爱华网武汉科技大学文法与经济学院 董登新（教授）
中国四大国有银行机构数与人数统计（万个；万人）
资料来源：《中国统计年鉴》（各相关年），中国统计出版社。
一、国家专业银行与国营企业“有福同享”（1979——1991）
1979——1991年间，这一阶段的改革行动指南是：解放思想、实事求是，“摸着石头过河”（曲折前进）；这一阶段的体制环境特征是：短缺经济，计划护航，扩权让利与承包经营，国营企业（包括国家专业银行）乘风破浪，并在国民经济中独处绝对优势地位。
改革开放前，中国的经济管理体制是以产品分配为主的计划体制，国家财政实行统收统支。相应地，中国的银行业也实行“大一统”的管理体制，中国人民银行一统天下。在当时的计划经济体制下，一切以计划为中心，物随计划走，钱随物资流。银行只是被动的资金提供者或分配者，是指令性计划或行政的附属产物。
1978年12月召开的党的十一届三中全会，果断地将党和国家的工作重心转移到经济建设上来，并作出了改革开放的重大决策，从而开创了我国社会主义事业发展的新时期。这是新中国成立以来的伟大转折，在这一特殊历史背景下，我国金融体制的改革首先从金融体系的构建逐步展开。
1979年2月～8月间，我国先后恢复并重建了三家国家专业银行：中国农业银行（农行）、中国银行（中行）和中国人民建设银行（建行），并确定它们为国务院直属局级经济实体，由中国人民银行（人行）代管。根据这些机构设立时的“专业”分工：农行负责农村信贷，并领导农村信用合作社；中行是国家的外汇专业银行；建行是国家管理固定资产投资的专业银行；人行则作为名义上的中央银行，兼营城市工商信贷。应该说，这一“专业”分工的最大的意义是打破了人行“一统天下”的格局，但它带有强烈的行政性色彩，致使这一设计从一开始就存在体制上的矛盾：其一，中国人民银行既是运动员，又是裁判员，这显然有悖竞争的公平性，从而造成事实上“四龙戏水”的格局；其二，所谓的“专业银行”，不过是银行业务的行政分割，它形成的是另一种垄断格局，这种垄断实际上是排斥竞争、不鼓励竞争的。
1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行的职能， 并进一步明确中国人民银行与专业银行在业务上是领导与被领导的关系。1984年1月，中国工商银行成立，接替中国人民银行的城市工商信贷业务，并同时界定它为国家主管城市金融的专业银行，属国务院直属局级经济实体。
20世纪整个80年代，中国经济改革始终处在短缺经济的阴影笼罩之下。但在卖方市场的格局下，以国营企业为主体的、有计划的产品供给是“皇帝的女儿不愁嫁”，国营企业生产什么，消费者就消费什么，甚至还需要凭计划票证购买，消费没有选择的余地，生产也不需要太多的创新成本。再加上扩权让利与承包经营的激励机制作用，国营企业生产的积极性与经济效益明显提高。
相应地，主要为国营企业提供融资服务的国家专业银行也一样占尽天时地利人和之优势。首先是放贷零风险。从理论上讲，国营企业是国家的，国家专业银行也是国家的，何况当时尚无国企倒闭一说，可想而知，直接为国企放贷的国家专业银行是不用担心放贷风险的。其次是还贷无忧。因为当时的国营企业所面临的问题不是产品库存或产品积压，而是产品供给全面不足，也就是说，国企生产的产品都是供不应求的，产品和资金周转十分顺畅，借款还贷有绝对保证。对银行而言，当然也就没有还贷方面的违约风险。相应地，国营企业效益好，也就等于银行效益更好；国营企业吃香，国家专业银行更俏。
在这一特殊经济背景下，对银行而言，国营企业就是国家专业银行的“财神爷”，超额利润的内在冲动导致四大国家专业银行急欲扩大地盘，力图抢占更多的国企客户；对于社会就业者而言，银行就是从业者的“金饭碗”，行业比较效益的外在冲动导致大量“关系”人员涌入银行。内在冲动与外在冲动的交替作用，以及行政管制的逐渐放松，四大国家专业银行开始突破行政的专业界限，并冲出各自的业务地盘，“抢占山头”，如工行下乡、农行进城、中行兼做本外币、建行走向老百姓。至此，国家专业银行也就不再有一点点“专业”的味道和痕迹了，不过，这反倒使它们更接近了“商业银行”的样子。
