爱华网担保业健康发展仍需新的政策框架
文/周平军
在银行业控制风险的弦越绷越紧之时，我国分担银行风险的一支力量正在崛起，那就是担保业的迅速壮大。有一组标志性的数据：目前全国中小企业信用担保机构已发展到3700多户，担保机构注册资金1700多亿元，担保业累计担保总额已过万亿元，这是一个历史性的进步。 更能证明担保业发展成果的是，担保机构控制风险与抵御风险能力得到加强，代偿率、损失率均控制在较低水平，风险准备金储备进一步增加。据统计，这几年全国中小企业信用担保机构发生平均代偿率不足1%，平均损失率不足0.1%。担保业是在高风险区 "谋生"的行业，却有如此之低的平均损失率，几近奇迹。同时，由于担保机构的介入，受保企业开始有了信用记录并培育了企业对信用的现实需求，中小企业首次贷款率有的地区达70%以上。 政策力挺分担银行风险的"盟军"崛起
鉴于担保业具有分担银行风险、促进中小企业融资的双重功能，近年来，国家对担保业进行了重点培育。国务院领导多次对担保业发展做出重要批示，国家多个部委也出台了一系列扶持担保业发展的具体措施。 一是政策法规体系逐步形成。2006年国务院办公厅转发发展改革委等五部门《关于加强中小企业信用担保体系建设意见》（国办发[2006]90号），从财政支持、税收减免、银保合作、抵质押登记及信息共享等方面进一步作了明确规定，发改委、人民银行、银监会等相继转发，各省（区、市）人民政府也出台了贯彻落实意见。国办90号文出台标志着中小企业信用担保业发展进入新的历史时期。 二是加大税收等政策支持力度。国家发改委会同税务总局自2001年起至今已先后对符合条件的5批计912户中小企业信用担保机构给予担保收入免征三年营业税政策，同时取消了59家不符合条件的担保机构，实现了择优扶强、动态监管。加大公共财政扶持，随着从试点到行业的形成，政府扶持的方式也由资金注入到风险防控、损失补偿和激励机制建立。2007年始中央财政已先后对266个中小企业信用担保项目给予了补助。 三是制度不断完善。逐步完善准入制度。依照国务院412号令，对跨省区或规模过亿元的中小企业信用担保机构的设立与变更实施行政许可，国家发改委相继下发了两个文件予以细化。目前共受理申请80多家，从严规范了跨省区经营或规模过亿元中小企业信用担保机构的市场准入。建立风险内控制度。为加强担保企业风险管理和会计核算，真实、完整地反映担保企业的财务状况和经营成果，财政部先后下发了《中小企业融资担 保机构风险管理暂行办法》和《担保企业会计核算办法》等，保证了担保行业有序发展。四是体系建设不断突破。按照国家关于担保体系建设的总体安排部署和有关文件要求，选择有条件的地区建立区域性再担保机构，发挥增信、分险、导向和整合的功能，为市、县担保机构提供再担保，增强担保整体能力。今年2月25日，国家发改委选择东北地区率先开展中小企业信用再担保试点，并在人民大会堂举行成立大会暨揭牌仪式。其他有条件的地方结合各自实际，分阶段有序推进再担保试点工作。这两年通过树立典型、开展区域再担保来促进整个担保业务水平提升，取得一定成效。五是银保合作不断改善。为改善中小企业融资的政策环境，推进金融机构与担保机构的互利合作，2007年国家发改委与银监会联合召开了全国小企业融资工作高层研讨会，引导和推进银保之间的务实合作，对于运作规范、信用良好、资本实力和风险控制能力强的担保机构，协作银行要加大合作力度。由于不少地方财力有限，国家发改委与国家开发银行联合下发了《关于深化中小企业贷款与信用担保体系建设工作的指导意见》，其中重要一条政策就是软贷款支持担保机构发展壮大，并推出了中小企业贷款的"工作平台"、"担保平台"、"贷款平台"和"企业信用促进会"等"三台一会"的操作模式，实现了企业银行、信用、担保与政策的叠加，取得了积极成效。为进一步推进面上工作，国家发改委与国开行旨在总结试点经验基础上，规范合作模式与操作机制，把中小企业贷款和担保体系建设引向深入。 