爱华网内容摘要]：经过20多年的经济体制改革，我国经济正处于由计划经济体制向市场经济体制演变的转型时期，引发了许多经济方面的理论探索。随着建立现代企业制度、产权清晰和通畅的现代产权制度等国企改革目标的确立，公司治理问题也成为理论界和企业界关注的热点。本文分析了我国国有企业在转型时期公司治理的历程和失效的原因，进而得出制度成为国有企业公司治理的关键，同时指出解决我国国有企业公司治理的难点和急待解决的问题。[关键词]：公司治理 失效 制度 路径依赖一、引 言 1978年党的十一届三中全会后，我国开始了一场深刻的经济体制改革，面临着各方面与传统体制相抵制的复杂矛盾，我国的经济进入转型时期,即由计划经济向市场经济转变。到现在为此，国家的经济体制已经基本从计划经济体制转向市场经济体制，并且逐步走向调整和完善阶段。我国的国有企业也从一个政府的生产单位转向市场经济的竞争主体。但是与非国有经济表现强大的发展潜力相比，国有企业显得有点逊色。国有企业在市场经济条件下，作为经济的微观主体，遇到的问题主要在公司治理方面，其中包括内部和外部原因。经济学界主要认为：（1）公司内部治理结构失衡，国有企业只是套上公司制的外壳，而缺乏公司制的实质、内涵与功能，部分改制企业仍深深地带着传统体制的烙印；（2）没有良好的现代公司制赖以生存的制度环境，公司外部治理手段缺乏。所以随着经济体制改革的深入，公司治理越来越成为国有企业改革的中心话题。 公司治理指的是一种动态的过程，在这种动态的过程中，公司内、外部的各种治理机制通过各种不同的形式对处于相对静态中的公司治理结构发挥着各种各样的作用。公司治理的目标在于控制代理成本、提高公司绩效以及满足其利益相关者的要求。在公司治理的过程中,由于各国具体制度环境的差异，产生了多样化的治理系统、治理主体与治理机制。特定国家的法律只在特定的市场和制度条件下运转，它反映了特定国家的历史、文化与公众制度的特质，这是不具备这些特质的国家照搬别国公司法的主要障碍。我们不能简单地假定发达国家的公司法在本质上是有效的(或可行的)，将它们进行简单地移植会在其他国家的社会经济环境的框架下产生效率。对于处在经济转型中的国家而言，简单地移植发达国家的公司法可能会使实际情况变得更差。1 继党的十六大和十六届三中全会胜利召开，我国提出振兴东北老工业基地，其中涉及的主要方面是东北的国有企业深化改革，增强我国国有企业的竞争力。面对更加开放的世界经济环境，我国经济改革应定位于一个新的阶段，在这个重要的时代，建立和完善我国国有企业的公司治理不仅对顺利完成经济体制改革的目标以及提高国有企业在国内和国际市场的竞争力都具有重要的意义。二、公司治理的文献综述 所谓“公司治理”（Corporate Governance）一词，我国学者译法不一，基于监督、防弊观念者有称之为“公司管控”或“公司监理”；强调兴利功能者则称之为“公司管理”或“公司统治”；或许各种名词所界定的意义与范围不尽相同，但其主要的内涵是使企业透过法律的制衡而管控与设计的，即在企业所有与企业经营分离的组织体系中，有效监督其组织活动，以及如何健全其组织运作，防止违法行为的经营弊端，以实现企业社会责任的高度目标。2同时张维迎认为，公司治理从广义讲是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一套法律、文化和制度性安排。其目的是解决内在的两个基本问题：第一是激励问题，即在给定产出是集体努力的结果和个人贡献难以度量的情况下，如何促使企业的所有参与人努力提高企业的产出；第二是经营者选择问题，即在给定企业家能力不可观察的情况下，什么样的机制能保证最有企业家能力的来当经理（张维迎19993）。 公司治理问题实际上早在上世纪50年代前就被Berle和Means提了出来（1932），意思是公司中的所有权和控制的分离问题4。在随后的大量有关公司治理文献中我们可以把公司治理所关注的问题分为两类：一类是经理人与投资者之间的利益冲突以及相应的治理结构和治理机制。