爱华网农信社成立以来，管理权几经易手，管理体制问题一直没有很好解决。2003年8月18日，深化农信社改革试点工作全面启动，国务院关于《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）决定把农村信用社的管理交由省级政府负责，并要求不层层下放管理权。深化农村信用社改革试点中，绝大多数的省级政府不约而同地选择通过组建省级联社这个平台，行使对农村信用社的管理权。各省级联社成立以来，在发挥管理、指导、协调、服务的职能作用方面取得了一些成绩，但由于先天的和运行中的原因，省级联社也存在着许多不容回避的问题，许多专家学者也提出了不同的意见。省级联社作为一种非长期性的制度安排，未来究竟走向何方成为各界广泛关注的问题。本文试对此作一探讨。 一、设立省级联社必要性 一是进一步防范化解农村信用社风险的需要。农业是弱势产业，风险较大，在落实贯彻党和国家支农政策的过程中，一直服务于“三农”的农村信用社也不同程度地形成了一部分坏账，积累了一些包袱，带来了较为严重的风险。农村信用社也因此存在着依赖国家帮扶的思想。改革前，农村信用社的风险由国家承担，交由省级政府负责后，这部分风险将分别由国家和省级政府承担，从而增加了防范处置风险，尤其是突发性风险的力量。 二是加强对农村信用社管理的需要。长期以来，农村信用社一直由中国农业银行、中国人民银行、银监会等部门代管，农村信用社自我管理、自我约束的能力较差，而监管始终是农村信用社规范发展的外部力量。省级联社的成立使农村信用社建立全新的行业管理体系，完善内部运行控制制度，改进和加强系统管理成为可能。事实也证明，省级联社成立后，已经在这方面发挥了作用。各省级联社普遍展开了建章立制工作，积极推进了农信社内部管理制度和经营机制的变革，强化了检查监督。 三是支持地方经济和服务“三农”的需要。无论改革前后，农村信用社作为社区性金融机构的性质没有改变。改革同时强调，农村信用社的基本定位是服务“三农”。离开“三农”，农村信用社就会成为无水之源，无本之木。把农村信用社管理权交由省级政府的制度安排无疑进一步明确了这一基本方向，将有利于进一步发挥金融在支持社会主义新农村建设，促进区域经济发展中的作用。 四是改进信用社结算等领域服务的需要。在农信社原有的管理体制框架下，法人众多，各自为政，资金资源难以有效配置，竞争合力难以有效发挥，员工培训不能有效开展，科技开发不能统筹投入，企业形象缺乏统一设计，很大程度上成为制约农信社发展的桎梏。省级联社的成立，为解决以上问题创造了条件。不但如此，各省级联社成立后，省际间可以展开横向的交流和合作，进而建立起结算枢纽，打破困扰农信社多年的瓶颈。 五是协调好地方政府和农信社关系的需要。农村信用社的健康快速发展离不开地方党政部门的支持，离不开一个好的金融生态环境，而这有赖于地方政府与农村信用社的良性互动。省级政府的介入无疑增加了政府对农村信用社工作的关注度和支持度。许多省级政府在改革中也许诺给予农村信用社一定的政策扶持和资金支持。很多地方政府已经把农信社改革真正“当成自己的事情在办”，在政府主导下，动员各种政府资源，采取各种行之有效的办法帮助农信社增资扩股、降低不良资产，规范农村金融市场秩序，加大打击各类逃废债行为的力度，有效防范和化解地方金融风险。各地清欠党政干部公职人员欠款的工作成效显著。截至目前，全国农村信用社已清欠各类公职人员前款万元。所有这一切，都为农信社创造了一个良好的外部发展环境。 二、存在的问题 （一）省级联社性质、职能、定位不清晰，限制了职能作用的发挥。 首先，省级联社在制度设计上存在先天缺陷。省级联社作为深化农信社改革中出现的新事物，从诞生起就肩负了三重职能：一是代表省级政府管理信用社的平台；二是管理服务型的金融机构；三是基层社的联合经济组织。