担保理论创新与实践创新迎来历史机遇 经十多年发展，我国中小企业信用担保体系已由试点发展成为一个独立行业，无论从数量增长、注册资金、受保企业面，还是市场化程度等方面反映，均日益受国内外的普遍关注。 一是协作银行认可度和分担风险的比例正逐步提高。据调查，一些地方担保机构与协作银行建立风险共担机制，逐步从主要集中于政策性担保机构，开始向一些信用较高、实力较强的民间担保机构扩展，分担比例从9:1到5:5不等。 二是引起外国投资者关注。亚行、花旗银行和凯雷先后入股深圳中科智担保集团公司，新加坡富登金控集团又在江苏成立了9000万美元的担保公司，这些标志着国际著名投资银行和投资机构对中国担保业的逐步认同。 三是撬动巨额资金为中小企业融资。担保业建立了较明晰的市场定位和业务操作模式，特别是控制风险能力和管理水平提高，企业逐步认同。从2000年累计受保企业不足2万户，到2007年底达70万多户，反映出广大中小企业对担保市场迫切的需求。担保业发挥了较好的放大与杠杆功能，政府以较少投入满足更多中小企业融资需求。从全国来看，政府担保注册资金放大4倍多，中央财政从前年才开始有不足2亿元的风险补偿和奖励资金，地方各级财政一共出资400多亿元，撬动了1700多亿元的社会资金进行担保业。 四是担保业到了需进一步总结和实现理论与实践创新的时候了。中小企业信用担保是一个新兴的行业，一个朝阳的行业。从1997年试点开始发展了十多个年头，经营的是信用，承担的是责任，控制的是风险。风险高而收益低，有悖于市场经济规律的事情，中国担保人走出了自己的路，将政策性目标与市场化运作有机结合起来，也许中国担保业将在世界上创造出具有中国特色的担保模式。现在确实到了需要总结提高的时候了，要有系统化的担保理论，专业化的担保人才，标准化的担保品种与模式，制度化的管理体系，以实现担保业的和谐可持续发展。 四大问题制约担保业健康发展 目前，我国带有担保字样的各类机构大致分两类：一类是纳入各级中小企业管理部门备案管理或监管视野的担保机构。这类机构运作规范、实力较强、与银行有良好的合作关系，是中小企业信用担保体系建设的主体、行业发展的主力军和政策支持的对象。另一类是没有纳入备案管理和监管范围的担保机构。这些不受约束随意设立、无人监管、长期无法正常开展担保业务的担保机构并非真正意义上的专业担保机构，打着"担保"不干担保，从事投资、垫资、拆借等非担保业务甚至违规违法业务，扰乱了担保市场的正常秩序，损害了担保业的整体形象和社会信誉。从全国来看，目前中小企业信用担保业发展中存在一些亟待重视和解决的问题：一是法律法规建设滞后，没有完备的准入和退出机制。担保机构的设立尚无统一的适应担保业规范发展的市场资质要求，专业担保机构的行业定位、权利与义务均无法律法规规定。目前，除规模过亿和跨省区经营的担保机构设立与变更需国家发展改革委审批外，一亿元以下的无准入限制，不少地方设立可直接到工商部门登记注册，造成监管失位。 二是不少担保机构规模小、实力弱，业务空置率较高。一些地区担保机构发展过快过滥，部分担保机构资金规模较小，有的机构注册资金只50万元，资本实力弱，银行认同度不高，放大倍数偏低，缺乏经营的规模效应，带来业务空置率较高。一些地区担保机构一半甚至一半以上没开展担保业务。业内有个不规范说法，担保机构发展是"三三制"：三分之一有业务，担保开展较好；三分之一有部分业务，勉强维持；至少三分之一没开展业务。 三是有些担保机构运作不规范，抗风险能力不强。有些担保机构缺乏必要的管理制度和风控制度，业务人员缺乏相应的专业知识，识别和控制风险的能力不强。有些担保机构资本金不实，注册之后转移资本，虚假注资。有些担保机构热衷于大项目和高盈利、高风险的投资项目，不从事中小企业贷款担保业务。还有些担保机构高比例地收取保证金，以各种名义收取费用。有的担保风险准备金提取不足，抗风险能力较弱。一些政策性的担保机构还存在行政干预问题。 