其中以Alchian和Demsetz(1972)、Jensen和Meckling(1976)为代表的企业产权理论，研究委托-代理的问题。还有人总结的有关这方面的公司治理模式是市场主导型的英美模式与组织控制型的日、德模式是西方公司治理结构的两种典型模式。他们有各自的优缺点，在不同的时期受到了不同的国家的推崇。另一类是投资者之间的利益冲突以及保护利益相关者集团。其中以斯蒂格利茨为主要的代表，他拓展了传统的公司治理理论，提出了“利益相关者理论”（stakeholder theory）。该理论认为广义上的公司“所有者”除了所有者和管理者外，还应考虑利益相关集团，包括工人、银行和地方政府。简单化地将国有资产出售或转让而不考虑相关利益者权益，导致国有资产流失，工人下岗，银行呆帐，进行损害储户利益，政府的税收也受到损失，这显然不公平。有效的公司治理是市场转轨成功的关键。以斯蒂格利茨为代表的新经济发展理论所指的公司治理，已经远远超出了传统意义上的公司治理问题，它涉及到了企业外部环境，包括法律体系，金融系统和竞争性市场等，也包括企业内部的激励机制和监督机制。5 20世纪90年代初开始，我国经济学界已经对公司治理问题开始从各个不同的角度进行介绍和阐发，因为建立现代企业制度被声称是国有企业的改革的焦点，公司治理变得越来越重要，比如：张维迎（1994）、吴敬琏（1994）等首先提出要在国有企业改革中借鉴和吸收当代公司治理理论。接着，理论界在公司治理的内涵（林毅夫，1997）、有效的制度安排（林毅夫，1997）、委托代理问题研究（张维迎，1999）、产权的讨论（张维迎，1999、2000；孙永祥，2001）和治理模式的比较（李维安，2001）等方面均取得了一定的进展。(郑红亮，20006)三、我国国有企业公司治理的历程及其失效分析 （一）国有企业改革历程及公司治理失效现状 1978年党的十一届三中全会以前，我国在计划体制下国有企业的治理结构主要是企业领导制度，其存在的根本原因是党政不分、政企不分，国有企业不是一个具有独立法人地位的经济实体，而是作为政府主管部门的行政附属物来参与国民经济运行，企业治理结构中的决策权、监督权与执行权交叉重叠，不具有制衡、合作关系，造成企业运行效率低下，也谈不上什么公司治理。从1979——1992年，国家开始授权国有企业或叫“放权让利”，推行承包制和转换经营机制、股份制试点，给企业松绑。在1985年一年，政府在10个领域增加企业的决策权。生产和操作的权力从政府到企业的转移，起到了刺激作用。但由于未解决产权问题，企业经营机制难以从根本上转换。1992年党的十四大关于建立有中国特色的社会主义市场经济体制目标，1993年11月十四届三中全会提出国有企业改革的目标建立现代企业制度，强调产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人主体。1997年党的十五大上指出“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权分离，有利于提高企业和资本的运作效率。” 1998年起，国务院制订国有企业的三年脱困目标，2002年党的十六大报告提出继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制。2003年10月十六届三中全会上的建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，都是对我国国有企业的公司治理的有益探索。经过这20多年的国有经济调整改造，虽然在一些方面取的一些成效，如一部分国有企业实行股份制改造实现脱困、效益提高，国际竞争力增强等。但是，在改革的过程中，我国国有企业在进行公司治理方面存在着很大的失效。主要表现在以下的几个方面： 首先,控制权的扭曲。