法排挤个来人员，湖北到广东找工作的孙志刚的死可以说就是地方保护的牺牲品。而众多的党政官员之所以热衷于地方保护，有相当多的成份是为了获取更多的政治资本。（5）地方保护的手段可以是合法的也可能是不合法的。地方保护早期以不合法的形式出现较多，而现在己经发展到以合法的身份直接登上法规规章的大堂，从更富有它的隐蔽性与危害性。（6）地方保护以相互封锁为其表现形式。地方保护大都是通过地区间各种资源的封锁以过保护之目的，不仅包括物产、资金、产业，而且还包括信息、技术、人才等各方面，形成一座座灰色而坚固的“围城”。
地方保护是与市场经济是格格不入的，它使国内市场处于分割状态，对短缺资源的市场流通进行强力干预，使行政区与经济区相重合，妨碍了专业化分工的发展。它妨碍经济结构优化配置，使社会经济生活陷入“公用地灾难”，造成资源的巨大浪费，同时妨碍中央政策的有效实施，制约全国统一市场的发育和成熟，最后直接影响市场经济体制的顺利建立。
地方保护破坏了政府公共管理的组织环境或公共关系环境。地方保护导致了政府公共管理的自我封闭与各自为政，使中央政令难以畅通，地方与地方之间无法沟通与协作。造成公共管理的低效率与无效率。
促使地方政府实行地方保护的主要原因来自于中央与地方关系问题上的制度性缺陷。长期以来，中央和地方的职能权限关系问题一直陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的怪圈。中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级行政机关之间的事权不清，导致权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也损害了行政职能的发挥。
中央与地方的关系历来是政府管理中的重大课题，十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的管理权限。十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方政府对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。” 这是公共管理体制改革的一个新思路。
社会主义市场经济体制改革的进一步深化，也要求政府管理体制必须从中央高度集权体制转变到中央与地方的合理分权体制。这既需要解放思想，更新观念，又必须与时俱进，大胆进行体制改革和制度创新。
1：依据中央统一领导与充分发挥地方的积极性、主动性、创造性相结合的原则，依法划清中央与地方的职责权限。包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力、禁止地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依，非依法不得随意变更，为此，必须对宪法和政府组织法的相关条款进行必要的修改，使有关中央与地方权限划分的规定更加科学、准确、明晰和具有可操作性。 2：建立地方与地方的均权关系。在二十世纪八、九十年代，我国中央政府下放给地方政府的权力是不均等的，即经济特区自主权比较大，优惠政策比较多，东南沿海其它地区次之，中西部地区自主权比较小，优惠政策比较少。这在改革开放初期可能是必要的，但它毕竟违背了市场经济和WTO的公平竞争原则，引发了地方与地方之间的攀比心理，各地方政府不去尽心尽力地发展地方经济，而是想方设法向中央要政策，要优惠。地方保护在一定程度上就是对这种不公平的一种不合法的抵制。因此，必须通过改革，实现地方均权，即在科学合理地划分中央与地方职责权限的基础上，使同级地方依法具有同等地位，享有同等权力。而某些地方因特殊情况确需某些特殊权力，必须在不影响整体公平的情况下，经过立法机构和法定程序方可授予。 3：建立地方利益表达与平衡机制。地方利益是客观存在的。早在1956年，毛泽东就指出：“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”（《毛泽东选集》第五卷，第275页）在市场经济迅速发展的今天，地方利益会更加突显出来。如果不建立合法的、公开的、正常的地方利益表达与平衡机制，那么，地方利益就必然通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达，中央与地方合理分权体制就难以正常运行，地方保护现象就不可能得到彻底的根治。
