爱华网1 引言
在证券投资基金的运行体系中，基金持有人作为基金资产的实际所有者并不实际运作基金的资产，而是委托基金管理人进行证券投资，基金持有人在享受基金资产收益的同时，也承担着相应的风险。在基金的运作过程中，必须要对基金管理人进行监督。从基金法律法规和基金契约来看，对基金管理人的监督主要外部监督和内部监督，其中外部监督包括基金管理公司的控股股东监督、基金持有人的监督、托管人的监督，内部监督是指基金管理公司的内部监督。
近几年来，我国证券投资基金近年来得到了快速发展，不仅基金数量、资产规模迅速增加，而且投资风格类型也不断多样化。然而从我国基金业的实践来看，虽然发展速度很快，但存在的问题也很多，其中证券投资基金运行机制的问题一直没有实质性的改变。由于基金管理公司与其控股股东业务的非独立性、基金持有人分散造成基金持有人利益代表的缺位、基金托管人出于利益的考虑以及基金管理公司内部监督机制不健全等原因，这几方对基金管理人的监督成效不明显。如果证券投资基金运行机制不进行实质性的创新，就会最终影响我国基金业的健康发展。
2、基金管理人的外部监督失效分析
2.1 基金管理公司与其控股股东业务的非独立性
基金管理公司与其控股股东业务的非独立性主要表现为基金管理公司与其控股股东既存在同业竞争又存在关联交易。基金管理公司的主要业务是发起设立基金和管理基金，负责基金的具体证券投资操作和日常管理，而作为主发起人的证券公司或信托投资机构主营业务之一也是证券投资和委托资产管理，由此可见，证券公司或信托投资机构发起设立的基金管理公司与其本身从事着同一种主营业务，因此，构成了同业竞争。基金管理公司与其大股东证券公司或信托投资公司都从事证券投资业务，基金管理公司限于研究人员的薄弱，目前一般都使用其股东证券公司的研究产品，同时为了股东的利益，一般都租用证券公司的专用交易席位，让证券公司作为基金销售的代理商，因此，基金管理公司与其控股股东存在着较多的关联交易。在基金业普遍存在同业竞争的情况，由于关联交易的存在，以及基金管理公司的高级管理人员几乎全部来自于其大股东证券公司或信托投资公司，这就大大加大了监管的难度和基金管理公司损害中小基金持有者的利益的可能性。
2.2 代表基金持有人利益的实际载体不复存在
契约型基金的信托财产是通过发行收益凭证筹集起来的，反映的仅仅是一种信托关系，基金持有人以信托关系将其资产委托给基金管理人后不能直接干预基金管理人对基金资产的管理与运作，而是通过出席基金持有人大会来行使持有人的权利。基金持有人通常人数众多且比较分散，各个投资者之间互不关联也缺乏联系。对单一的投资者而言，获取信息行使监督权，成本由个人负担，但监督的收益则由所有投资者共享，这就使对管理人的监督成为基金投资者之间的公共产品，监督的公共产品性，必然产生监督中的搭便车行为，中小基金持有人通常选择不支付信息成本，放弃监督权，而希望别的投资者行使监督权的行为。再者，我国绝大多数投资者更多地关注短线炒作而对自己的基金持有人的权利不太注重，缺乏兴趣参加基金持有人大会，以致在实践中基金持有人大会往往流于形式。因此，在契约型基金的组织体系中，实际上没有代表和维护基金持有人利益的有形机构，很容易发生基金管理人为了自己的利益或发起人股东的利益而损害基金持有人利益的现象。
2.3 基金托管人的监管力度有限
根据《证券投资基金管理暂行办法》的规定，基金托管人的主要职责除了安全保管基金的全部资产，执行基金管理人的投资指令并办理基金名下的资金往来外，还有监督基金管理人的投资运作，发现基金管理人的投资指令违法违规的，不予执行，并向中国证监会报告。但目前由于基金管理人担任基金发起人以及基金管理人的发起人同时又是基金的发起人，使基金管理人成为了选聘基金托管人的实际决定者，托管人在自身利益驱动及缺乏激励机制的制度安排下必然会出现对基金管理人监督动力不足和监督效果低下的情况。