针对国家专业银行网点的大势扩张，以及非国营企业（尤其是中小企业）融资严重不足的矛盾现状，我国又先后推出了两类全新的存款机构：城市信用合作社和股份制商业银行。
1983年开始，郑州、沈阳、长春、武汉、邯郸等城市先后试办了我国第一批集体性质的城市信用合作组织。1984年以后，大中城市相继成立了各种城市信用合作组织。1986年7月， 中国人民银行发文将城市信用合作组织统一定名为城市信用合作社，属中国人民银行领导下的合作金融组织，并且规定：它只能设立在大中城市（不得在县及县以下设立）。
之后，一批新兴的股份制商业银行（如交通银行、招商银行、中信实业银行、深圳发展银行、福建兴业银行、广东发展银行）在1987——1988年两年间先后创立。这些新兴的商业银行，从诞生开始，就不同于国家专业银行，它们借鉴西方商业银行的做法，在人事制度和经营管理上完全按现代公司制企业的模式来运作，网点的分布以大中城市为主，并在安全性、流动性与盈利性相统一的原则下，迫求公司利润和员工福利的最大化。
反思这一阶段金融体系改革的绩效，可以从两个层面来概述。从第一个层面上来看，工、农、中、建四大国家专业银行的成立，标志着中国人民银行既当运动员又当裁判员的历史已成过去。但是，严格地讲，四大专业银行的性质却是不伦不类的，它们既似商业银行，又似政策性银行，或者说，它们既不是真正意义上的专业银行，更不是完全意义上的商业银行。国家专业银行中的所谓的“专业”，不过是商业银行业务——“存取借贷”在地域、行业范围上的人为划分而已，而事实上真正的专业银行是不做商业银行的普通业务的；尤其是，四大国家专业银行不仅在全国范围内按行政区划设置分支行及营业网点，而且在行员的职务任命上也严格比照行政机构的官位级别来设计和称呼，它们浑身充满行政味，并带有极强的政策性色彩，因此，它们并不是真正的商业银行，甚至还算不上真正的金融企业。
再从第二个层面上来看，城市信用合作社和股份制银行的出现，在一定程度上缓解了城市中小企业开户难、结算难、贷款难的问题，同时，它们以体制优势、经营灵活和高效优质为特色服务于社会，并呈现出了较快的发展趋势。尽管它们与国家专业银行相比，仍显势单力薄，尚无法形成足以与之抗衡的竞争力，但新的存款机构尤其是股份制银行的加盟，一方面预示着银行业的国家垄断格局将要被这股新兴的力量所打破；另一方面，存款机构的多样化也顺应了我国经济成份多元化发展的改革要求。
二、国有银行与国有企业“有难共担”（1992——1997）
1992——1997年间，这一阶段的改革行动指南是：抓住时机，发展经济，发展才是硬道理；这一阶段的体制环境特征是：计划不再指令、职工下岗与企业倒闭成为新生事物，国有企业（包括国有银行）严重“水土不服”，并最终落伍而成为了市场经济的改革对象。
1992年春，邓小平同志南巡讲话，拉开了中国社会主义市场经济体制改革的序幕。它标志着中国最终走出了计划经济的框架束缚，并成为社会主义中国从计划经济走向市场经济的重大转折点。1992年6月30日，国务院通过了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。《条例》将企业的经营权具体细化并延伸为14项具体权利，并将企业结构调整明确为转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等内容。在对此条例精神的领会上，有人形象地称之为“砸三铁”（铁饭碗、铁交椅、铁工资），也就是要砸破计划经济的最后堡垒——国企间或国企内的平均主义或“大锅饭”，让职员能进能出、职位能升能降、待遇能高能低。这意味着国企改革开始从外在形式的“扩权让利”转换到企业内在的“经营机制”上来。也是这一年，中国将“国营企业”开始改称为“国有企业”。
