爱华网李子旸 户籍制度今天仍然存在的事实只能表明，国家对社会的全面控制虽然趋于削弱，但还顽强地存在着。也就是说，要想全面地了解户籍制度产生的原因，就必须把这个问题放在更大的背景——国家对社会生活的全面掌控——之下进行考察。 户籍制度的建立 1949年新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力。为此，1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》。其突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，其中明确指出“维护社会治安、保障人民安全”的宗旨，对户籍制度治安作用的强调十分明显。 制定《条例》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息，需要借助户籍对城市的人口现状进行了解。因此，户籍制度的建立是从城市首先展开的。当时，城市失业现象严重，全国9个主要城市大约有失业人口166万。建立户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思。但在当时，政府并不是如后来那样采取强制的手段控制城市的人口。《条例》第一条就申明人民具有迁徙自由。在实际当中，政府也确实没有采用行政命令的方式，而是采用了宣传和说服的形式。从1950年起，为了缓解城市中的失业现象，各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村。同时，农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。 在农村，随着土地改革的进行，户籍制度也同步建立起来。1954年，内政部、公安部和国家统计局联合通告，普遍建立起农村户口登记制度。 城乡分治下的积累战略 至1954年，城市的失业问题基本上得到了妥善的解决。这个过程看起来比以后的人口控制办法要温和、有效得多，但是，在这种解决办法中已包含了一种城乡分治的思路。从此以后，一旦城市人口、物资供应出现紧张形势，决策者首先想到的就是把一部分人口转移到农村，同时禁止农业人口进入城市。而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办法。
社会秩序初步稳定以后，国家开始制定实施第一个五年计划（1953年至1957年），明确提出了优先发展重工业的战略。重工业是资金密集型的产业，对劳动力的需求并不旺盛，对来自农村的低素质劳动力更是需求很少。这种发展战略从根本上抑制了城市就业岗位的大量增加。另一方面，重工业的发展需要大量的资金，而中国当时资金极为紧张。 为了解决发展重工业时的资金不足，国家采取了一系列的解决办法，包括低利率、低汇率政策，低工资和低价能源、低价原材料政策，压低农产品价格，减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入。 但是，国家实行这些政策以后，并不能确保节省出来的资金被用于重工业的发展，因为市场总是自发地把资金吸引到最具比较优势的生产经营部门。所以，进一步的政策就是实施国家的金融垄断和进出口贸易垄断。为了确保重工业的优先地位，只能将工业企业收归国有，采用直接的计划指令规定企业的生产范围，统一安排轻重工业的比例。但在企业收归国有以后，企业的员工在日常生产经营中就不可避免地会采取各种变通办法压缩积累，增加工资、福利。为了克服这种现象，就只好更进一步，剥夺企业的生产经营自主权。生产资料由国家统一调拨，产品由国家包销调拨，财政则统收统支。 计划经济就是这样在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来的。 这样人为维持的体系自然十分脆弱，根本无力面对开放的市场竞争。所以，要建立起各种强制措施以实行足够的保护。城市户口特殊地位的基础就在于此。由于优先发展的重工业位于城市，城市居民自然在这个体系中占据着比农村农民有利得多的地位。 相比之下，农民的地位就要不利得多。由于农产品价格被人为压低，农民自然不愿意向国有商业交售农产品，而是更愿意卖给私商。国有商业以低价收来农产品，并以低价出售给城市居民——实际是用农业补贴重工业——的任务难以完成。必须想办法解决这个麻烦。国家指望着在市场上打败私商是不可能的，但国家自有其撒手锏，那就是农副产品的统购统销制度。1958年，国务院颁布了农产品及其他商品分级管理办法，把农副产品的统购统销和派购等政策制度化、法规化。 能否把农民顺利地纳入到人民公社体制内，迫使其承担起为工业化付出牺牲、积累资金的任务，这是户籍制度面临的一个问题。而以后的事实表明，户籍制度成功地完成了这一任务。同时，在这个过程中，户籍制度也得到了发展和完善。而且，与城乡分治的土地制度相对应，户籍制度的城乡分治也被牢牢地固定下来。 1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来。其中第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这就从根本上改变了人口迁徙的程序。在国家严密控制城市生活的条件下，实现了国家对人口迁徙的主动控制权。从此以后，二元户籍制度正式确立。而且，强制性成为了户籍制度最根本的特点。 在此期间，户口已经逐渐与粮油供应制度、就业制度、社会福利保障制度实行挂钩。1955年8月，在颁布《农村粮食统购统销暂行办法》的同时，还颁布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度。在就业制度上，1957年，规定了用人单位优先录用城市户口。社会保障福利制度是与单位制度联系在一起的。在歧视农村人口的就业制度的作用下，社会福利保障成为城镇居民的独有待遇。这三项制度的确立，加之物资匮乏的背景，自发迁徙的农村人口不再具有在城市立足的可能。户籍制度的强制性越来越强。 尾大不掉 从此以后，强硬的户籍制度在中国完全确立起来。1970年代后期，当知青开始要求返城以后，政府对于知青城市户口的恢复做了特殊安排，但与此同时，却进一步加强了城乡户籍制度的壁垒。1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》，强化了对户口迁徙工作的严格管理，尤其强化了对于人口进入大城市的控制，并第一次系统提出了“农转非”的具体政策，确立了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。 户籍制度基本完成了赋予它的任务。国家通过这个制度，为公民分别安排了其在社会生活中的位置。在优先发展重工业这个战略目标的指引下，城市人口的生活消费被压得很低，而农村人口被限制在土地上，被强迫通过“剪刀差”为工业化提供资金。整个国家好像变成了一个大企业，人人都被安排了位置，且不能随意改变。国家成了唯一的发展主体。人民只是国家的工具。人民在失去种种自由的同时，也就失去了自主谋求发展、提高生活水平的机会。 户籍制度对中国社会的影响是巨大的。经过几十年的城乡分治，中国的城市化进程停滞不前，甚至一度出现了反城市化的倾向。虽然建立起了工业体系，但付出了过分的代价。人民的生活水平极端低下，远远落后于其他国家。 改革开放以来，重工业优先发展战略基本上被放弃，可是，户籍制度却没有同步放松。20世纪的后20年，户籍制度只有一些小的调整，并没有发生根本性的改变。这是因为，户籍制度把一部分人固定在了为某种目标承受牺牲的位置。虽然原有的目标不复存在，但这种强制某些人承受牺牲的格局可以很方便地被其他目标所利用。目标总是层出不穷的。强制一旦出现，想要废除就难了。 本文摘自《领导者》杂志总第6期，小标题为编者所加。