3、基金管理人的内部监督失效分析
3.1 基金管理公司内部监督人的选聘机制不健全
在基金管理公司内部行使监督权的有独立董事、监事会、督察员以及监察稽核部门，由于运行机制的缺陷，这些部门不能有效的保护基金持有人的利益。
基金管理公司董事会的成员都是公司的发起股东委派的，是委派股东利益的代表。因此，由于基金管理公司的董事会中没有代表基金持有人利益的董事，难以保证董事会对管理基金事务的决策符合基金持有人的利益。独立董事的主要职责是对大股东及其派出的董事、高管人员的行为进行监督，由于独立董事是由董事会提名，再由股东大会表决确定，这种提名机制的缺陷，造成独立董事不可能有效履行对基金管理公司大股东进行监督、保护中小基金持有人利益的职能。
从监事来源上看，监事会成员由股东代表和公司职工组成，缺乏独立性，起不到对公司董事会进行监督的作用。从工作程序上看，监事会游离于公司业务之外，不参与公司董事会的决策和管理层的日常管理业务，也没有日常审批职责，很难在决策中发现和阻止公司经营中的违规行为。
督察员相当于基金管理公司的高管人员，由董事长提名，对董事会负责，经董事会通过后报中国证监会批准，督察员全权负责基金管理公司的监察稽核工作，监察稽核部门为公司的一个职能部门，具体执行监察稽核工作。由于督察员是由董事长提名，监察稽核部门是公司的一个职能部门，他们都没有独立于基金管理公司，缺乏独立性，因此，起不到全面监督公司运作的作用。
3.2 基金管理公司内部监督机构的职能存在一定的重叠
目前公司治理结构分为英美法系的一元制模式和大陆法系的二元制模式。我国在公司立法上采用的是大陆法系国家与地区的二元制的公司治理模式。我国基金管理公司都是采用有限责任公司的形式，其组织结构也要符合《公司法》等有关法律法规的要求，因此，我国基金管理公司在股东大会下面设立了董事会和监事会，同时还设立督察员及监察稽核部。2001年1月16日中国证监会颁布了《关于完善基金管理公司董事人选制度的通知》，规定基金管理公司董事会中应当至少有3名以上的独立董事，并应多于公司最大股东委派的董事人数，且占董事会的比例不得低于三分之一。因此，在我国基金管理公司内部，具有监督职能的人员和机构有独立董事、监事会、督察员、稽核部门，在这种情况下，以上各岗位的监督职能就会存在一定程度的重叠和权责交叉问题，会削弱各自功能的发挥。
4、中国证券投资基金运行机制的完善与改进
根据前面的分析可以看出，我国证券投资基金运行机制要从基金管理公司内部的治理结构、基金当事人之间的利益制衡机制方面进行重大创新，才能防止基金管理公司内部人控制、损害基金持有人的利益的现象发生。
4.1 继续扩大基金管理公司发起股东的范围
为了减少基金管理公司与其发起股东之间的关联交易和同业竞争，应当继续扩大发起设立基金管理公司股东的范围，让越来越多的信誉良好的非证券投资机构发起设立基金管理公司，并使股权尽可能地分散，这样不仅可以减少关联交易和同业竞争，而且还有利于基金经理市场的形成，避免在发起股东自己熟悉的圈子里，甚至自己原来单位选择基金高级管理人员，从而可以更好的维护基金持有人的利益。
4.2 合理划分基金管理公司内部监督机构的职能边界