由于目前国有企业在完成公司制改造后仍以国家为投资主体，国有资产代理人虚拟的状况并未作根本改变,在产权上仍处于“超弱控制”状态。同时，政府作为国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力，以使各企业的运作服从政府的行政目标而不完全是资产所有者的目标，这也是通常所说的企业政策性负担还没有减轻，政企分开仍然不彻底，在行政上存在着对企业的“超强控制”。 其次，缺乏有效的监督系统。按照公司法的规定董事会拥有聘任、监督公司经理人员的权力，有权对经理的经营绩效进行评价，并据此对经理人员作出奖惩的决定，在必要时甚至可以解除经理人员的职务。因此，从理论上说，董事会应该在监督经理人员方面起到重要的作用，而事实上我国大部分国有企业虽然表面上采取董事会聘任总经理，并且进行监督。但是国有股“一股独大”的局面没有得到根本的改变，国有控股公司受到党和行政上的影响，实际上是翻牌公司。董事会和总经理依然受到行政的干扰，他们的任命或多少受政府的控制和影响，并且除上市公司外董事长和总经理的职责经常出现重叠。这样董事会由内部人控制，无法起到其应有的作用。所以使得监督控制系统的直接无效，这种方式的改制使公司制改造表面化、形式化，违背了公司制企业基本的原则，自然难以达到期望的效果。再者，对经理人的约束进一步弱化。这主要是因为资本市场的不完善和经理人市场的缺失。在资本市场完善的情况下，代理权竞争和收购使经理人员面临自身可能被解雇的压力。在我国证券市场上，流通股在总股本中的比例较小，国有股高度集中，企业经理人员不会面临企业控制权被接管的压力。我国从2000年开始提出对国有股减持，但是由于各种原因，国家几次都叫暂停，要使中国的股市健康持续发展，以此推动国有企业的公司治理，路还很长。同时，大部分企业经理人员仍由政府任命而不是由市场决定，竞争性的经理人市场尚未形成，使经理人员所面临的可能被替代的压力大为弱化。
（二）我国国有企业公司治理失效的理论分析 对于国有企业公司治理失效的原因，学术界作了很多探索和研究，基本上可以分为以下几大类：产权论、市场论7和经理人约束论。产权论的基本观点认为中国国有企业的关键问题在于产权模糊。市场论认为国有企业的国有产权是清晰的，真正的问题在有效管理的缺乏，以及僵硬的、过时的产业结构。经理人约束论认为经理人在委托——代理关系下剩余权利增大，由于缺乏有效的内外约束机制，侵蚀国有资产及道德观念方面的原因给公司治理造成失效。 （1）产权论将国有企业公司治理失效的根源归结于产权不清以及在产权不清的状况下因所有权和控制权分离而产生的代理问题。按照产权论者的观点，政府作为国有企业的所有者实际上是无法对企业的管理层进行有效的监督的，因为严重的信息不对称使得监督成本过高，而无效的监督使得企业的管理层有机会以企业的利润为代价去寻求个人的私利。而且政府控制企业的动机往往不是利润驱动，这也会使以责任合同为基础、以激励为目标的局部改革受到严重制约。因此，为解决效率问题，应该推行股份制，使得企业可以将股份出售给企业员工或其他个人投资者，因为新的股东将会具有很强的所有者意识，也更关心企业的利润。当然，就国有企业而言，对于产权清晰问题也存在不同的看法。张维迎 (1995)认为国有制或公有制就其定义本身来看就是不清晰的，因为只有将产权落实到个人的私有制才是清晰的产权。吴敬琏(1998)则认为现代企业制度并不必然需要以私有产权为基础，而是在国有企业中没有人代表作为企业所有者的国家的利益。他们认为“放权让利”的改革固然有助于中国的经济转型，但内部人控制导致的国有资产流失也反映了改革的负面效果，说明在这些“自主的国有企业”中国家作为所有者的利益并没有得到保护。很多企业通过少提折旧等方法增加企业的当期会计利润，从而为自己获取更大的利益，因为上缴国家的利润指标是固定的。当然，更有各种明目张胆的窃取国有资产的行为。