1992年10月，中共十四大召开，大会确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。历史之所以选择1992年作为中国市场经济改革的突破口，是因为中国从1979年到1992年一步一个脚印的成功改革铺就了这一必然道路，只不过时机在此已然成熟。
十余年的经济改革与“扩权让利”，已使指令性计划的“势力范围”变得越来越小，而市场的“份额”却在不断地滋长、增大。从1979年到1992年，我国国家统配物资品种由256种减少到19种；国家计划收购和调拨的商品由65种减少到15种；在工业生产中，国家计委下达的指令性计划产品产值占全部工业总产值的比重由95%以上下降至10%以内；同时，放开了大部分商品计划价格，由市场定价。在社会商品零售总额中，市场定价已占90%左右；农产品的市场定价也占到了80%以上；在生产资料出厂价由市场定价的比重占70%左右。上述产品与定价的市场化，至少包含着三重意义：一是随着改革成果的不断显现，传统计划经济下的供给短缺程度已大大缓解；二是国家计划控制范围与程度已在承包责任制和扩权让利改革进程中被大大削弱；三是在国家计划和短缺经济支撑下的“国企好日子”暂告一段落。
1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。它是我国20世纪90年代进行经济体制改革的行动纲领，是建立社会主义市场经济体制的总体规划。《决定》首次把我国国有企业改革的方向明确为建立现代企业制度，这是国有企业改革总体思路的重大突破。
为了适应社会主义市场经济体制改革的需要，并使四大国家专业银行尽早转变为真正的商业银行，1994年3月～11月，我国先后新建了三大政策性银行（即国家开发银行、 中国进出口银行和中国农业发展银行），负责剥离和接收四大国家专业银行手中的所有政策性业务（其实都是一些非盈利性业务）。因为此前我国没有专门的政策性银行，国家的政策性信贷业务都由中国人民银行和国家专业银行承担。其结果是：一身两任，职能不清，业务界限模糊，风险责任不明确，使国家专业银行难以实现自主经营、自负盈亏、自求平衡、自担风险及自我发展，难以办成真正的商业银行。三大政策性银行的诞生，标志着四大“国家专业银行”特殊历史身份的消亡，并开始脱胎换骨地向真正“国有商业银行”的身份转型。也是这一年，我们开始将四大“国家专业银行”改称谓为四大“国有银行”。
在对四大国有商业银行进行内在经营机制改造的同时，我们也在不断地培植新的竞争力量加盟中国的银行业，力图从外部环境上营造一种打破垄断、促进竞争的经营格局。1992——1996年间，我国第二批股份制商业银行（中国光大银行、华夏银行、浦东发展银行和中国民生银行等）先后创立。与此同时，第一批创设的股份制商业银行则得以进一步发展壮大，它们的分支机构已基本上覆盖了全国的主要大中心城市。
1995年国务院决定，在城市信用合作社基础上合并组建“城市合作银行”。大约从1997年底开始，各地的城市合作银行又纷纷通过改组改制而改名为“城市商业银行”。城市商业银行的网点设置具有极强的城市区域性，其服务对象仅局限于某城市本地企业、个体工商户和城市居民，一般不在本市以外设立分支机构。
1996年底，官方正式宣布我国经济成功实现“软着陆”。1997年，中国经济开始呈现“高增长、低通胀”的良性发展态势。与此同时，各种迹象表明：中国已完全告别短缺经济时代，买方市场格局业已形成。消费者不再饥不择食，而是有选择的理性消费；生产者产品供给过剩、产品积压、产品“卖难”成为了常见的经济现象。不断创新、用高新技术去占领更多的市场份额成为所有企业的共识，这标志着数量扩张型的粗放式经营模式的时代终结。
事实上，在社会主义市场经济体制下，业已失去国家计划保护的国有企业开始独立进入市场竞争，由于长期依赖指令性计划，等、靠、要的思维模式已然落伍，有不少的国企在市场经济下应该说是不识水性或是“水土不服”的，再加上产品供求格局的根本性改变，国企产品不再是“皇帝的女儿”，非正常库存和积压现象开始出现并越来越严重，尤其是90年代中期以后，企业亏损面及亏损额不断增大，国有企业经济效益全面下滑。据1997年底的估计，国有企业中仅有1/3是盈利的，另有1/3暗亏、1/3明亏。