由于基金管理公司的董事会是公司的最高决策权利机构，决定公司的重大决策事项，而独立董事作为决策层的重要组成部分，具体参与了公司重大决策的全过程，因此，独立董事的监督具有事前监督、内部监督和决策过程监督的特点。监事虽然可以列席董事会议但无投票权、表决权，因此，监事会的监督具有事后监督、外部监督、非参与决策过程监督等特点。督察员和监察稽核部作为对董事会负责的公司常设性职能部门，具有业务运作规范的时时性监督的特点。从监督的级别来看，独立董事和监事会主要是对董事会和经营层的监督，对全体股东负责，督察员和监察稽核部主要是对公司各个职能部门的业务运作规范性进行监督，揭示公司管理及基金运作中的风险，仅对董事会负责。
根据各自的监督特点，独立董事主要从决策层面进行监督，以对董事会的重大决策的公正性与科学性监督为主；监事会主要从事后监督的角度对基金管理公司进行监督，以对经股东大会批准后的董事会重大决策的执行情况及其偏离情况进行监督为主；督察稽核部门主要从基金管理公司的日常运作过程、程序上进行监督，主要就公司的各项内部管理制度的合法性、合规性、合理性进行检查和评价，揭示公司管理及基金运作中的风险。
4.3 改进基金管理公司内部监督人的选聘机制
4.3.1 建立保证独立董事独立性的产生机制和绩效考评体系
在独立董事首次选举产生时，由独立董事协会或证券监管部门把具有独立人格、良好职业道德和人文修养、扎实专业知识和相关工作经验及较强的责任心的独立董事人选向基金管理公司推荐，有那些在董事会中不拥有董事席位的的股东或基金持有人组成提名委员会，对推荐人选进行初步审核同意后，把候选人的资格、背景、与公司的关系等情况予以公示，并向股东大会提名，大股东在无充分理由或可靠证据的情况下，应同意提名委员会提出的独立董事的提名和选举结果。只有在有充分理由或可靠证据的前提下，才能够提出重新进行独立董事提名和选举的要求。在以后独立董事增选或补选时，可以成立以独立董事为主的提名委员会，由该委员会产生出符合条件的独立董事候选名单，交由股东大会讨论决定，在控股股东及其派出的董事回避的情况下，由中小股东投票，采取累积投票制，以最大限度的保证独立董事的独立性。
应由独立董事协会这样的自律性行业组织，定期对独立董事尽职、勤勉情况进行评价、考核和监督，并向全体股东及社会公众公开。包括独立董事参加公司董事会会议的次数、对重大决策的表态和投票情况，对公司董事会及其委员会的建议和工作绩效，对公司经营行为的意见和评价，对公司披露信息的真实性意见，等等，根据实际工作效果对独立董事进行奖罚。
改变董事会支付独立董事薪酬的办法，切断独立董事在经济上对大股东的依附性。独立董事的报酬改由独立董事协会支付，其资金来源于各公司按聘任独立董事的人数向独立董事协会上交的管理费，独立董事薪酬由独立董事协会负责管理、发放。
4.3.2 改进现有的监事会和督察稽核制度
要改变目前监事对公司高管人员监督不力的状况，必须改变监事的来源和选聘程序，保证监事会组成人员的独立性和专业性。具体来讲，就是要废除大股东代表和职工代表担任监事的制度，公司的监事应由主要有独立董事组成的提名委员会提出候选人，并把候选人的资格、背景、与公司的关系等情况予以公示，大股东在无充分理由或可靠证据的情况下，应同意提名委员会提出的监事的提名，只有在有充分理由或可靠证据的前提下，才能够提出重新进行监事提名和选举的要求。
要使督察员充分的发挥其监督职能，必须改变督察员的选聘机制以便较好的保证督察员的工作独立性。应由主要由独立董事组成的提名委员会提出督察员的人选，报董事会讨论通过，大股东委派的董事在无充分理由或可靠证据的情况下，应同意提名委员会提出的督察员的提名和选举结果；只有在有充分理由或可靠证据的前提下，才能够提出重新进行督察员提名和选举的要求。董事会讨论通过后报中国证监会批准，督察员对提名委员会负责。只有这样，才能发挥督察员的优势，对基金管理公司实行实时的实质性监督，使基金持有人的利益不受损害。