可以说，它是“三重职能”的混合体。这样的制度设计，很容易造成省级联社角色定位上的模糊，行使职能上的越位、缺位和错位。省级联社是综合目前条件下的最佳选择，但并不是最终选择。其次，国务院15号文件明确赋予省级联社“管理、指导、协调、服务”的职能，多重职能集于一身，容易造成职责任务上的重合和偏差，注定是一种过渡时期的制度安排。而发展到一定阶段，联社的作用应主要是服务，如提供汇票结算、办理保险等。国外合作金融机构发展的经验也证明了这一点。 （二）省级联社管理、指导影响基层法人自主经营。 尽管基层信用社要达到“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”要求，还要受到诸如规模小、地区差异、管理水平低等多种因素的制约，是一个较为漫长的过程，但“四自”要求的方向毋庸置疑。然而，有的省级联社却出现了重管理、轻服务的倾向，趋向于按一级法人模式管理全辖农信社，将工作重点放在抓人、财、物的管理权和审批权上，把本属于出资人（社员）的高级管理人员提名权、进人和固定资产购置审批权以及大额贷款确认权等集中到了省级联社。具体表现在其一，信贷审批变个花样。省级联社加强业务的稽核监督，防范可能出现的信贷风险是十分必要的，但仅仅通过信贷审批并不能很好地解决这一问题。有的却热衷于搞信贷审批（或者变个花样，称之为信贷咨询，实际上仍然在行信贷审批之实）。在信息的极端不对称下，省级联社审批基层信用社贷款，造成责、权、利无法契合，作出的信贷审批只能是流于形式。其二，地市办事处职能膨胀。原来的地市信合办只是人民银行或监管部门的一个科室，职能相对弱化。省级联社地市办事处设立后，我们发现尽管人员配置减少，但职能同省级联社相比却是有过之而无不及，有的则把工作重心直接放在了地市办事处。对上，往往一个内设部门要应付省级联社几个部门的工作；对下，则是名副其实的“小省联社”。在其管理半径丝毫未发生变化的情况下，其管理的广度与深度有增无减。 （三）行政管理完全取代行业管理。 首先，相当多的省级联社管理手段大多较为单一，没有按照经济金融的内在规律，按照产权制度和法人治理的客观要求去组织运作，在尊重基层法人机构独立市场地位的基础上运用市场的、经济的手段实施对农村信用社的管理。而是较多采取行政化手段进行管理，对基层（行）社人事安排和日常事务干预的情况比较普遍。而在抓好“三降”和提供优质服务方面重视不够，缺乏有效的手段和措施。诸如作为行业协会应该发挥的行业约束、行业自律的功能被严重忽视。其次，法人治理结构和机制存在严重缺陷，县级联社建言献策的渠道并未畅通。省级联社是由辖内农村合作银行和农村信用社组成的法人联合体，每个法人单位都交有一定股金，享有一个代表权。但目前，单靠省级联社理事会中为数不多的基层联社理事，并不能畅通基层信用社参与省联社建设与决策的渠道，基层信用社的声音也不能及时准确地传递给省级联社，有必要对省级联社的信息披露制度和基层社建言献策的渠道加以规范。 （四）省级政府管理与地方政府参与的矛盾初显。 改革试点规定把将农信社的管理权交给省级政府，并明确要求不将管理权逐级下放到地（市）、县（市）政府，这是一把“双刃剑”，他在促进政府加大对农村信用社支持力度的同时，也诞生了另一种倾向。有的地方政府就认为农信社既然交给了省级政府，就是省级政府的一个职能机构，对省联社的一切事务，应当由省级政府说了算。有的地县政府则是打着支持区域经济发展的幌子，对农村信用社的信贷投向打起了主意，影响了正常的业务经营秩序。 三、省级联社改革方向及路径的再思考 省级联社的正面作用应该加以肯定，但问题不容回避。随着农村信用社改革的日益深化，省级联社制度设计和实践运行中的矛盾与问题也将不断呈现。