因此，现代企业制度被用来作为对此问题的解决方案：通过公司化对国有资产进行评估，在此基础上将其转化为国有股；由于股份可以代表明确的产权，企业的董事会就可以保护国有股权的利益免受经理人私利交易（self dealing）行为的侵害。因此，现代企业制度的核心是股份制或公司化。而且，在这些学者看来，将国有企业改造成股份有限公司还可以终止政府对国有企业亏损的无限责任，因为股份有限公司的股东只承担有限责任。同时，只要国家在改制后的企业保持控股地位，就相当于国家以相对较少的国有资产控制了更多的社会资产，因为除国有股东，还有社会法人股东和个人股东。政府显然将这一理论融合进了其政策中。从现实的实践来看，尤其是从上市公司的案例来看，很难说这个政策解决了内部人控制问题，而且，如何保护小股东的利益不受大股东的侵害又成为一个新的问题。如果大股东控制企业的经理层，形成大股东和企业经理人联手剥夺少数股东的利益，则会对整个经济的运行和市场经济制度的建立造成极大的危害。 （2）市场论对产权论所认为的国有企业产权关系不清的说法表示反对。市场论者认为，国有企业的资产属于国家，而国家代表全体人民持有国有资产，国有企业的产权就定义而言是相当清晰的，因此，真正的问题不在于产权界定，而在于国有制实行中的问题，在于国家无力纠正政府官员的错误，保护全民利益。当然这可能会牵涉到政治上更敏感的政府结构改革。 市场论者认为，对于如何提高国企的效率而言，私有化既非必要条件也非充分条件，因为世界上既有很多低效率的私人企业，也不乏许多高效率的国有企业。林毅夫（1997）等人认为在提高国有企业的效率方面，建立一个功能完善的市场要比改革产权结构更重要。因为，按照他的看法，国有企业公司治理失效的原因在于缺乏竞争性的市场环境，而非产权关系不清。对于企业的两权分离问题，同时他也认为这并不是国有企业公司治理失效的真正原因，因为两权分离的现象自现代公司制企业产生以来就一直存在。他们认为国有企业的问题在于软预算约束、政策性负担（包括退休金和社会福利成本、企业富余职工以及价格扭曲）以及对企业管理层进行监督的高成本，而这些问题的产生是由于市场体系不成熟的结果。因此，在没有一个公平的和竞争性的市场环境下，单纯推行股份制并不能完全改变企业的绩效。 （3）经理人约束论认为国有企业治理失效的主要原因归为经理人的监督约束机制不完善，委托——代理成本过高。按照委托代理理论，内部人控制问题，主要表现在这样几个方面：第一，国有企业中严重的代理问题。尽管扩大企业自主权的改革没有改变国家名义上对国企的所有权，但实际上相当部分的契约性质的控制权和剩余控制权已经转移到了企业经理人的手中，使得企业经理人得以行使有效的控制权，尤其是使用资产和分配收入的权利。这种控制权从政府向企业经理人的转移一方面提高了经理人提高当期生产的积极性，但也为他们提供了侵吞国有资产等寻租机会，因为他们并不或很少拥有企业的股份。第二，一般来说，他们有着不同于委托人的利益和目标。因为利益是属于股东的，而为获取利润所作出努力的成本却是代理人的，所以只要可能，经理更多追求的是规模、收入和在职消费等。第三，他们对自己的知识和才能，对掌握的机遇和作出的努力拥有私人信息，这些是委托人不花成本不能得到的。由于代理人被假定为具有机会主义的行为，即在不受罚的情况下，会不惜损害别人而谋取自己的利益，所以，他们既可能在合同前谎报自己的才能，又可能在合同后偷懒，或不提供只有他们才知道的重要信息。 (三) 制度建设是解决公司治理失效的关键 从以上的论述我们可以看出，由于产权理论，市场理论和经理人约束理论对公司治理失效的原因都作了一定的分析，各有不同的角度，不应该单纯的看待某一方的观点。我们应该从整体公司治理的角度看，国有企业在治理结构上存在两方面的问题：一是内部性控制和约束问题，也就是企业的内部激励机制的设置和运行问题，产权论和经理人约束论主要持这方面的观点；再一个是外部性约束问题，主要解决产品市场、资本市场、经理人市场和法律依据体系等，这主要是市场论争论的问题。上述的两类问题可以看作是我国国有企业在转型时期公司治理失效的主要原因。