四是缺乏有效的损失补偿和风险分担机制，担保体系整体功能还不强。中小企业信用担保行业是一个高风险、低收益的行业，存在风险与收益不对称问题，担保机构难以通过自身积累来弥补风险。担保机构资金规模既决定其信用能力，也决定着其抗风险能力。担保资金补充机制与风险补偿机制一定程度上决定担保机构的信用程度及发展的可持续性。目前，中央财政和个别地区风险分担与损失补偿机制刚起步，全国总体上未建立。体系建设能使担保机构发挥整体的作用，促使担保机构功能互补、相互提升，带动个体担保机构能力提升。国家和省级再担保机构缺位，再担保业务未开展，妨碍了担保体系在增信、分险、监控与整合等方面重要作用的发挥。银保合作有待改善，银行服务不到位。银保合作中，担保机构是弱势，担保放大倍数、风险分担、保证金等主要由银行决定。 担保业的发展需要新的政策框架 促进中小企业信用担保机构规范和可持续发展，是一项复杂的系统工程，需从多方面做出扎实努力： 其一，强化政策法规对担保业的支持力度。制度滞后是导致监管缺位或失位的重要原因。抓紧从速出台与《中小企业促进法》相配套的《中小企业信用担保管理办法》，对担保机构的行业定位、市场准入、人员资质、设立与退出制度、财务与内控制度、业务范围与操作流程、风险防范与损失分担机制、扶持政策、行业维权与自律、政府监管等方面做出明确规定，依法引导担保业健康发展。这个办法是立行之规，保证担保业进入依法发展轨道。加快研究制订中小企业信用担保行业发展规划，明晰担保行业市场定位、发展思路、主要目标和政策措施，形成布局合理、功能齐备、适度竞争、和谐发展的信用担保体系。 继续对符合条件的中小企业信用担保机构给予三年营业税减免，实行有进有退的动态监管，切实贯彻好准备金税前提取政策，并积极探讨所得税优惠的政策空间。切实发挥政策性担保机构的主导作用，逐步建立多层次多形式中小企业信用担保损失补偿与奖励机制。 其二，加快建立淘汰机制。目前部分担保机构的违法违规行为，严重影响了行业整体形象和社会声誉，并潜在一定系统风险，本着分类指导和区别对待原则，开展专项治理行动，抓好"三个一批"：一是发展壮大一批。对那些信用较好、实力较强、业绩突出、制度健全、风控较强的中小企业信用担保机构要加大政策支持力度，支持其做大做强，切实发挥其行业主导和带动作用。二是整顿提高一批。对那些资本实力不强、业务开展不充分、制度不健全、风险控制能力有待提高的担保机构，给予一段整顿重组整合时期，以利于其进一步提升能力和水平。三是限制淘汰一批。对那些长期不开展担保业务、违规违法经营干扰担保市场的担保机构，要加大查处力度，依法予以清理和取缔，保证整个行业有序健康发展。 其三，提高担保业风险控制水平。继续对中小企业信用担保机构开展专题培训、孵化培训和国际化交流等多层次培训，提升从业人员操作水平。推进金融机构与担保机构的互利合作，对运作规范、信用良好、资本实力和风险控制能力强的担保机构，协作银行要加大合作力度，不应高比例收取保证金，合理确定担保放大倍数，依政策规定利率不上浮，共同防范和化解小企业信贷风险。加强行业自律，尽快成立全国性中小企业信用担保行业协会，以利于行业维权自律、业务创新、行为规范及国际合作等工作开展。 其四，形成全方位监管体系。各地中小企业管理部门应按照国办发90号精神，会同财政、人行、税务、银监、工商等部门加强对担保机构指导和监管，明确职责，相互协作，建立健全担保机构信用评级制度，将信用等级向社会公布并作为与银行合作的重要基础；督促担保机构建立风险控制制度，加强会计核算，实施风险管理；加快建立担保机构的备案制度和绩效考核制度，实行动态监管；加大违法违规及非法融资广告等查处力度，形成监管合力。建立不同于一般企业的担保工商年检制度，对银行不认同、不开展担保业务和违规操作的担保机构，要取消其从业资格。有关部门要为担保机构开展与担保业务相关的公共信用信息查询、办理抵(质)押登记与出质登记等问题提供便利。 （本文作者为国家发改委融资担保处处长）