如何进一步发挥省级联社作用，完善农村信用社管理体制还需认真研究，通过深化改革加以解决。 （一）改革的总体原则 国务院15号文件规定，深化农村信用社改革试点要坚持因地制宜、分类指导的原则。在产权制度改革中，允许各地综合考虑农村经济发展的不平衡性，不搞一刀切，选择股份制、股份合作制、合作制等多种产权制度和农村商业银行、农村合作银行、县联社等多种组织形式。实践证明，这一原则得到了地方政府、各地农村信用社干部职工的广泛认同，在前一阶段改革中得到了很好的体现。 对省级联社职能定位和组织形式的再改革，也同样应该坚持因地制宜，分类指导，区别对待，不搞一刀切的原则。区别东、中、西部作不同的制度设计，选择不同的改革路径。 （二）改革的总体方向 省级联社要通过自身发展和外部支持，逐步壮大资本实力、改进经营管理、完善治理结构，经过一段时期的过渡，实现组织行式和职能定位两方面的转变。一是由省级联社改革改组为农村银行类机构。二是由管理和服务双重职能转向以服务为主。过渡期不宜过长，且东、中、西部梯次推进。 （三）分类推进省级联社职能定位和组织形式的改革改组 1.东部沿海发达地区 这一地区县级联社（农村商业银行、农村合作银行）自我管理、自我约束的能力较强，省级联社应将职能转向服务上，逐步弱化管理职能，积极搭建服务平台，增强对基层社的服务。具体而言，可以开展如下服务：一是资金调剂和清算服务。积极创造条件，在存贷款、资金清算、外汇买卖、债券投资、中间业务、授权授信等方面对所辖机构进行指导，为辖内合作金融机构资金调剂、票据清算、汇兑等快速顺利地进行提供支持。二是加快电子化建设，为合作金融机构系统内交易提供有效畅通的渠道。三是提供咨询和培训服务。要发挥人才、资源和信息优势，在宏观经济分析、产业结构变迁、行业趋势判断、风险管理等方面提供咨询和预警，为辖内合作金融机构的发展提供科学的依据。同时对所辖农村信用社进行专业、系统的培训。对信用社业务经营、财务活动、劳动用工和社会保障及内部管理等工作进行培训、辅导和稽核检查。四是加强沟通协调。充分发挥其资源优势，为各级联社、信用社、农村商业银行和农村合作银行的发展创造一个良好的外部环境。包括做好合作金融系统内的协调，降低交易成本，实现资源共享；协调好所辖合作金融机构和其他金融机构之间的关系，做到和平共处、相互促进、共同发展，为合作金融机构创造良好的业务发展平台；还要做好所辖合作金融机构和各级政府的协调。 省级联社则改革改组为省级银行类机构，省级政府直接参资入股，县级联社、农村商业银行和农村合作银行仍然作为其中的股东，享有话语权。这样，可以建立起省级政府与省级农村合作金融银行类机构、省级银行类机构与县级法人之间的资本与经济联系，便于相互之间的管理与监督，也有利于县级机构“四自”水平的提高和经营主动性的调动。
2.西部欠发达地区 对于这一地区的农村信用社，国家应长期坚持“多予、少取、放活”的原则，给予他们更多的优惠政策，更大的扶持力度，如改革试点中的税收优惠政策等。省级联社也应代表省级政府，区别农村信用社的不同情况，给予那些资不抵债、入不敷出的信用社以不等的补贴。农村信用社可以替代发挥农村政策性金融的职能，要多渠道减轻农村信用社经营压力，使合作金融机构本身逐步实现可持续发展。 在组织形式上，则可以考虑将省级联社直接列入省级政府部门序列，可以改组为专司农村信用社管理和扶持的管理局等非营利性组织。 3.中部地区 中部地区农村信用社仍坚持管理、指导、协调、服务的职能定位，创造条件推动农村合作金融向市场化、商业化方向发展，向东部地区改革模式靠拢，逐步过渡为以服务职能为主的省级农村银行类机构。在此过程中，生机联社要突出注意提高基层法人机构的“四自”能力。