所以要解决公司治理的失效，就要构建有效的对公司经理人内部、外部的激励和约束机制，双管齐下，才能提高国有企业整体的治理效率。 对于国有企业而言，建立内部激励机制不仅要求对企业进行股份制改造，还要求界定股东和经理人的角色，确定企业的商业化的目标函数，以及竞争性的、商业性的经理人选择机制。但光有内部激励还不够，外部的市场约束可以影响企业的控制权和企业经理人的报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩，同样对提高企业的效率是必不可少的。这些外部约束机制包括：充分竞争的产品市场、资本市场和经理人市场，企业明确的法律责任界定，以及健全的破产机制。这些都是一个有效的公司治理体系的重要组成部分。很显然，中国的国有企业改革所遇到的困难最主要的还是制度方面的问题。制度供给不足，无法形成有效的监督机制，不能以制度和市场代替政府对国企的监督，使得政府对国企的监督成本过高，无法进行有效的监督，而不受制约的企业经理人必然使代理问题蔓延，导致国有企业公司治理失效。因此，在不进行大规模私有化、无法彻底消除政府对企业干预的前提下，中国更应该强调公司治理制度的建设，仅仅依靠“股份制”是远远不够的。公司治理制度的建设，要从内部和外部两个方面着手，在公司内部以产权多元化为基础，建立真正能互相制衡、规范运作的公司治理结构；在公司外部通过全方位的改革，建立与现代企业制度配套的充分竞争的市场环境和法制环境，形成有效的内部和外部激励约束机制。通过以上的认识分析，国有企业要解决公司治理失效，在制度建设上应下大工夫，真正从制度上提高公司治理的效率。四、我国国有企业公司治理的难点和急待解决的问题 （一）强大的路径依赖。各种不同类型的公司治理模式的形成与各国的历史初始条件是息息相关的，表现出强大的路径依赖的境遇。由于我国旧的计划经济体制对国有企业的影响还存在，在向市场经济体制转轨过程中多少有旧体制的依赖。如股权结构中，国有股“一股独大”的局面，在一定的程度上决定股东结构、股权流通及公司治理的形成、运行和绩效。上市公司国有股“一股独大”的股权结构，在相当长的一段时期内都固化了，这是一种控制权不可竞争的股权模式，并且较为严重的是大股东时常侵犯中小股东的利益。前几年，我国为了深化国有企业改革，提出国有股减持政策，但是运行操作起来十分的困难，几经叫暂停。这些说明路径依赖的严重性，必须要改进，但却非常的难。 （二）健全内部激励约束机制。第一，要实现股权的多元化，逐步改变国有股“一股独大”的局面。在我国由于市场机制发育还不健全，如果建立高度分散的股权结构，存在大量“搭便车”的现象，对股东的利益难以最大化，而且相关者的利益也没有保障。所以应该建立相对集中的、比较稳定的股权结构，将国有股转移给一些法人团体，让他们持大股，直接参与公司内部治理。各法人为了追求自身集团的利益，从而形成激励约束机制，使公司的内部治理更有效。第二，建立有效的经理人行为激励机制。在公司的内部对经理人可以实行年薪制、股票期权制、报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩等。这样充分调动经理人的积极性，提高公司治理的效率。第三，完善经理人的约束机制。健全董事会领导下的总经理负责制，强化董事会的职能与作用，切实发挥监事会的作用，加大监督力度，实行对经营者的合同约束、偏好约束，健全法律体系，完善市场体系，实行对经营者的法律约束、道德约束和市场约束，强化银行、企业党组织及职工代表大会对经营者的制约与监督，进而形成规范的公司治理结构。 （三）有待完善《公司法》等法律体系。我国现行的《公司法》法律框架存在许多的缺陷：（1）它实际上是一部以国有企业为本位的立法，其中存在着许多对国有企业的特别规定；（2）强调政府对经济运行的管制，是国家本位而不是当事人自治的公司法；（3）法规落后，对中小股东的保护不足。