在市场经济新形势下，随着国企效益全面滑坡，不但国企职工工资和福利再难以保证，就连还贷也成了大问题，尤其是国企倒闭破产机制的启动，以及在改制借口下的恶意逃废债，使国有银行日子越来越难过，短短几年内，四大国有银行的不良贷款迅速膨胀，并不断滋长。于是，国有银行与国有企业之间便由过去的“有福同享”变成了现在的“有难共担”。应该说，这一结局的形成有其历史的必然性。一贯以来，国有银行与国有企业总是保持着手足情的“兄弟关系”，而政府与它们之间又是关爱有加的“父子关系”。在产权不明、责任不清、奖罚不分的企业制度下，无论是厂长负责制，还是行长负责制，实际上最终都是“包盈不包亏”的，赚了自己分，亏了国家赔。总之，债权与债务最终都是国家的。因此，国有银行要么与国有企业“同甘”，要么就只能与之“共苦”。
三、国有银行艰难突破“重危（围）”（1998——?）
1998——2003年间，这一阶段的改革行动指南是：拯救国有银行、让国企基本脱困、扩大内需、迎接“入世”与经济全球化的挑战。这一阶段的体制环境特征是：经济持续稳定高增长、物价水平接近零增长、略显内需不足，对外开放程度不断加深。
1997年下半年，东南亚金融危机爆发后，海外媒体风声四起，不少媒体披露了有关国外机构和专家对中国四大国有银行不良贷款比率的估算，高估的认为已达到了50%，低估的认为至少在30%以上，于是，他们据此推断“中国四大国有银行在技术上已经破产”，如此等等。
1998年夏天，一场罕见的长江流域和松花江流域特大洪水虽冲淡了海外媒体的“流言蜚语”，却反而坚定了中央加快并加大拯救四大国有银行的步伐。从1998年开始，特大型国有企业正式被允许改制上市，从而在一定程度上缓解了国企融资对国有银行长期以来的过分依赖及其巨大压力。1998年8月，财政部向四大国有银行发行2700亿元长期特别国债，所筹资金随即全部用于补充四大国有银行资本金。次月，财政部又面向四大国有银行定向发行了1000亿元、年利率5.5%的10年期附息国债。
应该说，在这样的非常时期，中央用心是良苦的：一下子“送”给四大国有银行2700亿元资本金，却又担心当时“惜贷”的国有银行无处投放这笔巨资，因此，“好人做到底”，再给1000亿元的国债并以不低的年利率让四大国有银行购买。这样，既缓解了国有银行资本金的不足，又增加了国有银行的投资收益，同时从帐面上提高了国有银行的净资产含金量。
面对不良贷款的威胁，从1999年开始，中国四大国有银行首次被迫大幅裁员、撤并网点、精简机构（参见前面的统计表）。其中，裁员力度最大的是工行，而撤并机构最多的是农行。1999年初——2002年底四年间，工行职员净减少16.16万人；同时期，农行总机构数净减少1.92万个。“日子相对好过一些”的中行和建行的职员与机构数也有相应减少，但总体降幅却不算太大。
与此同时，为了减轻国有银行的改革压力与总体税赋，中央决定将银行业的营业税税率从2000年的8%开始每年降低1个百分点，用3年时间降至2003年的5%。尽管这一举措并不能解决国有银行的根本性问题，但对于营业额庞大却利润不多的四大国有银行来讲，营业税税率的降低，无疑能极大地减轻其总税负。
上述一系列的拯救行动，虽是一举多得，但对于四大国有银行来讲，这依然是杯水车薪。因为在国有银行手中还拥有几乎连它们自己都算不清楚的巨额不良贷款。于是在1999年这一年，又由财政部全额拨款组建了4家专业化经营国有银行不良资产的公司，即金融资产管理公司，它们分别是信达、东方、长城、华融。这四家金融资产管理公司运用出售、置换、资产重组、债券转股权、资产证券化等手段，分别负责处理建行、中行、农行、工行的不良资产。应该说，这是中央拯救四大国有银行动作最大、也是最关键的一步。