所以应该修改《公司法》，要进一步完善公司的股东大会、董事会、监事会和经理层的职责和权利义务，为当事人提供更多的制度选择，切实保护中小股东的利益。这样才能提高国有企业的公司治理法律支持。 （四）政府职能的确定。首先，政府应该是一个权力有限的政府，并且对混合的市场经济具有宏观调控功能，对市场的秩序起到有效的监控作用。不能直接的干预微观经济行为，重在公共物品的供给和环境的建设。其次，政府应该坚持有所为、有所不为的方针。在产品市场内，政府应与世界对产品市场管理逐渐放松的趋势相一致。政府应促使国有企业逐渐的退出产品的非关键领域和竞争性领域；在经理人市场，企业家人力资源的发展在经济中起着重要的作用，要保持经理人资源的流动性和企业家有效发展的环境，因此对经理人市场的监督和管制放松；在资本市场，政府的监督应该被提高。信息披露是资本市场重要的部分，要做到信息披露的标准化，公司要对信息披露负责。 （五）正确看待银行在公司治理中的作用。前面提到的日本的主银行在公司治理中的作用，但是对它的期望也不能过高。这些年，日本经济发展的疲软，有些人开始怀疑公司治理效率与银行的作用。这主要存在下面的问题：（1）在公司治理过程中，银行的介入会使国有企业公司治理出现“预算软约束”8；（2）国有商业银行面对国有企业的管理和性质会出现管理上的贷款监督不力；（3）在我国的金融市场还不健全，国有商业银行在职能上还没有完全的独立，如贷款中存在行政命令等一直没有得到根本的改变。对银行来说，进行债权与公司治理的捆绑操作的可行性还有待论证。 （六）急待完善的资本市场。我国目前的资本市场只主要起到筹资作用，对公司的监控治理作用不大。资本市场要进行重大的转变，主要包括以下几个方面：（1）资本市场开放的速度加快。非国有股和国外资本的进入使国有企业的董事会和公司的监督人将大大加强其公司治理。因为股权结构的变动，一旦公司治理方面出现问题，外国投资者和非国有股东将用脚投票，这将增加公司高层管理的压力。这样的开放政策也将进一步刺激资本市场的发展，形成良性循环；（2）降低投资的风险性。过去，资本作为一种有价值的资源，没被完全利用，并且效率非常低，因为国有资本的投资所有者缺位严重。现在，国际资本市场的开放程度扩大，外国投资者进入中国的银行和保险市场，大大提高了资本的有效性，分配资源的工具也得到改进。（3）积极推动资本市场健康有序的发展，扩大股票市场规模，逐步解决国有股、法人股的流通问题，使资本所有者拥有完整的控制权，投资者除了用手投票外，还可以用脚投票。以上将影响我国国有企业的公司治理中资本的效率问题。 （七）培育发展经理人才市场，加快经理的职业化建设。经理市场是现代企业制度下对公司经理经营行为具有很强的行为约束力，是降低现代公司的代理成本和控制代理风险的主要手段，如果经理出现经营劣迹，或导致企业破产，他们在经理市场就会臭名昭著，他的职业生涯就可能由此断送；相反，有能力和对出资者负责的经理人员，在经理市场上就会被高薪聘用。但我国目前一方面缺乏客观评价经理人员市场机制，另一方面在经理人员仍主要由上级人事部门直接任命的情况下，导致竞争性经理人才市场的发育迟缓和经理人才市场的缺乏，使经理面临的竞争威胁和约束受到严重限制。 （八）加快生产要素市场化，推进要素股权化。要素的股权化是对公司治理结构模式的有力补充和完善，能减少由于这种模式目标的多样性而产生的损失。一是要加快要素价格的形成转换机制，积极营造条件，逐步实现上市公司国有股的流通；二是要大力发展和完善要素市场，主要是资本市场、技术市场和经理人市场，鼓励和促进各种要素资本化，保证所有股的统一性，强化公司信息披露的透明度，防止实行敌意收购和兼并，形成代理权竞争，促进公司提高绩效。三是企业内部实行要素股权化，特别要注意提高技术、管理等无形资产在产权中的地位和作用，它们作为要素投入企业后应该在股权中得到体现，即体现为技术股、经营股等。为了便于股权分割，这些要素效应还原为资本股权。这种含有要素股权的结构可以为技术进步和企业家进入管理结构提供产权制度的保障。