2000年7月底，四大金融资产管理公司基本结束了对四大国有银行不良资产的一次性接收工作。四大金融资产管理公司按帐面全价（注意：没有折价，更没有采用市场拍卖方式）共购买四大国有银行不良贷款金额约1.4万亿元。但在“2001不良资产处置国际论坛”上，央行行长戴相龙指出，截止2001年9月底统计，四大国有银行本外币贷款为6.8万亿元，实施上述“剥离”后仍有1.8万亿元的不良贷款。也就是说，四大国有银行的不良贷款在拨离前后总计为（1.4＋1.8）=3.2万亿元，占拨离前后总贷款余额（1.4＋6.8）=8.2万亿元的39.02%，而且这是在经过了2000年7月——2001年9月间新增贷款稀释后的不良贷款比率，这说明海外有关机构和专家对中国四大国有银行不良贷款比率的估算大致上是客观的（尽管中外关于不良贷款比率计算的口径有少许不同）。
不过，他们所谓“中国国有银行在技术上已经破产”的论断，却是不符合中国国情的“错误”推断。是的，若按西方公司倒闭破产机制考评，中国四大国有银行的确已是严重“资不抵债”，它们应该步入倒闭破产的通道。但是，这种推断却忽视了一个根本的事实：不良贷款问题，实际上只是中国四大国有银行与中国国有企业之间的债权债务关系问题，也就是说，即便是收不回的债，不过是国家的“左手”欠“右手”的，一口锅里的大锅饭，总之都是国家的。因此，从这一点来讲，国家拿钱来化解国银与国企之间债务上的生死恩怨也是理所当然的，而且是义不容辞、刻不容缓。
2001年10月，标准普尔公司完成了对中国大陆银行业重整费用的估算。据估算，中国大陆的不良贷款至少占整个银行体系总贷款11.3万亿人民币的一半，银行体系总贷款包括于2000年底前转让给金融资产管理公司的不良贷款1.4万亿元人民币。若要进行中国银行业的重组，将需要4.5万亿元人民币。其中，四大国有银行在不良贷款总额和化解成本上将占较大比重。
2001年12月11日，中国成为WTO正式成员。根据我国入世承诺，2006年底以前，外资银行在中国的经营地域限制将逐步取消，外资银行经营人民币业务将由2个城市逐步扩大到20个城市，外资银行可以异地开展业务；外资银行的客户对象和业务范围将逐渐扩大；非审慎监管指标将逐步放开。从2007年开始，外资银行将在中国获得全面经营权，外资银行整体市场份额增大，中资银行总体市场份额将下降。
随着加入WTO过渡期的不断缩短，迎接我国银行业对外资全面开放的准备工作也在不断地加速。2003年，新年伊始，四大国有银行先后向国务院及监管部分递交了上市方案，它们均打算成立由国家控股的集团总公司，并在此基础上成立股份公司上市。但据官方公布的数据显示：截至2002年底，四大国有商业银行“剥离”后的不良资产比率虽已降至25%左右，不良资产首次出现了“双降”（即总额与比率），但2002年下半年到2003年上半年，信贷的过快增长又给国有银行带来了新的潜在风险。
仅以2002年为例，这一年工农中建四大国有银行全年实际经营利润共计1372亿元，但当年冲销坏帐就用掉其中的1127亿元，而据官方公布的有关数据表明：2002年四大国有银行不良贷款绝对值比上年仅下降951亿元，这就是说，2002年四大国有银行又新增不良贷款176亿元（=1127－951）以上。眼前的事实表明：不良贷款已成为国有银行挥之不去的阴影，它更是国有银行改制与上市的心腹大患。针对这一现实，是向国有银行注资，还是再进行第二次剥离？业内为此争论不休。
2003年10月14日中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》明确指出：选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市。同时指出，鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造。在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。中央这一决定不仅为四大国有银行改革的近期走势指明了方向，而且也指明了我国金融业的经营主体将进一步走向多元化。在同年10月28——30日召开的国际金融论坛上，新上任的央行副行长李若谷更进一步将国有银行改革具体划分为三步走：第一步解决不良贷款问题；第二步是解决内部控制，希望把它们变成股份制公司，按照公司治理的原则；第三步是在条件成熟的时候，允许他们上市。
2004年1月6日，国务院正式宣布已将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行，这项注资已于2003年12月31日前全部划到这两家银行的账上，各获得225亿美元。据称中央优先选择中行与建行注资的原因是：在四大国有银行中，中行资本充足率最高；建行不良贷款率最低。
具体管理这450亿美元资产的是新近注册成立的中央汇金投资有限责任公司，股东单位为财政部、中国人民银行和国家外汇管理局。中央汇金投资有限责任公司将作为中国银行和中国建设银行的大股东，行使出资人的权利，获得投资回报和分红收益。
2005年4月，汇金公司向工行注资 150 亿美元，财政部则保留原工行资本金1240亿元，工行于2005年10月28日由国有商业银行整体改制为股份有限公司。2007年1月31日，《中国证券报》援引未具名消息人士的话报道称，政府或将通过中央汇金投资有限责任公司向农行注资250亿至300亿美元，今年下半年农行将完成财务重组工作，最后一步便是上市。
动用外汇储备给国有银行注资，类似做法早在新加坡、马来西亚和日本等国出现过。有媒体评论：国家动用外汇储备来补充国有银行资本金，就像是“贷款建桥＋过桥收费”，以后国家可以通过这些银行在海外和国内上市融资、增发债券等手段收回投资，并同时化解国有银行产权过于集中的风险；此外，注资既可以拯救国有银行，又可以削弱西方国家批评中国操纵人民币汇率的基础，因为国外认为中国庞大的外汇储备导致控制汇率的能力太弱。由此可见，这一招真可谓是一举多得的。
结束语
2004年末，四大国有银行不良贷款总计为15751亿元，不良贷款率为15.57%；股份制银行不良贷款总计为1425亿元，不良贷款率为4.94%。
2005年末，四大国有银行不良贷款总计为10724.8亿元，不良贷款率为10.49%；股份制银行不良贷款总计为1471.8亿元，不良贷款率为4.22%。
2005年10月27日，建设银行在香港交易所挂牌上市。招股价：2.35港元；发行264.86亿股H股；集资总额达到622亿港元，折合80亿美元。
2006年06月01日，中国银行H股在港交所正式挂牌。招股价：2.95港元；发行255.69亿股H股；总筹资金额为754亿港元。2006年7月5日，中国银行A股在上海证券交易所上市交易。中行本次A 股发行约65亿股，发行价为3.08元，本次筹资超过200亿元人民币。
2006年10月27日，工商银行A+H股在上海证券交易所和香港联交所同时上市。A股发行价格为人民币3.12元/股；H股的发行价格为港元3.07元/股。本次发行A股130亿股、H股353.91亿股。A股筹资超过400亿元人民币；H股筹资1086亿港元。
今年年初中国银监会公布，2006年末中国四大国有银行（工农中建）的不良贷款率为9.22%，12家股份制银行（特指招行、交行、浦发、民生、光大、华夏、深发展、兴业、中信银行、广东发展银行、恒丰银行、浙商银行）不良贷款率为2.81%。
截至2006年末，工农中建四大国有银行的不良贷款余额总计人民币1.05万亿元，较2006年年初时减少了188.3亿元。2006年末中国12家股份制商业银行的不良贷款总额达人民币1166.7亿元，较年初减少了人民币306.2亿元。
应该说，中央为四大国有银行的不良贷款问题的确是竭尽心力，也花了不菲的代价，除了剥离、注资，似乎就只剩下“上市”这最后一项工作可做了。但我们必须清醒：上市并不是万能的，尤其是上市后的国有银行很可能会是“一股独大”，如果改制上市只不过是“换汤不换药”，那么，过去存在的不良贷款问题，今后仍有可能重现。因此，在国有银行的产权制度和经营机制的内在变革上，我们必须下真功能、下狠功夫。
